中國生態環境監測法律制度建設實踐與思考

劉海濤,王 光,焦聰穎,吳萌萌

1.浙江大學光華法學院,浙江 杭州 210013 2.中國環境監測總站,國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室,北京 100012

當前,生態環保法律正在步入體系化發展階段,《生態文明體制改革總體方案》和《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》均提出,要深化生態文明體制改革,提升生態環境治理的系統性、整體性、協同性[1-3]。黨的十八大以來,中國生態環境法治建設取得顯著成效,生態文明“四梁八柱”性質的制度體系基本形成[4]。

環境監測制度是環境執法體系的重要支撐,是實施生態文明建設的重要基礎。環境監測制度是環境保護法律制度的重要組成部分,發揮著重要作用。目前,生態環境監測工作在數據質量提升、體制機制改革等方面取得了顯著成效[5]。隨著新形勢的變化和總體目標的調整,環境監測本身的體系化將成為環保工作的重要內容。環境監測體系目標的實現離不開法治的保障,因此,如何通過完善環境監測法律制度來構建環境監測體系,也成為重要且迫切的研究課題。但目前,從法律制度和體系化建設2個維度對環境監測開展的研究較少[6]。筆者將以法律制度為基礎,從法律依據、制度構建和特點等方面對環境監測法律制度體系展開論述。

1 中國生態環境監測法律制度的概況

1.1 生態環境監測的法律依據

環境監測制度是一項重要的法律制度。《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國土壤污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國核安全法》、《中華人民共和國計量法》、《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》、《中華人民共和國刑法修正案》等法律都規定了有關環境監測方面的內容。

1.2 生態環境監測制度的構建與特點

中國環境監測法律制度主要包括環境監測監管制度,環境監測主體的真實性、準確性、可追溯性責任,環境監測公眾參與,環境監測數據造假法律責任4個方面。環境監測法律制度具有基礎性、科學性和系統性的特點。環境監測的作用貫穿于環境保護工作的全過程、各環節。

1.2.1 環境監測監管制度

1979年,國家首次頒布《中華人民共和國環境保護法(試行)》,明確提出國家層面統一組織環境監測。1989年頒布《中華人民共和國環境保護法》,要求原國家環境保護局建立監測制度,制定監測規范,會同有關部門組織監測網絡,加強對環境監測的管理。2014年修訂后的《中華人民共和國環境保護法》規定,國務院環境保護主管部門統一發布國家環境質量、重點污染源監測信息及其他重大環境信息?！吨腥A人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國土壤污染防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》也作出類似的規定。

通過不斷強化統一監測,主要解決3個方面的現實問題:①實際工作中存在多方監測的問題,沒有實現在一個部門統籌基礎上的分工負責;②標準規范制定周期較長,現有的標準規范沒有實現全覆蓋,還存在標準規范不統一、相互不一致的情況,這些差異性可能導致數據出現偏差,甚至相互矛盾,非常不利于政府和管理部門決策;③監測數據不能共享,給環境監督管理工作帶來困難。為了解決上述問題,法律規范應以問題為導向,逐漸推進統一監測[7-8]。

統一監測是環境監督管理的基本要求,只有實現統一監測,才能避免管理上的支離破碎,才能打破數據壁壘。統一監測的目的是加快形成“一張網一套數”,做到“一個出口一個聲音”。根據法律規定,統一監測包括統一監測規范、統一監測網絡、統一規劃站(點)位設置、統一發布信息。信息發布是信息公開的重要方式,環境監測信息發布的權威性、準確性至關重要,是政府公信力的重要體現[9]。

1.2.2 環境監測主體的真實性、準確性、可追溯性責任

1.2.2.1 環境監測主體

環境監測主體劃分為兩大類:一是環境監測機構;二是排放污染物的企事業單位。環境監測機構又分為兩類,即負有環境監管責任的主管部門所屬環境監測機構,以及從事環境檢驗檢測、環境監測設備運營維護等活動的社會環境監測機構,也稱為第三方監測機構。環境監測機構雖然一般是接受委托進行監測,但其具有專業機構性質,并獨立開展監測活動,因此應承擔相應責任。污染源自行監測的責任主體是企業,“損害擔責”是環境保護的基本原則,其源于“排污者負擔”“肇因者擔責”等國際上普遍認同的原則。這種責任不限于損害后承擔相應法律責任(結果責任),還應包括企業的相關環境保護責任(管理責任),其中就包括環境監測責任。污染源主體的環境監測責任既是結果責任的延伸,也是環境保護法規定的“預防為主”原則的具體體現。這是由環境受到損害后難以彌補這一基本特征所決定的[10]。

1.2.2.2 環境監測數據的真實性、準確性責任

環境監測數據的客觀性,決定了環境監測要盡量排除主觀因素的干擾,實現真實性、準確性要求。根據法律規定,環境監測主體應對環境監測數據的真實性、準確性負責。質量控制是保證環境監測結果真實、準確的重要手段。具體而言,環境監測質量控制包括4個方面:①環境監測主體應當安裝符合國家標準的監測設備;②環境監測主體應當按照國家有關規定和監測規范使用監測設備,保證監測設備正常運行;③重點排污單位應當安裝、使用大氣、水等污染物排放自動監測設備,并與生態環境主管部門的監控設備聯網;④依法公開環境監測結果[11-12]。

1.2.2.3 環境監測數據的可追溯性責任

實現環境監測數據的可追溯性,可以有效防止環境監測數據被篡改,提高監測數據的質量,為各級政府環境管理和決策提供真實數據。在環境案件審理中,監測數據可追溯性能夠提供有力證據,臺賬制度是實現環境監測數據可追溯、保存環境執法證據的重要方式?！吨腥A人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》等法律都對環境監測主體保存原始監測記錄的責任作出規定[8,12]。

1.2.2.4 環境監測數據造假法律責任

環境監測主體要對環境監測數據的真實性、準確性負責,一旦違反這一義務,就應當承擔相應的法律責任。環境監測數據弄虛作假行為,是指故意違反國家法律法規、規章以及環境監測技術規范等,篡改、偽造或者指使篡改、偽造環境監測數據等行為。環境監測數據弄虛作假,有可能影響環境決策和管理,誤導社會公眾。針對地方不當干預環境監測行為、相關部門環境監測數據不一致、排污單位監測數據弄虛作假、環境監測機構服務水平良莠不齊等問題,最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2023〕7號),進一步完善了對破壞環境質量監測系統行為適用破壞計算機信息系統罪的處理規則,依法懲治環境領域數據造假行為[13-14]。

2 中國生態環境監測法律制度存在的問題

目前,生態環境監測法律制度已基本形成,但這些法律并不是環境監測的專門法,只是在法律條文中涉及環境監測的內容,這些規定具有原則性、基礎性和問題導向性等特點。除了法律層面,還有行政法規、地方性法規、規章的相關規定作為補充,這些規定包括涉及環境監測內容的規定和地方性法規、規章的單項法2個方面。從環境監測法律制度體系化的角度而言,法律規定的環境監測制度并不完整,地方性法規、規章的專門規定也有地域管轄范圍的限制。

3 完善環境監測法律制度體系的思考

完善環境監測法律制度體系需要考慮幾個因素。一是要將環境監測法律制度納入生態環境保護法律體系中統籌考慮。環境監測為所有環境要素提供支撐,必須在統籌各環境要素的不同特點的基礎上,更加強化統一監測。二是體系的全面性。環境監測法律制度體系作為子系統,要強化系統內部各環節的完整性和相關性。三是體系的動態性。環境監測的范圍在不斷拓展,面臨新形勢、新問題,要以問題為導向,持續為環境管理實踐提供法律供給[15]。

3.1 全鏈條的環境監測質量管理責任

有關法律當中已經規定了環境監測主體的環境管理責任。《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》提出,建立覆蓋布點、采樣、現場測試、樣品制備、分析測試、數據傳輸、評價和綜合分析報告編制等全過程的質量管理體系?！逗Ｄ鲜∩鷳B環境廳生態環境監測質量管理辦法》重點建立了監測單位與人員的管理制度、生態環境監測質量全鏈條管理制度、生態環境監測質量監督管理和環境監測數據弄虛作假調查與處理等制度,將環境質量監測、生態質量監測、污染源監測、機動車排放檢測等納入監管范圍。對全過程、全鏈條的環境質量管理體系進行探索,有利于實現環境監測數據的真實性、準確性。

3.2 明確“誰出數據,誰負責”的原則,對環境監測數據造假行為實行雙罰制

目前,法律規定的環境監測質量的主體責任主要是單位責任。這是考慮到環境監測質量涉及的環節和人員多,明確個人責任難度較大?！蛾P于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》提出,建立“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的責任追溯制度。明確“誰出數據,誰負責”的原則,可以進一步推動將環境監測的主體責任落實到人。在環境監測主體個人責任明確的前提下,可以加大對環境監測數據造假違法行為的處罰力度,實行雙罰制,即既對單位進行處罰,也對主要責任人進行處罰[14]。

3.3 委托監測的法律責任問題

委托監測的法律責任分為3種:①委托方承擔責任,這一觀點認為,根據“損害擔責”的原則,排污主體應當承擔防止、減少環境污染和生態破壞的義務;②被委托方承擔責任,這一觀點認為,環境監測機構具有獨立性,應當單獨承擔責任;③各自承擔責任,這一觀點認為,委托方承擔監督責任,即“誰委托誰把關”,被委托方承擔專家責任,即“誰監測誰負責”。目前的地方性法規采取的是委托方和被委托方各自承擔責任的方式,這一承擔責任的方式關鍵是要區分責任的性質[16]。

3.4 環境監測數據的證據效力問題

環境監測數據的證據效力問題主要包括2個方面。一是環境監測數據的證據屬性。環境監測數據是環境案件中認定事實與確定責任的關鍵證據,污染源監測數據反映了企業的排污行為以及排污對企業周邊環境質量的影響,同時也是行政機關進行環境監督管理、環境案件中司法機關認定當事人是否違法排污的關鍵證據[16]。江蘇省地方監測法律規定,符合法律、法規規定以及國家和省級有關環境標準、技術規范要求開展的生態環境監測活動中取得的生態環境監測數據和結果具有法律效力。污染物排放自動監測設備的自動監測數據,由生態環境主管部門按照國家環境標準、技術規范審核后,可以作為監管執法工作的事實依據。二是環境監測數據證明力的優先級。在具體實踐中,由于監測數據造假以及監測數據作為孤證難以形成完整的證據鏈等原因,監測數據在作為認定企業違法排污證據時的證據效力受到質疑,進一步明確環境監測數據的證據屬性、證明效力和證明力的優先級,可以避免爭議,也對環境執法和環境司法具有重要意義。

4 結語

生態環境監測是生態環境保護的基礎,為了適應生態文明建設新要求,國家已將環境監測的主要目標升級為建設現代化環境監測體系。體系化的需求要以體系化解決方案來回應,構建完善的環境監測法律制度體系,強化環境監測法律制度的系統性、完整性和協同性,將為實現環境監測新目標提供堅實法治保障。