藏糧于地戰(zhàn)略下長寧縣糧食安全狀況評估研究

張玉玉 ， 羅巧玲 ， 徐 強(qiáng)

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，湖南 長沙 410125；2.四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610071；3.四川省長寧縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 宜賓 644300）

食為政首，糧安天下。糧食安全關(guān)系國家發(fā)展、社會和諧，保障糧食安全是有效防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)的基石[1]。2022 年6 月，習(xí)近平總書記赴川視察時賦予四川打造更高水平“天府糧倉”的時代重任，為新時代四川做好糧食安全工作指明了前進(jìn)方向。四川省作為我國西部唯一的糧食主產(chǎn)省，始終牢記習(xí)總書記的囑托，把糧食安全的政治責(zé)任扛在肩上。近年來受全球變局加速演變、極端氣候挑戰(zhàn)等因素影響，四川省糧食安全矛盾也日益突出。長寧縣作為四川省的產(chǎn)糧大縣，轄區(qū)面積約941.71 km2，耕地面積約31 933.3 hm2，全年糧食作物總產(chǎn)量高達(dá)21.4 萬t。長寧縣在深入實施藏糧于地戰(zhàn)略、大力實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、分類施策治理撂荒地等措施的推動下，為四川省糧食總產(chǎn)量作出了重要貢獻(xiàn)。本文選取四川省長寧縣進(jìn)行糧食安全狀況評估研究，實證分析2021 年長寧糧食安全狀況，剖析出長寧縣糧食安全日益突出的問題所在，提出在新變局下進(jìn)一步保障長寧縣糧食安全的對策建議。

1 長寧縣糧食安全評價指標(biāo)體系構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源

本文依據(jù)評價指標(biāo)設(shè)計原則，從安全保障、結(jié)構(gòu)保障、基礎(chǔ)設(shè)施保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平4 個維度出發(fā)，構(gòu)建長寧縣糧食安全評價指標(biāo)體系。具體指標(biāo)類型、權(quán)重及屬性如表1 所示。本文數(shù)據(jù)主要來源于2021年長寧縣統(tǒng)計公報，部分?jǐn)?shù)據(jù)來自長寧縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局實測數(shù)據(jù)。

本研究采用熵值法確定各層級指標(biāo)的權(quán)重。首先，將各具體指標(biāo)數(shù)據(jù)根據(jù)其評價作用分為正、負(fù)屬性，采用Minimax 算法對各個指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。其次，使用STATA 軟件并基于熵值法確定各層級指標(biāo)的權(quán)重。最后，計算出長寧縣各鎮(zhèn)的糧食安全綜合得分，進(jìn)而分析長寧縣各鎮(zhèn)糧食安全的水平。

2 長寧縣糧食安全綜合指數(shù)分析

以表1 評價指標(biāo)體系衡量，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理并采用熵值法計算各指標(biāo)權(quán)重，最終得出長寧縣糧食安全綜合得分，如圖1 所示。

分析圖1 發(fā)現(xiàn)，長寧縣糧食安全狀況在整體區(qū)域布局中存在較大差異，整體上長寧縣各鎮(zhèn)糧食安全狀況大致可以分為4 個梯隊，長寧鎮(zhèn)為第一梯隊，竹海鎮(zhèn)、雙河鎮(zhèn)、銅鼓鎮(zhèn)為第二梯隊，老翁鎮(zhèn)、井江鎮(zhèn)、古河鎮(zhèn)、梅白鎮(zhèn)為第三梯隊，其余地方為第四梯隊。長寧鎮(zhèn)最為突出，得分約19.38，主要原因在于其基礎(chǔ)設(shè)施保障得分尤為突出。從具體指標(biāo)來看，長寧鎮(zhèn)農(nóng)用柴油指標(biāo)評價穩(wěn)居首位、完全通公路村數(shù)居全縣最高、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地方，由此說明長寧鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較其他地方更為完備，為糧食生產(chǎn)提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施保障，這也使得該鎮(zhèn)在糧食安全綜合評價上處于最高水平。而銅鼓鎮(zhèn)農(nóng)村用電量、農(nóng)機(jī)總動力遠(yuǎn)高于其他地方，機(jī)械化水平較高，但其卻處于糧食安全綜合指數(shù)第二梯隊末尾，造成此現(xiàn)象的原因是銅鼓鎮(zhèn)復(fù)種指數(shù)低，供給結(jié)構(gòu)得分低；種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼農(nóng)戶數(shù)也僅有2 553 戶（不足全縣各鎮(zhèn)平均補(bǔ)貼農(nóng)戶數(shù)的一半），生產(chǎn)組織實力有待提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高。硐底鎮(zhèn)、銅鑼鎮(zhèn)的糧食安全綜合指數(shù)得分居最低位，原因首先在于硐底鎮(zhèn)在安全保障、基礎(chǔ)設(shè)施保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)上得分較低，銅鑼鎮(zhèn)則在結(jié)構(gòu)保障上得分居于末尾。其次，硐底鎮(zhèn)耕地面積不足，數(shù)量安全難以保證，糧食作物播種面積少，耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重，加之其設(shè)施農(nóng)業(yè)用地少、農(nóng)機(jī)總動力不足，導(dǎo)致其機(jī)械化水平得分極低；銅鑼鎮(zhèn)農(nóng)用塑料薄膜、農(nóng)藥使用量嚴(yán)重超標(biāo)，生態(tài)安全問題亟待解決。

表1 長寧縣糧食安全評價指標(biāo)體系

總的來說，長寧縣糧食安全指標(biāo)評價得分整體偏低，13 個鎮(zhèn)中僅有5 個鎮(zhèn)高于平均水平，其他8 個鎮(zhèn)的評估值低于平均水平，說明長寧縣在糧食安全問題上還存在很多不足，要進(jìn)一步采取相關(guān)措施。長寧縣糧食安全與基礎(chǔ)設(shè)施保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)，安全保障提升也會提高長寧縣糧食安全水平，而結(jié)構(gòu)保障對長寧縣糧食安全的影響并不顯著。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施保障上，長寧縣各鎮(zhèn)的差異最為明顯，極差高達(dá)0.08；結(jié)構(gòu)發(fā)展水平次之，而在安全保障和結(jié)構(gòu)保障上長寧縣各鎮(zhèn)的差異較小，極差僅0.01。總之，長寧縣各鎮(zhèn)糧食安全問題比較突出。

3 影響長寧縣糧食安全狀況的突出問題

3.1 耕地“非糧化”，結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重

當(dāng)前，我國耕地保護(hù)立法與中央政策中防止“非糧化”的要求不適配，缺乏明確的可操作的法律保障制度[2-4]。基于此缺口，長寧縣一部分農(nóng)民為了經(jīng)濟(jì)效益擅自將原有水田改造成旱地，且改造耕地不種糧食作物而是轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致水田遭到破壞后難以繼續(xù)投入水稻生產(chǎn)，種糧效益大幅下降。此外，由于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各鎮(zhèn)均在大搞各類產(chǎn)業(yè)，對土地的利用性質(zhì)進(jìn)行了轉(zhuǎn)化，部分土地用于城市外擴(kuò)、建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等“非糧化”用途。就長寧縣而言，部分地區(qū)存在著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，而轉(zhuǎn)讓后的土地用于糧食作物種植的面積占比不高，土地流轉(zhuǎn)中“去糧化”現(xiàn)象凸顯，種糧結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重。同時，受地形條件、農(nóng)民文化水平等因素影響，長寧縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對較低，高效節(jié)水灌溉面積相對較少，完全達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造目標(biāo)的村鎮(zhèn)占比較低。

圖1 長寧縣糧食安全綜合指數(shù)

3.2 丘陵山區(qū)短板突出，機(jī)械化水平低

首先，長寧縣屬于丘陵山區(qū)，受地形地貌的制約，水田旱地規(guī)模較小，常規(guī)的大中型農(nóng)機(jī)難以開展作業(yè)，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、規(guī)模化種植；盡管存在少量適應(yīng)于丘陵山區(qū)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，但其工作效率不高、適應(yīng)性差、功能相對單一，仍然無法體現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)的優(yōu)越性。其次，長寧縣多為梯田地，農(nóng)民不愿去種植水稻，即使愿意也存在運(yùn)輸成本高、施肥困難等問題，丘陵山區(qū)在種糧生產(chǎn)中短板突出。再次，當(dāng)?shù)卣芟抻诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，財政投入對農(nóng)業(yè)的支持力度有待加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)機(jī)械的購機(jī)補(bǔ)貼力度小，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民購買農(nóng)機(jī)的意愿不強(qiáng)。最后，由于長寧縣丘陵山區(qū)人口較多，人均占有的耕地數(shù)量不多，農(nóng)民對耕地的占有度較低，同時購置多個小型機(jī)械又面臨成本高與收益不成正比的結(jié)果，導(dǎo)致小農(nóng)戶自身在農(nóng)業(yè)機(jī)械上的投入不足，制約了長寧縣農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 種糧勞動力供給不足，勞動力趨老齡化

農(nóng)民種地收入占農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的比重逐年下降，糧食生產(chǎn)正在逐漸變?yōu)檗r(nóng)民的副業(yè)，農(nóng)村常住人口逐漸轉(zhuǎn)入非農(nóng)化生產(chǎn)工作中[5]。自改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村生活條件難以滿足青壯年的需求，使得70%的青壯年勞動力傾向于向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，長期存在勞動力人口流失以及農(nóng)二代、農(nóng)三代不愿再回到村里種糧的現(xiàn)象，導(dǎo)致青壯年農(nóng)業(yè)從業(yè)人員持續(xù)減少，種糧勞動力明顯供給不足。此外，不可避免地，長寧縣也存在新形勢下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)民自主選擇的一種保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)[6-7]，在這種結(jié)構(gòu)下，長寧縣農(nóng)村勞動力大規(guī)模“擇優(yōu)轉(zhuǎn)移”，使得老年人成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要維持者，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于體力要求較高，因此耕地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。由此來看，種糧農(nóng)民老齡化、勞動力供給不足，是長寧縣未來糧食安全的一大隱患。

4 長寧縣糧食安全問題的對策建議

4.1 保障耕地資源，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入

土地是糧食安全的根基，長寧縣要保障耕地資源，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入。具體來說，一是落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，健全管護(hù)機(jī)制，盡快建立耕地“非糧化”監(jiān)管機(jī)制，警惕土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”行為，科學(xué)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)[8]。二是盤活存量耕地資源，深入實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，采用“覆蓋摸排+責(zé)任落實”方式，全面摸清全縣耕地以及撂荒地情況，扎實開展撂荒地治理，采取代耕、托管等多種方式復(fù)耕，確保“一畝地也不能撂荒”，對撂荒復(fù)種耕地給予項目補(bǔ)貼，提高耕地利用效率。三是持續(xù)加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和節(jié)水灌溉耕地的覆蓋范圍，拓寬融資渠道，采用政府補(bǔ)助、金融資本、以獎代補(bǔ)等多種方式支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，綜合考慮長寧縣自身的耕地條件、經(jīng)濟(jì)水平、制約因素等，制定符合自身的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，投入更大力度加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，注重將綠色生態(tài)發(fā)展與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 給予政策支持，鼓勵開展多元化經(jīng)營

鼓勵種糧大戶開展多元化經(jīng)營不僅可以降低生產(chǎn)成本、交易費(fèi)用，還可以在整體打破 行業(yè)壁壘的同時將其他行業(yè)利潤適當(dāng)轉(zhuǎn)移到利潤薄弱的加工環(huán)節(jié)，發(fā)揮糧食產(chǎn)業(yè)間綜合效益和規(guī)模效益，進(jìn)而提升整個加工行業(yè)的產(chǎn)能利用率[9-10]。一是要在財政上給予大力支持，鼓勵農(nóng)戶適度擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，引導(dǎo)種植大戶搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵流轉(zhuǎn)的土地優(yōu)先用來進(jìn)行糧食生產(chǎn)。二是不斷發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極培育長寧縣優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，提高經(jīng)營主體的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)能力，形成產(chǎn)運(yùn)儲加銷一體化格局。三是鼓勵大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將互聯(lián)網(wǎng)信息平臺與長寧縣的旅游資源結(jié)合，形成獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村旅游模式；創(chuàng)新長寧縣新型職業(yè)農(nóng)民培育體系，提高其經(jīng)營管理效率和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平，充分調(diào)動其種糧積極性。四是開展水稻直播、稻田綜合種養(yǎng)模式、“稻魚+”產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展等多元化經(jīng)營，鼓勵小農(nóng)戶積極加入合作社，降低生產(chǎn)成本。

4.3 增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種糧積極性

一是要壓實政府責(zé)任，持續(xù)加大種糧補(bǔ)償力度，創(chuàng)新糧食綜合補(bǔ)貼政策，降低種糧成本；扎實做好農(nóng)資供應(yīng)保障工作，完善糧食生產(chǎn)支持政策，提高稻谷最低收購價，穩(wěn)定糧食價格，確保農(nóng)民種糧利益，讓年輕的農(nóng)民愿意投身于種糧事業(yè)中。二是依據(jù)長寧縣自身的生產(chǎn)布局，形成并延長獨(dú)具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值，增加農(nóng)民收益；著力打造長寧縣“稻香杯”優(yōu)質(zhì)稻品牌推廣，真正讓種糧農(nóng)民的腰包鼓起來。三是完善農(nóng)機(jī)技術(shù)配套服務(wù)，加強(qiáng)對種糧農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，進(jìn)一步提高長寧縣農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率，切實提高種糧農(nóng)民的便利性和滿意程度，從而調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性。四是積極開發(fā)利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)、新手段，結(jié)合長寧縣實際情況因地制宜地使用符合標(biāo)準(zhǔn)的低毒高效農(nóng)藥，降低化肥、農(nóng)藥的使用量，推廣農(nóng)作物病蟲害的綠色防控措施，鼓勵農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種糧積極性。