M 市社會保障體系建設問題研究

車浩韜

（廣州科技職業技術大學 廣東廣州 510550）

黨的二十大報告明確提出，社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器，要“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”。二十大報告體現出國家把社會保障體系建設提高到從來未有的高度，進一步體現新時期社會保障制度改革的守正創新的有機統一，彰顯了中國特色社會主義新時期社會保障事業高質量發展的可持續性和重要性。

一、M 市社會保障體系建設的現狀

近幾年來，該市社會保障體系建設工作在市委、市政府的正確領導下，無論是在政策上還是財政資金的分配使用上，重點向社會保障傾斜，向社會事業傾斜，有效解決了人民群眾急難愁盼的民生問題，成效顯著。經過地方政府和相關職能部門的有力推動下，近三年來全市基本養老保險參保率一直穩定在90%以上，基本醫療保險參保率達到92%以上，門診特定病種擴大到63 種，重大疾病納入社會保障范圍不斷擴大，企業職工養老保險擴面成效顯著；城鄉居保成績突出；醫保城鄉統籌推進有力；工傷保險和退管工作亮點紛呈；低保、五保及殘疾病人“兩項補貼”政策得到全面落實，經辦服務不斷優化和提升等。2023 年全市召開黨代會報告指出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，就必須不斷推進和完善社會保障體系建設，把以人為本理念貫穿于社會保障事業中，進一步織密扎牢社會保障安全網，牢固樹立系統思維，用心、用情、用力加快推進建設覆蓋全民和統籌城鄉，多層次可持續的社會保障體系。

二、M 市社會保障體系建設面臨的困難

全市在社會保障體系建設中各項工作推進順利，職能部門之間協調配合，成效是顯著的。但在充分肯定社會保障事業發展成效顯著的同時，也要客觀真實地看到社會保障體系建設中仍然存在諸如社會保障城鄉差異明顯、統籌層次較低、管理有待加強等問題，要引起重視并加以解決。

（一）社會保障體系建設受制于地方經濟發展

隨著國家邁入新征程，當前社會保障體系建設覆蓋面廣、受眾多，經過多年的不斷發展和完善，保障政策體系已經形成比較完善、定位準確、門類清晰、覆蓋全面和銜接緊密的保障體系。總體來說目前該市緊跟國家和廣東省的步伐，貫徹執行國家和廣東省制定的一系列有關社會保障的政策性文件和相關的法律和法規，基本實現了政策的全覆蓋，但是由于地方經濟發展滯后于經濟發達地區，財政資金實力不足，未能實現人群的全覆蓋，這與新時期社會保障體系要求的普遍性、公平性仍有一定的差距，相關保障制度在貫徹執行過程中還存在一些不盡人意的地方，政策執行力度依然不足。

現代社會保障體系的構建目的是為保障對象提供低成本、高效率、高質量、專業化等一系列優質的、專業化的社會性公共服務。隨著社會保障體系覆蓋范圍的不斷擴大和延伸，一些便民利民的社會公共管理服務要求呈現多元化、個性化的特征，盡管社會保障機構職能也進行了與其相適應的優化和調整，但始終未能很好地滿足多層次、多元化社會發展需要。社會服務人員的專業化程度不高、社會服務載體的功能弱化等問題尤為突出，直接影響社會保障體系功能的充分發揮。

該市城鎮化率低于全國城鎮化率水平，農民群體是社保體系中最為關鍵的弱勢群體，二元化結構的社保體系使城鄉差異更加明顯，特別是進城務工農民工與職工所享受的社會保障差距很大，新生代農民工由于學歷較低，缺乏專業技能，只能從事一些收入不高、工作條件較差的工作，享受新農保、新合療等最低層次的社會保障待遇，工傷、失業、生育等高層次待遇的保障普及率及覆蓋面依然偏低，如果長時間得不到改善極易引發新問題和新矛盾，不利于社會和諧穩定。各地區經濟發展不平衡，財政收入有限，其抵御風險能力差，社會保障資金的來源和籌集渠道又比較單一，還要應對人口老齡化所帶來的一系列問題，可謂難上加難。

（二）專業化管理能力有待提高

社會保障各系統自成體系，各自運轉，缺乏統一部署和協調統籌，統籌層次、執行標準、發放辦法等都有所不同，大大削弱了社會保險最基本的互助、互濟的功能。社會救助也出現最容易發生扯皮現象的多頭管理，互不協調，信息不公開不透明，致使有人重復享受，有人卻孤立無援，曾經還發生過“拿著高薪領低保”的不良現象，雖然這種不良現象已得到有效遏制，但還是未能徹底清除這些不良現象的發生，不利于社會保障體系發揮整體效果和社會的和諧穩定與發展。社會保障資金的籌集、運用都離不開專業化的運作和管理，社會保障體系構建框架已具雛形，社會福利、社會優撫、法律援助等還未突破其局限性，教育、住房、就業保障功能有待完善，專業化管理人員匱乏，影響了社會基金規范化運作和保障功能的發揮。

（三）社會保障支出能力相對不足

經濟欠發達地區總體財政資金實力不強，僅靠各級財政在較短期內難以承擔所有社會保障支出的需求。在離退休人員養老金發放上，政府雖開始將社會保障資金列入財政預算，但起步較晚，尚未規范化、制度化。農村救助資金在縣級、鎮級財政列支不足或者列而不支，導致資金不能及時足額到位，救助面偏窄，救濟標準降低等客觀事實確實存在。

信息化時代背景下，社會保障體系建設離不開互聯網發展平臺。目前全市社會保障體系信息化建設水平低，信息平臺建設經費預算不足，投入少，主要體現在：一是社會保障專業人手不足。隨著社會保障城鄉一體化工作的推進，其工作量持續加大，而社保經辦機構人員編制嚴重不足，人員缺口比較大。二是互聯網絡建設經費相對不足，建設水平有待提高。主要集中在鎮街基層勞動保障平臺建設相對滯后，人員經費未能真正落到實處，社保經辦隊伍專業服務水平和業務技能還要進一步提升。三是信息化水平總體呈現偏低。地方財政資金投入不足，社會保障信息系統建設滯后于經辦業務的開展，無法充分借助互聯網信息平臺的安全、便捷、快速等優勢，要保證各項保障工作順利推進，更加突出經辦人手不足的問題。

三、M 市社會保障體系建設面臨困境的原因

社會保障體系建設中存在的問題既有客觀因素也有主觀因素，要深入剖析隱藏在問題背后的真正原因，才能有助于解決問題。

（一）統籌保障能力無法匹配保障待遇剛性增長

國家在社會保障待遇政策調整上，已經連續18 年提高企業退休人員的養老金水平，調增幅度年均達10%左右。經過18 年連續調增，企業退休人員的養老金待遇得到較大幅度提高，大大提升了退休人員的生活質量。與此同時，社保基金支付壓力也隨之大幅度地增加，隨著全省養老保險統一政策、養老金計發公式和計發基數，社會養老金地區差距呈逐年縮小，但依然存在較大地區差異。主要原因是社會養老金繳費水平和檔次不同，經濟欠發達地區相對于經濟發達地區社保金繳費水平偏低，相應地養老金待遇水平也低于經濟發達地區，這是不平衡不充分發展的必然結果。只有發展好地方經濟，養老金的待遇水平才能有望緩解地方政府統籌能力和保障待遇剛性增長的矛盾。

（二）高素質的專業管理人才匱乏

新時代的十年來，國家高度重視加強和改善民生，社會保險事業步入高質量發展的時期，各項保障制度日趨完善，受眾受惠群體越來越多。隨著城鄉居民基本醫療保險、新農保和城鎮居保制度的全面貫徹實施，社會保障范圍不斷擴大，社會保險業務保障范圍由城市逐步擴大到鄉鎮和農村地區，社會保障服務對象也由城鎮職工擴大到農村和城鎮居民，社會保障群體擴大后，相關工作量隨之大幅增加，與之不相適應的是高素質專業管理人員卻配備不足，城鄉社會保險經辦機構人員編制雖略有增加，但遠未達到工作需求，與之相對應的專業服務水平有限，高素質的專業化人才隊伍建設滯后，社會保險信息的獲取和信息管理系統需要進一步更新升級才能滿足當前社會保障業務發展的需要。

（三）缺乏行之有效的社保擴面征繳機制

省委省政府從2009 年起決定由地稅部門全責征收城鎮職工養老、醫療、失業、工傷和生育保險五個險種的社會保險費，由人社部門負責基金管理并實施監督。上述管理機制的形成，打破了原有機構組織的功能，需要根據實際要求進行重新構建，在一定時期內并在一定程度上由于職能機構的職能變動應該會給社會保險的擴面征繳工作造成一定的影響，各職能部門需要對業務需要有一個熟悉和適應過程，短期內的確不利于工作推動開展。此外，職能部門經費有限，開展調研工作不充分，在工作推進過程中認識不足導致擴面征繳力度還不夠大，這在第二和第三產業的從業人員社保征繳中最為突出，面臨企業負擔重、員工社會保障不足的兩難境地。缺乏一套行之有效的社保擴面征繳機制，影響了社會保障功能的有效發揮。

四、M 市社會保障體系建設的建議

社會保障體系建設和完善有賴于社會經濟發展的程度。要實現經濟社會協調發展，樹立以人為本科學發展觀，創新性開展各項工作，最大限度地發揮社會保障體系的作用。

（一）立足地方經濟，加強社會保障工作有效運行

社會保障工作一般政策性強，內容繁多，關系重大，是一項極富創造性的工作，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷完善社會保障制度。全市要做好社會保障事業，應該做好以下幾個方面。首先要以人為本。立足地方的經濟發展實際，把“底線公平”作為完善現代社會保障體系的理念基礎，努力讓“人人都能享有基本生活保障”，使每一個人都能獲得最基本的生活條件；同時又要科學地預見社會保障的發展未來向省級統籌過渡的需求，體現社會保障工作水平的超前性和前瞻性。其次要加強統籌協調。加強社會保障制度的相互獨立又相互補充的特征，充分調動相關職能部門的溝通協調和社會公共資源的高度整合，讓有限的保障資金、保障設施和保障服務的社會效益最大化。最后要有可持續性。在工作推進過程中，務必講究策略和方法，切實加強社會保障工作的長效機制建設和有效運行，推進社會保障制度規范而又平穩、高效地運行。

第一，要完善職工養老保障系列政策。首先是完善機關事業單位的養老保險，機關事業養老保險政策調整應與省統一接軌，財政預算單位停保，人才中心掛靠自謀職業人員過渡到城鎮職工養老保險。

第二，要完善農民工基本養老保險制度。農民工養老保險主要是解決農民工參保流動性障礙問題；對農民養老保險中一部分因為繳不起保費而放棄參加保險的一部分老年人，在政策制定上要出臺更多更優惠的補助政策，讓他們都能享受到更高的社會保障和生活待遇。

第三，要完善醫療保險系列配套政策。養老就是要老有所養、病有所醫，這是普通民眾的最基本生活上的要求。要建立健全職工基本醫療保險制度、大病醫療補助制度、補充醫療保險制度以及醫療救助制度，根據不同人群的基本醫療保險需求，建立多層次的醫療保險體系制度。目前全市要在對困難醫療救助政策，采取“加一塊、擴一點”的辦法，逐步加大救助力度；企業基本醫療從降低支付標準、降低個人支付比例、簡化住院手續等方面進行了完善和規范，有效解決了參保人員“因病致貧”“因病返貧”突出問題。

（二）打造一支高專業化管理水平的社保服務人才隊伍

由于社會保障人才比較匱乏，地方政府應該根據實際工作的需要合理配備專業人才，制定符合地方實際和經濟水平的人才引進政策，利用政策性的優勢吸引一批高素質專業人才充實到社會保障隊伍，還應有計劃地對在職人員業務進行有針對性的培訓。建議以市縣區為單位，分期分批對社保干部進行培訓，進一步提高社保干部政策水平、業務素質及工作能力，強化服務意識，轉變工作作風，健全和完善社保各項規章制度，努力打造一支政治堅定、業務過硬、服務周到、專業化水平高的社保服務人才隊伍。

第一，建立統一的綜合協調機制。要從決策的科學性和政策的統一性出發，盡快成立實體性的社會保障工作領導協調機構——社會保障委員會，統籌整合全市社會保障資源，全面負責全市就業、社保、救助、福利、慈善事業“五位一體”等工作的政策研究、綜合協調、考核檢查、督促落實和審計監管，涉及部門包括勞動保障、民政、總工會、殘聯、發改、財政、城建、衛生、教育、房改、審計等，增強全市社會保障工作的協調性和整合性，確保社會保障工作政策統一、管理有序、發展規范。

第二，構筑全市城鄉統籌的社會保障信息管理平臺。加強社會保障基層組織的建設。在每一個鄉鎮(街道)設立“大社保工作中心”，中心主要行使社會事務、幫扶救助、春風行動、社會福利、慈善事業、社會保險、勞動保障監察、就業服務、殘疾人保障、紅十字會工作等職能，保證每一個環節都落到實處，有成效。做到機構、人員、經費、場地、制度、工作“六到位”，服務提速提質。在社區(村)一級層面相應建立“大社保服務室”，招聘覺悟高、黨性強、有能力還愿意干的大學生村官來負責推動實施，并及時加以引導和協助。

第三，加大社會保障信息平臺建設的經費投入。加快構建網絡并聯、信息共享、全市統一的大社保信息服務網絡，建成覆蓋市、鄉鎮（街道）、社區（村）網絡系統，全面客觀搜集城鄉單位和個人、家庭的就業情況和社會保障的信息，為搭建社會保障信息系統服務平臺提供準確詳實的基礎數據，可以有效防止“重保、漏保、錯保”等不良現象的發生。并創建大社保門戶網站，形成統一歸口、分頭服務的運行系統，提高社會保障的公共服務水平。

第四，建立健全監督檢查和權益保障平臺建設。以開發公益性就業崗位形式，在社區社會保障服務平臺設立勞動保障監察協管員、勞動爭議調解員，為建設職工權益保障服務平臺打下堅實可靠的基礎。以鄉鎮（街道）為單位劃分勞動保障監察網絡，建立企業勞動保障信息數據庫和企業勞動用工電子檔案，加強勞動保障監察“社會保障網格化”建設，改進監察方式和方法，提高監察辦案的工作效率，緊密督促用人單位主動為勞動者參加社會保險，以保障參保人的合法權益，在發生不測或者喪失勞動能力時及時得到社會保障。

（三）構建多元化的社保基金籌措長效機制

完善社會保障體制機制的建設，構建多元的社保基金籌措長效機制，促進社會保障體系的功能性發揮。

第一，利用有效方法繼續深入開展社會保險基金管理使用情況專項檢查和監督，促進社保基金的管理更加規范和完整。加強社會保險反欺詐工作，加大對冒領養老保險金、失業保險金，騙取套取醫療保險金的檢查和處理力度，盡可能避免或者減少國家基金的損失。推進社保基金非現場監督工作，加快基金監管軟件聯網應用，實現聯網監測、基金預警、一點追蹤。對基金管理情況實施全程全方位的監控，提高監督工作的效率。配合審計部門做好社保基金集中審計工作，進一步加強社會保險基金監督隊伍專業能力的建設，依法規范其監督行為，提高監管能力是解決問題的關鍵所在。

第二，建立和完善公共財政正常投入的長效機制。建立健全社會保險制度、保障群眾基本生活是政府責任，在多渠道籌集社會保障基金的基礎上，市政府應按照統籌城鄉發展、建立公共財政的要求，積極調整和優化財政支出結構，加大對社會保障的資金投入，投入資金逐年按照一定比例增長，特別注意對農村社會保險和其他低收入群體參保繳費的扶持和政策的傾斜。

第三，有效形成社會保險多渠道籌集資金的機制。在做大社會保險基金規模的基礎上，充分動員社會力量，有效整合社會資源、拓展籌資渠道，形成政府、用人單位、居民家庭和個人、社會其他方面共同負擔的大社保投入機制。建立社會保險待遇正常增長機制，進一步提高社會保障水平。

第四，要切實發揮社會保障體系的作用，關鍵在于增加社會保障基金來源渠道，建立健全多層次的、穩定的、可靠的資金籌集機制，完善保障制度體系建設。在社會主義市場經濟條件下，老齡化所帶來的一系列問題越顯突出，財政支出中的社會保障支出項目占比還比較大，已經成為政府財政支出的重要項目。近幾年，通過調整和優化財政支出結構，用于保障下崗職工基本生活和確保養老金社會化發放，救助城鄉弱勢群體和困難群眾，實現參保人員病有所醫，老有所養，取得了良好的社會效益。今后應進一步加大和優化財政支出結構調整力度，進一步提高社會保障支出占財政支出的比重，提高民生福祉，增強民眾的幸福感和獲得感。

綜上所述，社會保障體系建設和完善更能體現社會和諧和國家的長治久安，在老齡化社會中更加彰顯出其重要作用。對于經濟欠發達地區來說，經濟發展遠落后于珠江三角洲，但為了更好地保障800 多萬人口的“生、老、病、死、傷、殘、事業”的可持續發展，充分發揮和利用現有的地方特色的旅游資源，從實際情況出發，積極完善全市社會保障體系，既是社會主義市場經濟發展的必然要求，也是打造幸福城市的必然要求。盡管在推進的過程中存在許多政策的權限問題，但是我們必須從事關地方經濟和社會發展的全局高度，充分認識完善社會保障體系的重要意義，增強責任感、緊迫感和危機感，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，突出社會保障工作的重點，圍繞難點加大創新，擴大經費籌措渠道，加大經費投入，工作力度，用動態發展的眼光，利用行之有效的改革辦法切實解決全市在社會保障體系建設中遇到的新情況和新問題。