印度構(gòu)建“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的理論、實踐與啟示*
——對印度議會委員會的考察

■ 張帥

西安外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院暨南亞研究中心 西安 710128

1 前言

近年來，印度智庫取得的成就引起熱議。雖然學(xué)界普遍承認(rèn)智庫在印度決策體制中扮演重要角色，但對其是否有實質(zhì)性影響力仍存在認(rèn)識分歧。有觀點認(rèn)為，印度智庫對決策的影響力顯著。其通過“旋轉(zhuǎn)門”、前瞻性研究、為政策“背書”等途徑影響國家戰(zhàn)略制定，并塑造利于決策的輿論，所以印度是“智庫強國”[1]。另有觀點認(rèn)為，由于研究質(zhì)量、政府接受程度、財力經(jīng)費等多方面限制，印度智庫的影響力有限。其無法觸碰決策，只是政府開展公共外交、引導(dǎo)輿論和對外傳播的工具[2-4]。總體看，既有研究具有一個共性，即問題意識聚焦印度智庫與政府的關(guān)系，主要以美西方智庫為研究的參照對象。這導(dǎo)致兩個問題的產(chǎn)生：其一，對“政府決策，立法機構(gòu)批準(zhǔn)”的內(nèi)在邏輯重視不足，關(guān)于印度智庫影響立法決策的專門探討比較少見；其二，相關(guān)研究啟示幾乎均為一般性認(rèn)識，對印度智庫特點的研究仍有延展空間。正如印度學(xué)者所言，印度智庫獨具印度特色，在運作模式、影響機制等方面受制于決策環(huán)境，區(qū)別于美西方智庫[4]。

基于此，從智庫服務(wù)立法決策的視角出發(fā)討論印度智庫的特點是一個創(chuàng)新視角。具體而言，鑒于當(dāng)前印度莫迪政府加強“內(nèi)閣專權(quán)議會民主制”的經(jīng)驗事實，莫迪政府決策的重點是爭取議會對政府法案的批準(zhǔn)認(rèn)可。對此，莫迪政府發(fā)揮各類型“議會委員會”（parliamentary committees，簡稱“議委會”）的優(yōu)勢和特點，將其視為具有印度特色的“立法關(guān)聯(lián)型智庫”。其中的理論設(shè)想和路徑設(shè)計具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義，有助于澄清“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的概念和建構(gòu)路徑，對智庫參與立法有參考價值。

2 印度議委會兼具“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的實踐邏輯

2.1 客觀條件：以咨政建言為主要目標(biāo)導(dǎo)向

印度議會聯(lián)邦院（Rajya Sabha，上議院）和人民院（Lok Sabha，下議院）下轄數(shù)量眾多、功能各異的委員會。這些委員會按性質(zhì)分為“特別委員會”（Ad hoc Committees）和“常設(shè)委員會”（Standing Committees）兩類[5]。從這兩類議委會的制度設(shè)計來看，其帶有的鮮明咨政建言性質(zhì)。

首先，“幕后專業(yè)人士”是人員構(gòu)成主體。議委會本身是專業(yè)性較強的部門，其組成人員幾乎均具備較高的專業(yè)水平。印度議委會的特殊之處在于，其成員表面上由政治資歷深的議員構(gòu)成，但實際運轉(zhuǎn)則由一批該議題領(lǐng)域內(nèi)的專家、學(xué)者為支撐，形成議員站前臺、專家居幕后的格局。從印度議委會向議會提交的報告產(chǎn)生過程可以看出，印度議委會離不開專業(yè)團隊的思想觀點，尤其是圍繞立法決策。

其次，圍繞具體問題或事務(wù)開展調(diào)研是主要功能。各國議委會被賦予財政支出的有力控制者、立法程序的核心參與者、政府行為的持續(xù)監(jiān)督者3 個職能[6]。印度議委會在這3 方面比較勢弱，反而體現(xiàn)出強大的調(diào)研與建言的職能。特別委員會為完成一項特定任務(wù)而設(shè)立，聚焦一個專門議題。例如，“五年計劃起草委員會”“印地語推廣委員會”“表列種姓及表列部落福利委員會”。相較而言，常設(shè)委員會則主要聚焦內(nèi)政、外交、安全、財經(jīng)等具體領(lǐng)域，具有突出的“行政導(dǎo)向”。例如，印度建立了至少24 個與政府部門逐一對應(yīng)的“政府部門對應(yīng)事務(wù)委員會”，為政府有關(guān)部委的立法事務(wù)服務(wù)。

最后，撰寫并提交報告是議委會參與和服務(wù)議會立法的主要形式和成果。整體上，聚焦問題并提出政策建議的“調(diào)研報告”要多于法案的“審查（議）報告”。特別委員會直接向議會兩院提交調(diào)研報告；常設(shè)委員會則圍繞政府職能部門的需求開展調(diào)研，重點通過資政報告提出政策建議。

總之，印度議委會帶有智庫的一些重要特征。問題的關(guān)鍵在于，如何借助上述條件打通議委會與智庫之間的邏輯關(guān)系，即如何立足中央集權(quán)的持續(xù)強化、議會立法權(quán)日益向行政權(quán)傾斜的大背景[7]，圍繞決策在立法環(huán)節(jié)的重點和難點，重視并調(diào)動議委會作為議會核心中樞的潛能，推動立法機構(gòu)關(guān)鍵部門的功能也兼具“智庫化”的運作邏輯和運行機制，從而為龐雜而又專業(yè)的立法決策提供科學(xué)的智力支持。一是強化“調(diào)研協(xié)同性”。在議委會“審法（提）案”的法定職能基礎(chǔ)上，發(fā)揮其在議題領(lǐng)域方面聯(lián)系廣、人脈多的優(yōu)勢，推動形成圍繞“問題”的“大調(diào)研網(wǎng)絡(luò)”，以及議委會與議會內(nèi)外各部門之間“多點聯(lián)動、全面開花”的工作格局。二是擴大“智慧蓄水池”。“核心中樞”使議委會成為議會兩院立法事務(wù)相關(guān)信息的集散地，而在實踐中則突出其“業(yè)務(wù)骨干”的一面。超越信息的收集和整理，綜合發(fā)揮議委會在法治軌道上的“硬權(quán)力”，以及議委會成員在立法事務(wù)上的專業(yè)“軟實力”，使議委會也成為議會匯聚社情民意、積累專業(yè)知識的中心，為立法決策提供參考和依據(jù)。三是提升“輿論引導(dǎo)力”。區(qū)別于經(jīng)過媒體曝光議會辯論過程、披露政黨政策立場、公布法案“生存狀態(tài)”等“硬宣傳”，充分借助議委會中的專家型成員利用論壇、聽證會、社交平臺等媒介對立法事務(wù)進行專業(yè)化解讀，進而推動形成“軟傳播”，為立法決策營造良好氛圍。通過這三方面的核心內(nèi)容，打通議委會與智庫之間的內(nèi)在邏輯，進而在立法與行政權(quán)力持續(xù)變化的現(xiàn)實背景中，最大限度地創(chuàng)造滿足決策需求的有利條件。

2.2 底層邏輯：推動政府決策“雙重合法”

在“內(nèi)閣專權(quán)立法”下，推動法案在程序和認(rèn)同上的合法是莫迪政府立法決策的關(guān)鍵。議委會因而也被賦予新的角色，成為議會中擁護并服務(wù)政府政策主張的思想庫與智囊團。

一方面，議委會的功能向調(diào)研傾斜，致力于提高相關(guān)法案在議會的通過率和認(rèn)可度。法案審查是印度議委會法定職能之一，其提交的報告是立法“三讀”（議案發(fā)起、議案討論與修正、議案表決）的權(quán)威參考[8]。不同于傳統(tǒng)意義上的立法前評估、立法中審議、立法后監(jiān)督模式，印度議委會的實際運作體現(xiàn)為立法前調(diào)查、立法中研討、立法后評價的新模式。

在“三讀”過程中，印度議委會頻繁征詢和聯(lián)系社會團體、專門機構(gòu)或業(yè)內(nèi)專家意見或建議，通過政策建議為兩院負(fù)責(zé)人、議員等決策者服務(wù)。在內(nèi)閣專權(quán)下，印度議會的決策事實上仍是內(nèi)閣（政府）決策。因此，議委會功能的傾斜本質(zhì)上是讓有利于行政決策的輿論貫穿立法關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推出有利于政府法案實現(xiàn)程序合法的“智庫產(chǎn)品”。例如，外交事務(wù)常設(shè)委員會圍繞莫迪政府關(guān)于加強對華邊境對峙能力的需求，由學(xué)者型官員沙希·塔魯爾（Shashi Tharoor）牽頭組成調(diào)研組，圍繞中印關(guān)系現(xiàn)狀開展了調(diào)研，并向議會提交了《“洞朗事件”后的中印關(guān)系、邊境局勢與國際合作》。該報告圍繞邊境基礎(chǔ)建設(shè)等6 個方面評估了中印關(guān)系的現(xiàn)狀與未來，提出了加強財政投入、補齊邊境基建短板等若干具體政策建議[9]。這為后續(xù)莫迪政府加強對華政策立法，獲批更多關(guān)于邊境基礎(chǔ)建設(shè)和前線戰(zhàn)備的預(yù)算提供了支撐。

另一方面，推動議委會由“監(jiān)督者”向“說服者”轉(zhuǎn)化，爭取政府法案的社會認(rèn)同。政府決策需通過立法機構(gòu)的許可而得以頒行，但最重要的是這一過程必須爭取民眾認(rèn)同而合法化[10]。為此，在議委會定期舉行會議、論壇、聽證等固有形式的基礎(chǔ)上，莫迪政府又為其發(fā)展出表達(dá)、教育、信息提供和支持動員4 種功能[11]。印度議委會成為社會各界的互動平臺，即通過表達(dá)意見、生產(chǎn)知識、引導(dǎo)輿論，凝聚更多共識。例如，從內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會向議會提交的《印度警務(wù)體制改革與現(xiàn)代化》形成過程及內(nèi)容來看，該委員會圍繞內(nèi)政部關(guān)于警務(wù)體制改革的法案，通過會議、論壇、聽證的形式向社會各界征求意見或建議，重點聽取了表列部落群體的意見，普及了法律法規(guī)、宣介了政策紅利、調(diào)動了弱勢群體的積極性[12]。

2.3 頂層設(shè)計：溝通性、交涉性和輔助性的相輔相成

基于上述底層邏輯，莫迪政府借人民院的多數(shù)席位及執(zhí)政黨優(yōu)勢，構(gòu)建起以政府部門對應(yīng)事務(wù)委員會為主體、特別委員會和常設(shè)委員會為兩翼的議會“智庫群”，并從三方面對其性能進行了優(yōu)化設(shè)計。

第一，立法過程實際上是一個信息發(fā)送、接收和處理的過程，議會是一個在智庫幫助下的信息處理中心[13]。利益多元化是印度憲政體系的顯著特點，議會制度設(shè)計的核心目標(biāo)便是為不同思想和觀點進行溝通創(chuàng)建平臺[14]。要使立法富有效率、充滿活力，則需要加強立法過程中的溝通。為此，莫迪政府強化了議委會作為議會內(nèi)外加強聯(lián)系的“樞紐”角色，進而圍繞立法決策，聚焦社情民意，及時呈現(xiàn)法案“生存狀態(tài)”，并就此聽取意見和建議，開辟各種可能的溝通渠道，使議委會成為立法決策過程中議會內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)溝通體系的中心[15]。創(chuàng)建人事、民意和司法委員會便是這一渠道的具體體現(xiàn)。該委員會于2021 年12 月提交的《加強行政問責(zé)、公民申訴及法律援助》認(rèn)為，建立健全高效、務(wù)實的溝通機制是提高公民滿意度、彰顯政府善政的關(guān)鍵，并指出公民有權(quán)通過議委會的相關(guān)機制表達(dá)訴求、進行投訴、提出建議、尋求救濟，強調(diào)議會和政府部門應(yīng)積極應(yīng)對[16]。

第二，信息交流觸及“信息碰撞”，強化議委會的交涉性便是莫迪政府緩解立法過程中矛盾與分歧的關(guān)鍵一環(huán)，也是“溝通性”設(shè)計的延伸與拓展。此外，隨時準(zhǔn)備好對策建議，當(dāng)問題出現(xiàn)時發(fā)揮交涉功能也是智庫的典型特點[17]。

一是議委會被莫迪政府打造成一個包容和平等的協(xié)商平臺。例如，設(shè)立“表列種姓和表列部落委員會”“婦女權(quán)利委員會”等，通過此類平臺提出聚焦社會公平正義問題的法案、章程、報告、建議，鼓勵社會邊緣群體或基層人士參與立法，推動議委會成為議會內(nèi)匯聚基層民意的中心。二是在人事、理念與機制方面，莫迪政府推動議委會成為一個不同利益群體妥協(xié)互惠的平臺，使議委會成為立法中不可替代的法定程序、法定場合，使各方運用參與權(quán)進行交流和碰撞，為達(dá)成“契約”而協(xié)商。例如，為消除議會內(nèi)日益增多的敵意和不確定性辯論，莫迪政府開放“智庫群”主體，吸收非執(zhí)政黨人士參與內(nèi)政、外交、國防等涉“高級政治”的政府部門對應(yīng)事務(wù)委員會的工作；同時，拓寬“智庫群”兩翼，在涉科、教、文、衛(wèi)等“低政治”領(lǐng)域讓渡權(quán)力，允許非執(zhí)政黨人士擔(dān)任特別或常設(shè)委員會的領(lǐng)導(dǎo)人或業(yè)務(wù)骨干[18]。

第三，弱化議委會作為立法決策主體之一的地位，強化其作為“輔助性”智庫的角色。只有通過議委會審查的法案才能進入正式的立法程序，議委會事實上屬于立法主體之一，甚至是立法程序的“否決者”；只有少量從這一步中幸存的法案才能進入議會審議[19]。搶占議委會便成為印度立法和行政兩種權(quán)力博弈的主要領(lǐng)域[5]。然而，在內(nèi)閣專權(quán)下，議委會日益由引起權(quán)力博弈的中心轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿訖?quán)力融合的平臺。其工作重點聚焦立法過程中的實際問題，結(jié)合各方面意見仔細(xì)比較各種可選方案，并進行客觀、全面、深入的研究，以幫助議會（員）做出正確決定，從而使議會（員）的抉擇權(quán)得以在“助手”或“幕僚”的幫助下行使。

3 印度議委會發(fā)揮“立法關(guān)聯(lián)型智庫”功能參與立法的表現(xiàn)

3.1 議案發(fā)起前的“磋商”

在議案進入“一讀”前，議委會以智庫身份與有關(guān)方面進行磋商。借助議委會在法制軌道上設(shè)定相關(guān)磋商機制，便成為議案順利進入“一讀”的關(guān)鍵。

政府部門對應(yīng)事務(wù)委員會借助議案主要源自政府的優(yōu)勢條件，結(jié)合印度聯(lián)邦政府各部委和邦一級政府的意見和建議，與司法部部長和總檢察長進行磋商。同時，協(xié)調(diào)特別委員會，就相關(guān)議案同各階層人士進行磋商。根據(jù)磋商結(jié)果，議委會在對所有建議進行充分研究后提出方案并反饋至內(nèi)閣，內(nèi)閣則有針對性地修改、完善，并原則上批準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，議委會就新方案再度召集專家和官員進行磋商，并對議案定稿。

這種磋商機制在2019年莫迪政府宣布廢除《印度憲法》第370 條的過程中表現(xiàn)十分突出。內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會在相關(guān)法案起草環(huán)節(jié)，組織專家學(xué)者、政府官員、政黨議員等前往所謂“查謨和克什米爾邦”，針對重組后的所謂“聯(lián)邦直轄區(qū)”的行政制度設(shè)計、立法會議創(chuàng)設(shè)等原則性問題，與原“邦”一級有關(guān)部門和政黨、重要人士就新制度體系中的政府人事安排、（議員）代表比例等重大事項進行磋商，最終以政策建議的形式向聯(lián)邦司法部部長和總檢察長提出結(jié)論。與此同時，工農(nóng)業(yè)、交通等行業(yè)領(lǐng)域的特別委員會作為補充，配合完成所涉領(lǐng)域的磋商工作，同樣以政策建議的形式向聯(lián)邦中央有關(guān)部委提出結(jié)論。根據(jù)一系列磋商結(jié)果，內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會向內(nèi)閣提交詳細(xì)草案，并圍繞修改意見再度召集專家和官員進行磋商，最終形成了聯(lián)邦內(nèi)政部長沙阿（Amit Shah）向聯(lián)邦院提出的《查謨和克什米爾重組法案》[20]。

3.2 議案發(fā)起中的“調(diào)研”

議案進入“一讀”，議委會發(fā)揮智庫功能開展調(diào)研。當(dāng)提案動議被順利接受后，議會主持官員將該議案提交至議委會審查，并將其出具的報告作為決定該議案是否進入下一程序的權(quán)威建議。

一方面，在此過程中，議委會將重點審查議案的原則、條款、所涉概念等專業(yè)性較強的內(nèi)容，在具有實質(zhì)意義的第一步中演變?yōu)橐粋€匯聚專家并生產(chǎn)思想的重要平臺。同時，基于內(nèi)閣專權(quán)下法案主要由內(nèi)閣部長或執(zhí)政黨議員提出的規(guī)律，印度議委會在該環(huán)節(jié)做出的結(jié)論帶有濃厚的“行政色彩”，事實上成為政府法案在“一讀”中的智囊。例如，為應(yīng)對新冠疫情，2020 年9 月，印度聯(lián)邦衛(wèi)生與家庭福利部向人民院提出了《流行病法案》[21]。在該動議獲得批準(zhǔn)后，相對應(yīng)的衛(wèi)生與家庭福利委員會召集來自高校、法學(xué)界、醫(yī)學(xué)系統(tǒng)、科研單位等的專業(yè)性極強的專家學(xué)者圍繞政府高層和社會各界關(guān)注的防控難點、焦點，結(jié)合法案具體內(nèi)容進行了專題調(diào)研[22]，得出“政府應(yīng)對疫情政策舉措行之有效，系統(tǒng)完備的醫(yī)療保健法亟待制定”的結(jié)論，并向議會提交了調(diào)研報告，為上述法案順利通過“一讀”發(fā)揮了關(guān)鍵作用[23]。

另一方面，若提案動議遭到反對，議長會要求提案方做出解釋性陳述，或就此舉行討論，再決定是否接受該動議。印度議委會在此過程中同樣發(fā)揮了關(guān)鍵作用。針對反對意見，議委會將開展調(diào)查取證，以報告的形式廣泛搜集有利于提案方的信息。也就是說，議委會為議員或部長的解釋提供論據(jù)，是執(zhí)政黨與政府就法案展開質(zhì)詢、辯論和陳述的“外腦”。例如，2022 年8 月，印度聯(lián)邦中央電力部長庫瑪爾·辛格（Kumar Singh）向人民院提出了關(guān)于強制要求最低負(fù)荷100 千瓦的建筑物使用可再生能源的《節(jié)能法案》，引起反對黨議員抗議，議長隨即舉行辯論。能源事務(wù)常設(shè)委員會為此召集專家學(xué)者圍繞印度可再生能源的資源潛力、技術(shù)優(yōu)勢、制度短板等7 個方面開展專題調(diào)研，得出印度可再生能源發(fā)電潛力巨大、優(yōu)勢明顯但存在制度瓶頸的結(jié)論，并向電力部長和人民院議長提交了一份論據(jù)充分且詳盡的報告[24]。

3.3 議案討論與修正中的“協(xié)調(diào)”

議案進入“二讀”，議委會以智庫的運作邏輯開展協(xié)調(diào)工作。議案動議被接受后，即進入討論與修正環(huán)節(jié)，這是印度所有立法程序中最關(guān)鍵的一環(huán)。議委會負(fù)責(zé)對相關(guān)議案的詳細(xì)審查，并圍繞議案內(nèi)容協(xié)調(diào)議會內(nèi)外各方利益。議委會在此過程中發(fā)揮承上啟下的作用，扮演智庫角色更為關(guān)鍵。

第一階段，議會將圍繞提案進行一般性討論。然而，相關(guān)討論僅限于議案的總體原則和整體框架，具體細(xì)節(jié)條款則由議委會根據(jù)討論的精神負(fù)責(zé)編纂修改。第二階段，議委會根據(jù)各方對議案原則與框架達(dá)成的共識，逐條展開審議并提交修正案或?qū)徸h報告，作為議案能否進入下一程序的權(quán)威參考[10]。在此過程中，議委會雖然名義上仍會繼續(xù)征詢各方意見建議，但實際上通過智庫的方式用一種在法案提出后就很難再加以利用的外部專業(yè)資源，促使各方減少分歧，盡快達(dá)成妥協(xié)[25]。即議委會通過效仿智庫的靈活性和獨立性，既遵循約束全體會議的正式程序和規(guī)則，同時也可以通過非正式方式參與相關(guān)立法；可以與委員會中其他黨派的同事建立私人關(guān)系，展開非正式討論或根據(jù)相同政策興趣自發(fā)組建論壇、小組，為相關(guān)議題領(lǐng)域感興趣的議員交換信息和協(xié)調(diào)政策立場搭建平臺。正如許多印度議員強調(diào)的那樣，針對法案在“二讀”環(huán)節(jié)的關(guān)鍵問題展開的實質(zhì)性討論，其實發(fā)生在議委會內(nèi)部[18]。

3.4 議案表決前后的“宣傳”

議案進入“三讀”表決環(huán)節(jié)，不再涉及具體細(xì)節(jié)，僅聚焦贊成或反對。為確保法案高票通過，對沖反對派對的攻訐，爭取社會認(rèn)同，莫迪政府將智庫的輿論引導(dǎo)、議題設(shè)置等宣傳功能置入議委會運作機制中。

首先，議委會以一種平和、理性的心態(tài)認(rèn)真傾聽，并嘗試?yán)斫夥磳σ庖姡M可能多地為法案爭取友善投票。舉辦形式多樣的會議是智庫參與決策的主要方式，同時也是印度議委會匯聚民意的主要平臺。大多數(shù)證人傾向于通過議委會的聽證會表達(dá)意見，因為這是通往議會的主渠道，是展現(xiàn)自身政治參與價值的體現(xiàn)[26]。同時，議委會還擅于通過學(xué)術(shù)氛圍濃、知識性較強的研討會吸引各界人士參與法案討論，通過碰撞“思想火花”就法案相關(guān)問題對公民進行教育引導(dǎo)，使社會各界及時、準(zhǔn)確地獲取官方信息，并最終形成一份永久性的研討紀(jì)要（報告）來反映民意。

其次，議委會發(fā)揮主觀能動性，借主流媒體對外傳播。實際上，印度議委會的相關(guān)成員具有從事新聞行業(yè)的背景，或與媒體有著良好的雙向互利關(guān)系[2]。借助立法專業(yè)知識、新聞傳播技巧及在媒體界的人脈，印度議委會在法案相關(guān)問題上建構(gòu)起權(quán)威形象，得到議會同事、媒體與公眾的認(rèn)可。其相關(guān)成員通常以專欄作家和評論員的身份在國內(nèi)主流大報刊登文章，就相關(guān)法案發(fā)表個人見解，以引導(dǎo)輿論。同時，印度議委會也是印度國內(nèi)主流媒體報道議會事務(wù)的“信息源”，其以定期發(fā)布新聞稿的形式發(fā)布官方信息。例如，印度主流英文大報《印度教徒報》（The Hindu）利用議委會的新聞稿開辟了“議會動態(tài)”專欄。

最后，議委會通過議題設(shè)置，控制相關(guān)法案的公眾輿論和態(tài)度。宣傳意味著不通過改變客觀條件來控制人們的精神狀態(tài)，只需通過故事、報道、圖片等重要符號，以及社會傳播的其他形式來控制意見[27]。近年來，圍繞印度人民黨（Bharatiya Janata Party，簡稱BJP）突出政治意識形態(tài)的立法需求，議委會積極提供素材、撰寫報告。例如，內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會聯(lián)手相關(guān)專家推出《查謨和克什米爾的加入與憲法條款：歷史的敘述》《同一個國家，同一部憲法》兩份報告，采用印度教民族主義敘事，利用一批由BJP 政客及相關(guān)學(xué)者杜撰的文獻(xiàn)，闡釋了修改憲法的所謂必要性，力圖激起社會各界對相關(guān)立法工作的“興趣”[28]。此外，根據(jù)莫迪政府加強治理認(rèn)同的目標(biāo)，多個政府部門對應(yīng)事務(wù)委員會圍繞“印度制造”“莫迪醫(yī)保”等倡議和計劃持續(xù)發(fā)布了一系列呼應(yīng)政府觀點立場的報告，進而通過宗教和治理兩方面的議題設(shè)置，構(gòu)建有利于政府法案的敘事，強化社會各界對法案上升為法律的重要性的認(rèn)識。

4 特點與啟示

4.1 “立法關(guān)聯(lián)型智庫”是印度智庫特點與影響力的一個新呈現(xiàn)

首先，印度“團家族智庫”勢力在壯大是印度智庫發(fā)展的新態(tài)勢。“團家族智庫”具有印度教教派組織的背景，以印度教民族主義為指導(dǎo)思想，旨在影響印度公共政策的智庫，具體包括辨喜國際基金會、印度基金會、公共政策研究中心、慕吉克研究基金會、印度政策基金會、戰(zhàn)略與安全研究論壇、政策研究中心和國家綜合安全論壇[29]。2014 年以來，“團家族智庫”圍繞莫迪政府內(nèi)政外交決策需求，與政府（黨）、議會等政治勢力結(jié)成高密度的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，一躍成為政府要員頻繁出入的“交際所”，部分機構(gòu)短短幾年間已成為在印度國內(nèi)外得到廣泛認(rèn)可的著名智庫[2]。

其次，印度智庫研究員的背景和身份日益“跨界”和“多邊”。當(dāng)前，印度活躍程度較高的一些知名智庫學(xué)者就體現(xiàn)出兼職與專職、國內(nèi)與國際、政府與高校等“跨界角色”和“多邊經(jīng)歷”。例如，印度亞洲協(xié)會政策研究所的高級研究員拉賈·莫漢（Raja Mohan）就結(jié)合在印度國家安全委員會、新加坡國立大學(xué)、印度政策研究中心、《華盛頓郵報》等的豐富經(jīng)歷，借助學(xué)者、記者、官員等多重角色，頻繁利用印度國內(nèi)外媒介宣介印度的外交安全政策。

最后，印度智庫的傳播能力在增強，成為莫迪政府塑造和捍衛(wèi)主流輿論的抓手。得益于高密度的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，印度智庫對政界、學(xué)界、媒體界相關(guān)資源的協(xié)調(diào)或整合能力在提升，向信息集散地、輿論策源地、思想交鋒主陣地演變的趨勢和力度在增強。例如，為配合莫迪政府的對華示強外交，謝鋼（Srikanth Kondapalli）借政府官員、高校教授、智庫學(xué)者三重身份，打著“印度當(dāng)代著名中國問題專家”的旗號，對印度國內(nèi)外決策層和戰(zhàn)略界人士、主流媒體借新冠疫情對華“污名化”的系列輿論進行整合和解讀，夸張地指出所謂“中國可能會用生物武器對印發(fā)動邊境戰(zhàn)爭”，支持莫迪政府在中印邊界問題上的政策立場，試圖引導(dǎo)讀者得出肯定結(jié)論[30]。

基于上述特征，“立法關(guān)聯(lián)型智庫”便成為莫迪政府圍繞立法決策構(gòu)建特色智庫的創(chuàng)新，也成為討論印度智庫對決策影響力的新視角。“立法關(guān)聯(lián)型智庫”可以被界定為“圍繞立法活動中的實際問題，通過發(fā)揮法定職能作用，為立法決策主體提供方案并致力于推動政府決策在法律和社會意義上雙重合法的機構(gòu)”。這一類型的智庫既蘊含傳統(tǒng)意義上智庫的功能，又能以更具靈活性和實效性的方式對法定職能和法定程序加以運用。印度的“立法關(guān)聯(lián)型智庫”通過法定機制推動政府的社會治理政策和行為能夠持續(xù)獲得社會多數(shù)的認(rèn)可支持，適時呈現(xiàn)印度經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，并對相關(guān)政策和問題建言獻(xiàn)策，甚至及時加以糾偏修正，使之更具適用性和靈活性。同時，印度的“立法關(guān)聯(lián)型智庫”又為緩解立法矛盾，彰顯政策包容性發(fā)揮了重要作用。其通過創(chuàng)設(shè)一系列平臺，促成印度社會非政府主流元素甚至是消極力量的凝聚，并通過合法方式和渠道表達(dá)不同聲音，從而使政府適時反思和調(diào)整相關(guān)政策，規(guī)范行政行為，避免社會動蕩。不過，印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的發(fā)展也受到一些制約。在“只有強大的政府才有能力建立強有力議委會制度”理念的影響下[31]，議委會的有效性便取決于內(nèi)閣部長、執(zhí)政黨議員的素養(yǎng)和能力，政府及時提供事實和完整信息的意愿，以及議委會提出的權(quán)威建議是否與政府的觀點和立場一致。而且，議委會的智庫化運轉(zhuǎn)，實際上也是印度“團家族智庫”勢力向立法領(lǐng)域的滲透[2]，即致力于印度教民族主義相關(guān)議程在立法決策上的有效落實，以相對溫和、委婉的智庫模式降低議題本身的敏感性和對抗性。

4.2 調(diào)查研究的創(chuàng)新是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”建設(shè)的關(guān)鍵

不同于一般性智庫的解釋性和宣傳性研究，印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”借助法定職能和法定程序，通過富有彈性的機制和路徑開展前瞻性和對策性的調(diào)研。從結(jié)果而言，開展調(diào)研不是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的關(guān)鍵之舉，只不過是一種形式。更重要的是，調(diào)研形成的內(nèi)容與成果不僅為決策參考，更是帶有法治思維的制度安排，具有一定強制性和權(quán)威性，有助于回應(yīng)現(xiàn)實問題和輿論熱點，是一種公信力和影響力強的思想產(chǎn)品。此外，不同于以咨政為導(dǎo)向的調(diào)研，印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的調(diào)研帶有游說和利益協(xié)調(diào)的性質(zhì)。印度的法治體系不僅是一套原則，也是不同思想和價值觀辯論的平臺[32]。因此，作為“立法關(guān)聯(lián)型智庫”，印度議委會在內(nèi)閣專權(quán)下的調(diào)研目的不局限于咨政，而是圍繞頂層設(shè)計賦予的功能特性，通過游說式的調(diào)研，提出一個能被大多數(shù)參與者接受的方案。

可以說，立法決策的內(nèi)容、方法與價值取向決定了印度議委會并不完全等同于傳統(tǒng)意義上的智庫。當(dāng)然，一般性智庫的運作范式作為補充，又為印度議委會開展嚴(yán)肅性和強制性的調(diào)研增添了靈活與務(wù)實的一面。

4.3 開展法治教育是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”建設(shè)的亮點

印度議委會參與立法決策的路徑表明，其本質(zhì)上也可以被視為“準(zhǔn)媒體”，主要體現(xiàn)為一種教育宣傳功能。如前文所述，議委會及其成員通過媒介傳播有關(guān)法案資訊、議會動態(tài)，從而引導(dǎo)大眾輿論，成為印度主流媒體宣傳議會事務(wù)和立法工作的信息源。

印度議委會推出的形式和成果并不局限于單純的信息提供，而是通過成立專門委員會、發(fā)布專題研究成果、做出自己的分析判斷，發(fā)揮教育公眾的作用。例如，教育常設(shè)委員會成立了一個“學(xué)術(shù)倡議”，旨在圍繞歷史教科書的內(nèi)容把政府官員、歷史學(xué)家、學(xué)生等群體聯(lián)結(jié)起來，成為學(xué)術(shù)共同體一個有價值的資源[33]。該議委會通過出版學(xué)術(shù)專著、撰寫研究報告，幫助教育者建立或補充其課程教學(xué)大綱，為學(xué)生提供更標(biāo)準(zhǔn)的教材或必讀參考書。同時，類似于一般性智庫的“旋轉(zhuǎn)門”機制，印度議委會為政治精英的形成創(chuàng)建了良好的平臺。政黨議員或內(nèi)閣部長既需要對議會負(fù)責(zé)，也需要對所屬政黨或政府部門負(fù)責(zé)。這種雙重負(fù)責(zé)的局面使某些議員可能并不擅長處理復(fù)雜事務(wù)，難以在立法和行政之間游刃有余。作為承擔(dān)議會立法事務(wù)并溝通行政部門的主要業(yè)務(wù)機構(gòu)，印度議委會為新議員掌握議會議程、熟悉議會事務(wù)、學(xué)習(xí)專業(yè)知識提供了教學(xué)和實踐平臺。因此，參與議委會事務(wù)便成為政治精英形成的重要階段，也成為政府、政黨及議會儲備熟識立法事務(wù)人才的蓄水池。

4.4 立足決策實際是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”有效發(fā)揮影響力的根本

印度政治體制具有多元混合的特點，議委會本身的功能也是多元化的體現(xiàn)，發(fā)揮以溝通、協(xié)商、交涉、輔助為特征的智庫功能也有一定必然性。就立法決策普遍意義上強調(diào)的價值取向而言，雖然這種頂層設(shè)計的目的性很強，帶有明顯的功利性，但客觀上符合當(dāng)前及今后很長一段時間印度立法決策的實際需求。在內(nèi)閣專權(quán)下，尤其是印度教民族主義強勢抬頭的背景下，莫迪政府需要各領(lǐng)域決策的集權(quán)，議委會運轉(zhuǎn)的目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向也呈現(xiàn)為政府立場“站臺背書”的傾向。同時，考慮到多元化的政治傳統(tǒng)，為緩解可能帶來的沖突與矛盾，在議委會的運作邏輯中又增添了上述特征。

從深層次的邏輯來看，莫迪政府對議委會的創(chuàng)新發(fā)展，并不局限于智庫建設(shè)本身，構(gòu)建“立法關(guān)聯(lián)型智庫”本質(zhì)上是自2014 年以來莫迪政府對整個國家治理體系改革的有機組成部分。因此，智庫建設(shè)與發(fā)展的格局不應(yīng)局限于影響決策，而必須同國家層面的治理體系改革與發(fā)展相協(xié)調(diào)和對接，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

4.5 對我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作的啟示

雖然中印兩國政治制度完全不同，并不具備嚴(yán)格意義上比較研究的條件，但從智庫參與立法這一角度，印度的理論與實踐不乏對我國構(gòu)建高質(zhì)量服務(wù)人大立法工作的中國特色新型智庫有一定參考價值。類似于印度議委會，我國也有一批以人大常委會研究室、人大制度研究會、人大刊物為主體的體制內(nèi)參謀服務(wù)機構(gòu)。不同的是，前者為議會制度設(shè)計本身的一部分，但也正因為這一區(qū)別，上述我國體制內(nèi)參謀服務(wù)機構(gòu)理論上比印度議委會更具靈活性，更能彰顯智庫的本質(zhì)屬性和價值取向。

第一，我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作的邏輯起點以人民為中心。不同于印度的實際，中國特色新型智庫不為“特殊利益”站臺背書，更不應(yīng)演變?yōu)闄?quán)力博弈的場所與工具。同時，我國的立法工作以人民為中心，踐行全過程人民民主。尤其是致力實現(xiàn)人民對美好生活的向往，為黨委政府治國理政立制度、樹規(guī)矩、定方圓是我國立法工作的主要目標(biāo)導(dǎo)向。因此，“人民性”是我國為什么要建立健全智庫高質(zhì)量參與和服務(wù)人大立法工作體制機制必須首先明確的邏輯起點。

第二，我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作的活的靈魂在“中國特色”。始終堅守印度特色是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”建設(shè)取得成效的關(guān)鍵。誠然，我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作的“創(chuàng)新”和“行穩(wěn)”也在堅持和突出中國特色。一是加強和完善中國共產(chǎn)黨對智庫參與和服務(wù)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，始終堅持這一最鮮明的中國特色；二是繼承和發(fā)揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，把我國沿承數(shù)千年的“諫議制度”等智庫文化傳統(tǒng)和古代法治思想有機結(jié)合，為豐富我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作的理論與實踐提供豐富的中國特色思想文化元素；三是把馬克思主義法治理論同我國特色新型智庫建設(shè)的具體實際相結(jié)合，以習(xí)近平法治思想作為推動新時代中國特色新型智庫建設(shè)與高質(zhì)量立法工作形成有機統(tǒng)一、相輔相成格局的根本遵循和行動指南。

第三，我國智庫參與和服務(wù)人大立法工作應(yīng)堅持“專而精”的思路。不全面鋪開、不面面俱到，立足立法實際需求、圍繞具體議題領(lǐng)域開展專題調(diào)研是印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”建設(shè)的基本經(jīng)驗。客觀而言，上述我國與人大立法工作相關(guān)的智庫在機制創(chuàng)設(shè)、名稱設(shè)計等方面“五花八門”。這些智庫在具體運轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)著力通過“問題”的牽引擺脫龐雜的局面，緊密圍繞新時代、新征程中國共產(chǎn)黨的使命任務(wù)，與全面依法治國實際需求對標(biāo)對表，始終聚焦人大立法面臨的急難問題；充分發(fā)揮“體制內(nèi)”和“非正式”的特點與優(yōu)勢，服務(wù)代表、溝通群眾、聯(lián)系專家學(xué)者，搞好調(diào)研、寫好報告；做人大代表的好助手、當(dāng)人大專門委員會的好參謀，致力成為人大立法過程中不可或缺的智囊。

5 結(jié)語

不同于美西方智庫以獨立身份參與議（國）會立法活動，印度議會內(nèi)事實上擁有為立法決策服務(wù)的專門性智庫，即兼具智庫運作邏輯的各類型議委會。

印度議委會與智庫的某些功能“先天性”重合，但其兼具智庫功能參與立法決策，有一套印度特色的邏輯和路徑。這是莫迪政府加強內(nèi)閣專權(quán)的內(nèi)在需求，也是有效推動決策部署順利通過立法程序的具體抓手。肩負(fù)智庫角色，印度議委會對決策的影響力更具靈活性、實效性和針對性，這一成效的體現(xiàn)本質(zhì)上是內(nèi)閣專權(quán)決策體制本身有效運轉(zhuǎn)下的結(jié)果。因此，也可以說，印度議委會的智庫化運作實際上是立足印度實際、堅守印度特色的結(jié)果。

印度議委會熱衷于涉政治意識形態(tài)的立法事務(wù)，其智庫化建設(shè)也存在不少局限，對其價值取向的評價褒貶不一。就“立法關(guān)聯(lián)型智庫”建設(shè)的具體內(nèi)容而言，其對我國同類型智庫參與和服務(wù)人大立法工作有一定參考價值，畢竟中印兩國在治國理政、民族復(fù)興等方面均面臨著相似的問題、存在相同的利益訴求。同時，需要指出的是，印度議委會作為印度嘗試構(gòu)建“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的典型案例，也為進一步從立法層面考察印度智庫與印度政府對華外交決策之間的關(guān)系提供了一個新的研究視角。