林 訥 言

(英國倫敦國王學院,倫敦 WC2R 2LSStrand)

政策話語是關于現實社會問題與社會實踐的“映像”或“呈現”,研究話語即是“透過”話語研究它所反映的客觀社會之特征。政治諫議是中國傳統國家治理中的一種特殊的文體,主要是指以文章形式的進諫,直接呈送君主和最高決策中樞,大多采用奏章、策問、疏、書、折、札等表現形式,能發生重大影響的諫言都是進諫者深思熟慮的產物,并具有明確的目標、翔實的材料、充分的論證,極具說服力。社會的“元話語”作為政治權力中心的話語,具有普遍的適應性,元話語的生產者則牢牢掌握著整個社會的意識形態話語權。

公共政策是話語建構下的產物。在政策過程的話語建構解釋模型中,決策者不是為了回應所謂的“客觀”社會問題或在特定時期進行一些政策選擇或變遷,而是針對社會“問題”自身、相關群體的“身份”以及政策方案之“合理性”依據,運用一定的話語論證策略,進行特定建構從而服務于自身意圖的體現。政策過程主要呈現為一系列的行動,即先確定一個特定議題,再賦予其一定的意義,并通過話語宣稱與競爭,最終形成能夠反映主導地位的政策話語的政策產出。傳統政治諫議作為最有代表性的政策話語不僅直接影響、參與國家大政方針的制定和執行,而且極大地制約和導引各個朝代政治治理的走向,在傳統國家治理中具有不可或缺的作用,從中凸顯了在國家治理中的政策話語功能。本文就是循著工具-對象-工具與對象的結合-歷史實踐檢驗的思路,對私人意見如何轉變為國家公共政策的機理及其一般規律進行深入細致的分析與研究。

一、政策話語分析:何以可行與如何進行

話語分析最早出現于20世紀50年代,從語言學研究中產生,發展到70年代之后逐步成為一門新的學科。話語分析在20世紀80年代被應用于社會學、政治學等社會科學領域,之后,更多的公共政策研究者開始關注話語分析,并逐漸有更多人意識到話語分析能夠提升對政策的理解。

政策話語分析之所以可行,很大程度上取決于話語自身的功能和屬性。話語所表達的是一種社會關系,一個人在社會結構中所處的位置決定了他表述的方式、內容以及傾聽的群體,這體現著一種權力關系[1]。在一個社會中,更大的權威與權力主要掌握在擁有話語權的階層或集團手中,他們利用已有的權威與權力爭奪并控制話語權,同時進一步借助話語權再生產更多的社會權力與關系,進而使自己在社會結構中的地位更加穩固。作為一種認識世界和引導實踐的工具,競爭性是話語與生俱來的特性,在面對具體的社會事件時,話語被處于金字塔頂端的政治權力運用起來,給予社會事件一定的意義,再經過話語宣稱與競爭,從而得到其他人或者群體的認同,形成完整的社會關系。這種權力的運作方式能夠運用話語平穩地、隱蔽地、非暴力地把強制運行的社會關系變得非強制化,可以盡量避免運用暴力方式所帶來的弊端,維護社會的穩定。公共政策不僅是合理分配社會利益的過程,還是行政組織和其他社會主體為了實現集體行為,參與溝通和信息共享的過程。我們從話語的視角分析公共政策,可以更好地洞悉隱藏在政策背后的不同群體之間的利益及博弈,充分理解行政組織是如何運作的?！霸捳Z”在政策過程中的功能主要包括:包裝政策理念、描述政策偏好、斷定因果關系、建構政策問題、提出政策建議、闡述政策主張及推銷政策方案等。話語在一定程度上能夠改變行動者對于相關政策的理解,從而影響其行動偏好,增強其政治能力。因此,在解釋政策以及政策變遷的過程中充分利用話語,有利于我們深入到政策制定過程的內部,理解其內在的形成機理,從而加強我們對于政策的理解。

政策話語分析是展現和批判人們對于政策問題的意義建構過程,主要通過分析一系列語言或非語言的材料來實現,即對體現政策的口頭表述、文本表述、歷史事件的表述及辯論等材料分析。建構主義、詮釋學、現象學形成了政策話語分析的基礎。政策話語分析重視話語在政治過程及政策制定過程中的影響。之前對于公共政策的研究主要是運用經濟學、實驗、統計等研究方法,在面對一些社會問題時,主張運用科學知識解決,這屬于實證主義的公共政策研究。實證主義政策研究只關注結構性因素的限制作用和利益激勵下的競爭性互動過程,存在著許多限制與弊端。在建構主義哲學思潮的影響下,社會現實或社會問題的“客觀性”遭到了解構,導致科學主義者無法追求到有效的科學知識。面對一些社會問題與矛盾,傳統實證主義的政策科學范式并不能從根本上解決矛盾,還會繼續產生更多的社會壓力,這些壓力也進一步推動著公共政策研究范式的發展。經過對實證主義研究范式的反思,萌發了后實證主義“否認社會客觀性的存在,重視觀念與話語的作用,主張權力關系、結構與行為主體的相互建構”的政策研究方法。后實證主義政策研究不同于傳統政策研究方法,它主張系統性地分析與理論建構語言、論證與文本材料的內在關系,重新理解和解釋公共政策及政策過程的本質。從實證主義的政策研究轉變為后實證主義政策研究,實質上就是哲學本體論與認識論取向的轉變。

現代公共政治研究的一個重要主題就是政治過程研究,政治過程研究的對象主要是特定政策議題、政策的選擇與政策變遷的整體過程,通過對制定與實施政策的過程進行動態分析,探清其內在運作機理,理解驅動選擇與變遷政策的因果機制,總結其內在的規律,從而改善政策的制定與實施。研究分析影響政策話語競爭(即政策選擇與變遷)的主要因素要遵循以下原則。

一是話語自身的合理性分析。話語作為一種理解社會“現實”的方式,其中所包含的“故事情節”的合理性程度存在著競爭,具體來說就是在面對某一個社會“現實”或“問題”時,每一種特定話語都要講述其產生原因、內在本質,以及如何應對與誰來應對等內容。不同的話語宣稱會通過尋求有利于自身的證據來論證,從而爭取更多人對于自己話語的認可與支持,力求實現“真理性”,即讓話語具備真實性、正確性和可信度。面對眾多的話語,社會公眾只會認可與支持具有“科學合理性”論證的話語宣稱,無法認同缺乏“合理”論證的話語,同時面對一些主導政策話語中所存在的不合理因素,其他話語行動者也會挑戰其權威性。

二是宏觀情境因素。話語的產生、傳播、變化以及作用的發揮,并非產生于“真空”之中,而深處于特定社會、經濟、政治與文化脈絡之中,同時也離不開現實制度結構的影響。外在于場域的宏觀情景因素對于話語的產生與發展的影響不容忽視。情景因素主要包括所在國家的歷史文化傳統、社會核心價值觀、經濟發展條件以及國家建設的發展方向等,甚至還包括一些偶然突發的社會事件。宏觀情境因素為話語的正當論述限定一個范圍,只有在這個范圍內,話語才有存在的正當性。

三是話語行動者的資源與權力地位。話語除了要呈現一些表面的內容外,還深入于一定的社會關系之中,并運用所背靠的權力資源來影響話語競爭的結果。首先,政府、市場、專家或新聞媒體作為最重要的話語行動主體可以運用政治、經濟、知識、信息等資源,來影響自己話語宣稱的內容和提高話語的競爭力。其次,話語權的重要性及話語宣稱“機會”的多少取決于話語行動者在制度性權力結構中所處地位的高低。如果某一話語行動者在社會關系網絡中相對于另一個話語的擁有者具有更高的地位,他便在話語宣稱的機會及話語競爭方面具有更大優勢,也能獲得更多人對于其話語的支持,從而在話語競爭中脫穎而出,使其話語成為主流話語。

四是話語行動者的策略使用。話語場域中存在著各種各樣的社會話語與政策話語,一個成功的話語宣稱活動,不僅需要話語行動者擁有深厚的資源及在社會結構中的較高地位,還需要采用科學合理的策略即各種類型的話語宣稱與論證策略。只有這樣才能從眾多話語的相互競爭中脫穎而出,成功進入政策議程,實現政策產出。公共政策的話語建構過程就是運用人物描述、數字、對比等論證手段及策略進行溝通與說服的過程,其內容既包括學理的討論,又涉及情感喚起和道德訴求。

五是政策經驗反饋。政策的制定具有歷史性,新政策是在以往政策實施結果的基礎上,對以往政策進行批判繼承而形成的,因此客觀評估當前政策的實施情況可以完善已有的政策及為政策的變革夯實基礎。政策經驗的反饋一般可以分為兩種情況,一種是正向的、積極的反饋,一個政策的實施效果比較好,能夠順利地解決社會上所存在的“問題”與“矛盾”,這種較好效果能“強化”主導政策話語,能夠讓該政策話語再次遇到同類“問題”時,可以更加積極主動地解決該“問題”,從而“順其自然”地主導政策場域。另一種是負面的、消極的反饋,當一個政策實施的效果不理想,并沒有達成預期設定的目標,無法有效處理它所針對的“問題”時,這種不理想性會影響主導政策話語的“可信性”與“權威性”。而以往一些被摒棄的“異質”話語將重新獲得在新的政策場域主導政策話語權的機會,原來的主導政策話語需要收集更多有利于自己的“證據”來進行合理性論證,為再次在話語競爭中取勝尋找更多的支撐。政策經驗的反饋可以被政策或話語行動者當作一種重要的資源充分利用,從中吸取有利于話語宣稱的積極因素,從而提升自身政策話語宣稱的可信度與說服力。

二、傳統政策話語實踐及其功能發揮

公共政策話語作為關于集體行動規劃的語言表述,是一種能夠傳遞到相關集體成員并被他們理解、認同或反抗、遵從或抵制的符號信息。話語分析強調話語生產過程中受到的語境因素的影響,包括言語者“為何這么說”,話語事件和社會、文化、政治結構(即語境)之間的關系是什么[2]。在傳統政治治理體制中,政治諫議要發揮元政策話語功能必須要依托即政治意見的反映渠道,也就是說,自秦漢以來中國在政治治理中形成了一套較為完善順暢的表達渠道,以皇帝為核心的最高權力中樞依據這些信息并做出決策,主要渠道包括皇帝的問題咨問;官員選拔考試中的策論;監察御史將巡查和出使地方所獲得的情況及時向皇帝匯報制度。通過這些行之有效的信息渠道和決策方式,政治諫議被采納就會直接轉化為國家治理的各項具體政策和措施,就會在實際政治治理中發揮巨大作用。

政策話語作為一種社會構建,在社會實踐中發揮著積極的構建作用。政策話語對于公眾來說,可以影響公眾對于單個社會事件的態度甚至影響公眾的認知結構。對于社會結構來說,政策話語能夠影響公眾議程的設定以及相關行動的制度化過程等。組織間協作需要以話語建立起的集體認同為基礎,行動者與話語之間通過互動,形成制度化過程,進而建構社會。政策話語通過政策的制定和貫徹落實達到了“以言行是”和“以言取效”的目的,在政治治理中呈現出不同表現形式和歷史作用,具體來說主要包括。

第一種是事關國家大政方針的政治諫議直接進入權力中樞,形成決策,對國家治理和歷史走向發揮重大影響。這類政治諫議在歷朝歷代都有很多,譬如魏征對唐太宗李世民的諫議就與貞觀之治的出現具有密切的聯系,清代此類諫議的影響由于距今時間跨度小的原因,表現則更為明顯,如林則徐的禁煙諫議對清朝當時的決策及其以后的歷史影響都是巨大的。西方列強為了打開閉關鎖國的中國,占領中國市場,使用了走私鴉片的手段,而鴉片在國內的泛濫不僅直接導致中國白銀大量外流,引起社會經濟的混亂,還嚴重損害了中國民眾的身心健康,導致社會動蕩不安。在這種局面下,林則徐毅然上書,痛陳:“若(鴉片)猶泄泄之,是使數十年后,中原無可御敵之兵,且無可以充餉之糧。”并主動請纓,擔當起禁煙之重任。林則徐的奏章打動了道光皇帝,清政府采取了堅決的禁煙政策,并任命林則徐為欽差大臣赴廣州辦理,由此引發的虎門銷煙以及鴉片戰爭的爆發,成為中國進入新的歷史時期的開端。同樣,在19世紀60年代的洋務運動中,曾國藩和李鴻章關于建議“送幼童出洋留學,使西人擅長之技,中國皆能諳習,以漸圖自強”的奏折,不僅開西學東來之風氣,而且幼童留美事業對近代中國的發展也產生了極大影響。

第二種是沒有得到重視或采納,以至于造成巨大社會動蕩,間接導致國本動搖,甚至改朝換代的政治諫議。譬如黃巾起義的爆發、擴大、失控與東漢朝廷密切相關,在起義前后由于朝廷輕視了大臣的諫議和張角的勢力,直接加速了起義的進程,改變了東漢的命運。司徒楊賜對于逐漸擴大的黃巾曾上書,“今若下州郡捕討,恐更騷擾,速成其患。且欲切救刺史、二千石,簡別流人,各護歸本郡,以孤弱其黨,然后誅其渠帥,可不勞而定”。然而,楊賜的上書并未得到重視,皇帝對于黃巾勢力視而不見,任由其不斷發展壯大。楊賜上書不受后,在距離黃巾起義爆發已經僅余一年時,劉陶又與奉車都尉樂松、議郎袁貢聯名上書,曰:“圣王以天下耳目為視聽,故能無不聞見今張角支黨不可勝計。前司徒楊賜奏下詔書,切救州郡,護送流民,會賜去位,不復捕錄。雖會赦令,而謀不解散。四方私言,云角等竊入京師,規視朝政,鳥聲獸心,私共鳴呼。州郡忌諱,不欲聞之,但更相告語,莫肯公文。宜下明詔,重募角等,賞以國土。有敢回避,與之同罪。帝殊不悟,方詔陶次第《春秋》條例。明年,張角反亂,海內鼎沸,帝思陶言,封中陵鄉侯,三遷尚書令?！泵鎸Ω訌碗s的局面,靈帝成為了一個關鍵,決定著動亂是否能夠爆發,然而靈帝并未發揮其相應的作用。黃巾軍起義的爆發雖說有著眾多因素,而東漢王朝對張角的誤判、對大臣諫議的輕視則是直接因素。

第三種是抨擊時政弊端,揭露權臣禍國,同時指出皇帝的過失與缺點,從而引發殺身大禍的政治諫議。這類政治諫議多發生在皇帝昏庸、政治黑暗的時代,歷朝歷代比比皆是,尤其以明代最為典型。明代雖然政治黑暗,但明代官員敢于諫言、抨擊時政,敢言之風盛行,明代官員在傳統“五諫”說的基礎上,主要采取婉言諷諫、敢言直諫、犯顏強諫的方式進諫。其中,明代官員又往往借助災禍異象、古訓、祖制以及自劾不職等方式進行婉言諷諫。明代官員的進諫實踐與前代相比,具有著群體性的直諫、強諫等顯著特點,不斷豐富著中國古代的進諫理論。明代雖諫無專官,由言官掌言責,但進諫的官員不限于言官,涉及層面廣泛,具有濃厚的進諫風氣,且傳統的進諫戒律較少。明代官員具有特色的進諫模式,從側面表現出為了維持士人政治,士大夫們所進行的努力,以及明代文官集團的成長。但一些進諫官員悲慘的結局,反映了在膨脹皇權的擠壓下,士大夫政治呈現日薄西山的態勢。嘉靖時期,海瑞對世宗的大膽批評無疑是明代官員在萬歷以前對皇帝最聞名的大膽批評。嘉靖四十五年(1566),戶部主事海瑞上疏,警告世宗,“天下不直陛下久矣”,公然指責世宗“之誤多矣,其大端在于齋醮”,嘲諷所謂“嘉靖者,言家家皆凈而無財用也”,其犀利和毫無顧忌令世宗暴跳如雷。海瑞上疏時“自知觸忤當死,市一棺,訣妻子,待罪于朝,僮仆亦奔散無留者”[3]。明朝官員諫議被下獄、廷杖致死的大有人在,像兵部主事李文祥、萬歷進士黃尊素、左僉都御史左光斗、左副都御史楊漣都因上書言政、抨擊時弊、批評皇帝、觸犯龍顏而難逃一死,至于戶部主事海瑞之所以逃過一劫那是皇帝突然駕崩,實在是幸運中的幸運。

綜上可以發現,傳統政策話語在實踐中表現出了許多鮮明的特點,如現實問題的針對性,這是幾乎歷朝歷代所有政治諫議必備的特征,也是政治諫議切中時弊、興利除弊,發揮作用的關鍵所在。其余還有參與決策的直接性,話語概括的凝練性,歷史影響的重大性,等等。但也要看到,在農業社會中,由于傳播技術落后,各種信息很難在尋常百姓之間進行傳播。信息對于統治者而言是一種十分重要的權力資源,他們依靠壟斷的信息資源,建立等級森嚴且高度集中的官僚制度,保障社會的正常運行,同時高度壟斷的信息資源也能進一步強化統治者的權威。在社會治理體系中,社會信息層層上傳至統治者集團,經由統治者集團做好決策,然后決策信息再逐層下達,形成了一套與金字塔式權力結構相對的垂直信息傳播體制,信息在這套體制中只能上下垂直流動。最高統治者位于金字塔的頂層,掌握信息的決策權,擁有著代表一切的意志。而尋常百姓作為社會結構的最底層,也作為信息傳播體制的最底層,只能被動接受且絕對服從上一級所傳達的信息,從而導致尋常百姓不具備參與公共事務的機會與能力,無法形成主體化的個人意志。

三、傳統政策話語生成的內在機理--以清末李鴻章籌海話語為例

元政策話語的形成是一個有條件的、動態博弈過程,從具體功能的發揮來看,話語除了要描述世界外,更重要的則是積極地“構成”或“創造”世界?！肮舱呤怯烧Z言所構成的,不論是書寫或口頭表達的形式,論證都是政策過程所有階段的核心”[4]。1874年12月24日,晚清重臣李鴻章所上的《籌議海防折》不僅說理透徹、觀點鮮明、論證充分,而且在中國近代海軍建設過程中也非常典型地再現了元政策話語形成的過程和規律。

首先,問題的發現與話語的選擇。任何過程都有其邏輯起點,對于公共政策的制定而言,客觀存在的社會問題就是其邏輯起點。在面對同一社會問題時,不同的主體依據不同的認知與利益訴求會做出不同的宣稱活動。因此,一個社會問題并不是“單數”的存在,由于存在著眾多不同的主體,他們在面對同一現象會做出不同的判斷并產生不同的理解,做出不同的行動,“單數”的社會問題會成為“復數”的存在。此時見微知著、未雨綢繆的發現力、辨別力、洞察力、預判力就顯得格外重要?！盎I?！闭咴捳Z的產生既是19世紀60年代維護中國海洋安全的迫切需要,也是自鴉片戰爭以來中國海防問題凸顯的延續。1874年,日本出兵臺灣,雖最終和談,并未開啟中日戰端,但此事震動了中國朝野上下,并在朝廷內部引發了一場關于海防的大討論。李鴻章在《籌議海防折》中提到:“歷代備邊,多在西北。今則東南海疆萬余里,各國通商傳教,來往自如,糜集京師及各省腹地,陽托和好之名,陰懷吞噬之計,一國生事,數國構煽,實為數千年未有之變局!輪船電報之速,瞬息千里;軍器機事之精,工力百倍。炮彈所到,無堅不摧;水陸關隘,不足限制,又實為數千年未有之強敵!”李鴻章不僅深刻分析了嚴峻的對外形勢,還意識到海軍海防問題是一個新的社會問題需要提到新的高度來認識:“居今日而欲整頓海防,舍變法與用人,別無下手之方”[5]。

可見,政策話語并非處于“真空”之中。情境要素約束著話語的形成及其作用的發揮,情景要素在行動者使用特定策略時,還能作為一種“資源”服務于話語競爭。當話語行動者對決策者進行游說時,不僅可以使用傳統的運用組織與物質資源的策略,還可以充分運用各種象征與修辭策略手段,例如敘述故事、暗喻、對比等,其中不僅包括理性的論辯,同樣還具有情感喚起與道德訴求。李鴻章“數千年未有之變局”與“數千年未有之強敵”無疑起到了振聾發聵的作用,使他的奏折產生了極大的震撼力和說服力。

其次,話語場域中話題的轉換。場域作為一種“關系性”空間,并不是某種簡單的地理或組織概念,它可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的網絡或構型。在場域的空間中還充斥著沖突與競爭,身在其中的參與者相互競爭,充分運用場域內能夠發揮有效作用的各種資源。正是在這種場域中,私人見解經過討論、辯駁、篩選而獲得了多數人的認同,從而獲得了政策話語的公共屬性。李鴻章和丁日昌二人主張海防的旗幟十分鮮明,除此之外,還有其他方面的不同觀點:一是以左宗棠為代表的海塞防并重論,其主張既不能放棄塞防,又要注重海防,同時反對三洋海軍的劃分;二是來自封建頑固官僚士大夫的反對,如于凌辰在復奏中攻擊“李鴻章、丁日昌直欲不用夷變夏不止”。另外,還有劉錫鴻也寫信責問,認為并不用“恃乎船械”御夷[6]。

可以說,影響政策制定的關鍵環節就是話語場域,社會現象在這一場域中從私人見解轉變為“政策議題”。各種政策話語圍繞著特定政策議題,在經過激烈的競爭之后,“獲勝者”將進入決策場域。李鴻章、丁日昌等人的意見正是通過這一場域中的激烈交鋒才得以進入清政府的決策中樞。

再次是“話語聯盟”與“故事情節”的建構?！霸捳Z聯盟”是政策競爭中的關鍵“行動者”。這種“行動者”是由進行話語宣稱的主體、內容、話語實踐及其所用策略共同構成的整體。話語聯盟就是以非化約主義的方式,運用一個中層概念關聯話語間的互動與個人的策略行動。在“籌?！币l的激烈討論中,李鴻章積極沉著應對,除了繼續鼓勵支持丁日昌外,還與王凱泰等人討論海防問題并講述自己的海防觀點,以爭取更多的支持。督撫們通過討論認識到鐵甲艦的優勢,一致認為要運用這一海防利器建設外海水師。但是,督撫們對于是自己造船還是向西方購買船只等意見則并不統一。話語同盟的建立,使李鴻章在此次籌海論證中逐漸占據上風和主動。顯然,“話語”在話語聯盟中所具有的“故事情節”是較為清晰和連貫的,成為一種“結構化”后的意義宣稱存在。話語宣稱的核心內容是將話語聯盟黏合為一個不可分離的整體,從而使話語更具真實性與可信度,獲得更多社會主體的認可?！霸捳Z能力”直接影響話語競爭的結果,要擁有更高的“話語能力”就需要話語本身擁有真實性、正確性及可信度,還需要話語行動者擁有更多的資源和權力地位,并合理運用各種策略,尋找并利用政治機會,來爭取權威決策者的關注與支持[7]。此后的北洋艦隊的籌建就充分證實了這一點。

從某種程度上說,政治是一種話語存在。從1874年12月10日李鴻章上疏《籌議海防折》到1888年北洋艦隊成軍,在歷時14年的海軍籌建過程中,“籌?！痹捳Z成為一種具有元政策屬性的政策話語,在海軍籌建過程中起到了巨大作用,建構起中國近代海軍建設的“故事情節”,表現出政策話語產生于社會實踐,同時對社會具有一定的反作用,并積極在社會實踐中參與構建。由此勾畫出政策話語在“社會現象-社會問題-政策議題”轉化過程的一般規律,即在特定的社會情境下,社會行動者展開策略性行動,充分利用所掌握的資源,賦予所關注的社會現象以意義,從而完成不同社會問題的建構,這些“問題”在社會場域中進行“意義競爭”,在其中獲勝的“問題”將進入政府議程,并進一步發展為政策議題,進而力求解決相關問題,或者實現自己的意義宣稱的制度化,最終使居于主導地位的政策話語的內容從政策產出中反映出來。

總之,政治諫議是中國傳統國家治理中最為重要的制度建構之一,在歷代國家治理中,尤其是在許多重大的歷史轉折關頭發揮了決定性、不可替代的作用。當然,任何一項制度既不可能只有利而無弊,也不可能歷久必變、始終如一,關鍵在于如何分清其運行機理,去粗取精,興利除弊,為我為今所用,既要不為“浮云遮望眼”,又能“識得廬山真面目”[8]。