無障礙的概念和相關問題研究

王陽,孫計領,陳功

(1 全國人民代表大會 社會建設委員會,北京 100805;2 南京特殊教育師范學院,江蘇 南京 210038;3 北京大學 人口研究所,北京 100871)

隨著全球經濟社會發展、無障礙環境建設廣泛實踐和殘疾模式演變,無障礙的內涵不斷深化,外延持續拓展,各國已廣泛認識到無障礙環境的受益群體不再局限于殘疾人,而是惠及到全體社會成員,不僅能保障殘疾人平等參與社會的權利,更是促進了所有人的融合共享。無障礙既是落實聯合國《2030可持續發展議程》的手段,也是其目標。(1)參見聯合國大會秘書長的報告《無障礙環境與〈殘疾人權利公約〉及其任擇議定書的現況》[EB/OL].[2022-01-14].https://undocs.org/A/74/146我國無障礙環境建設的價值正在放大和倍增,從支撐殘疾人事業發展到融入經濟社會生活各領域各方面各環節,關乎人們日益增長的美好生活需要,關乎社會公平正義,有助于包括殘疾人在內的全體社會成員共享經濟社會發展成果。

2022年10月27日,在十三屆全國人大常委會第三十七次會議上,無障礙環境建設法草案提請一審,并于10月31日向社會公開征求意見,這是我國無障礙環境建設發展史上的大事。筆者在參與無障礙建設法征求意見、草案起草等相關工作的過程中,發現當前社會各界對無障礙概念還存在較多模糊的認識,通常錯誤地認為無障礙環境受益群體不廣、內容不多、價值不高,這些既是推進無障礙環境建設各項工作面臨的常見問題,也是立法過程中爭議較多的問題。為回應這些問題,通過梳理國內外無障礙理論與實踐發展,本文主要內容是辨析無障礙的概念,回應若干個常見的相關問題,促進無障礙環境建設科學立法。主要內容包括以下四個方面:(1)從殘疾模式演變分析無障礙的內涵,提出對無障礙的簡明定義;(2)基于障礙的普同性和需求的普遍性,分析無障礙環境受益群體的廣泛性;(3)根據無障礙環境建設系統連續的原則和國內外經驗,提出無障礙環境的基本構成和范圍取向;(4)基于無障礙環境建設本質上具有投資屬性的共識,從多角度闡釋無障礙環境的價值。

1 不同殘疾模式下的無障礙

理解無障礙的內涵是立法的重要基礎。無障礙環境建設進入公共政策領域起源于殘疾的理解和殘疾人問題的解決。殘疾和無障礙都是演變中的概念,無障礙的理念和內涵也發生了重要變化,所以理解殘疾(disability)(2)需要說明的是,disability對應中文的翻譯有很多種,有殘疾、殘障、失能、傷殘、障礙等多種,在我國香港、澳門和臺灣地區,用殘障、身心障礙者居多。根據研究需要,文章在不同的位置會使用不同的中文翻譯。是重要的基礎。自有人類以來,便有殘疾人,如何看待殘疾現象和殘疾人經歷不斷變化和深化的過程。概況地講,殘疾相關議題長期以來處于邊緣化狀態,主要表現為對殘疾的無知、妖魔化、恐懼感和排斥;20世紀中期開始,人類文明經歷了一段糾正殘疾悲劇化、異?；徒^對醫療化的歷史;伴隨著各國反歧視等社會運動的浪潮,20世紀70年代開始,社會模式開啟了殘障研究,對殘疾相關問題的研究和殘疾人的關注開始逐漸增多(崔鳳鳴,2020)。歸納來說,國際上先后出現多種理解殘疾的模式,有慈善模式、醫學模式、社會模式、普同模式、生理-心理-社會模式、權利模式、可行能力模式等(Mitra,2006;楊锃,2015)。國內學者雖然沒有提出具體的殘疾模式,但先后出現殘廢、殘疾、殘障等稱呼的演變,也體現了殘障理念的不斷演進(張萬洪、丁鵬,2018)。在不同模式和稱呼下,社會對殘疾的理解差異很大,解決殘疾人問題的定位、思路和政策大相徑庭,但存在一個很明顯的趨勢是越來越強調態度和環境障礙對殘疾的影響,態度和環境障礙甚至已成為理解殘疾的重要內容,加強無障礙環境建設已經成為重要的民生工程。

1.1 社會模式下的無障礙

在慈善模式和醫學模式中,殘疾是個人生理的缺陷和損傷,人的能力減損或喪失是殘疾問題的根源,幾乎不考慮環境因素對個人能力的影響,將殘疾問題完全歸于個人問題,殘疾人的主要需求是獲取救助、補貼、醫療、康復等,所以基本上不存在無障礙環境建設問題。隨著西方國家爭取公民平等權利運動的持續進行,殘疾人也掀起了社會運動,捍衛殘疾人的主體地位,要求獨立生活和平等參與社會。20世紀70年代開始,一些社會活動家和學者提出并倡導殘疾的社會模式。1976年,英國的肢體障礙反隔離聯盟發布了《殘障的基本原則》,指出“殘障是強加在我們的功能局限至上的因素,通過合理和排除的手段,我們無法全面參與社會”,開啟了殘疾的社會模式(Claire,2002)。社會模式嚴格區分損傷(impairment)和殘疾(disability),損傷只與身體或精神狀況有關,殘疾是環境和社會回應損傷的結果,把殘疾問題解釋為基于歧視和壓迫的社會建構。因此,社會模式把殘疾問題引向另外一個極端,殘疾問題完全是社會問題,殘疾人邊緣化和社會排斥問題是各種環境障礙和社會歧視造成的(Degener,2017)。社會模式的成功之處是區分了損傷和殘疾,把殘疾問題從個人問題轉為社會問題,社會需要對殘疾作出專門回應并制定特殊措施,公共設施和服務的提供或設計不能把殘疾人排除在外,推動無障礙環境建設進入到公共政策領域。在社會模式出現的同時,無障礙環境建設與解決殘疾問題開始交織在一起。早期的無障礙在國外一般稱為barrier-free,無障礙設計理念從解決殘疾人特殊問題出發,強調的是消除物理環境障礙,以滿足殘疾人的特殊需求(王國羽,2015)。比如輪椅使用者不能方便自主進出公共場所,不是個人問題,社會要響應其需求而作出調整。所以早期的無障礙主要是指消除殘疾人參與社會的障礙,目的是為了方便殘疾人進出物理環境或獲取相關服務,側重于物理環境的改善。

1.2 普同模式下的無障礙

社會模式對推動無障礙環境建設作出了巨大貢獻。但社會模式的成功之處也產生了副作用,比如為行動不便者建設無障礙設施,助長了把社會模式的范圍限定在對特殊類型的問題做出特殊類型的推動之中,矮化了社會模式的真正價值,“社會”不僅局限于殘疾人個體化的生活場景,而是整個主流的社會系統(星加良司,2015)。但由于殘疾身份認同存在困難,導致殘疾人人數少而很難與主流化抗爭,進而難以推動社會的整體變革與重塑。20世紀80年代開始,著名社會學家歐文·左拉(Irving Zola)提出了普同模式(楊锃,2015)。左拉從殘疾人的障礙體驗(disability experience)(3)說明:此處譯為“障礙體驗”更符合其本意。出發,所有人都會在生活中遭遇障礙體驗,比如孕婦、帶小孩的父母、推嬰兒車者、暫時受傷者、老年人等。左拉試圖將殘疾問題的特殊性轉化為普同性,可以爭取更多人來支持解決殘疾問題,并呼吁采取普同化的殘疾政策,從而可以從根本上消除殘疾歧視(Zola,1989)。尤其是隨著人口老齡化,老化和殘疾是個人和社會面臨的風險,有障礙體驗的人會越來越多,障礙體驗不再是少數人的體驗,只是存在多和少、早和晚的差別。比社會模式進步的是,普同模式基于殘疾人障礙體驗的普同性將無障礙環境的受益群體擴大,并呼吁采取普同措施實現無障礙環境,不必再特意建設殘疾人專用的無障礙設施,提倡在現有各類設施中增加無障礙功能。這也是通用設計的核心理念。無障礙環境不再是特殊的、少數人的、專用的福利,許多滿足殘疾人需求的設施或產品將會使所有人都受益。普同模式的貢獻在于,通用設計理念逐漸取代無障礙設計理念,強化了無障礙環境的公共屬性,擴大了受益群體。

1.3 生理-心理-社會模式下的無障礙

1980年,世界衛生組織發布第一版殘疾定義和分類系統《International Classification of Impairment,Disability and Handicap》(簡稱ICIDH),該分類方法采用了醫學模式,將殘疾問題看作是疾病的后果,在社會模式的沖擊下,引發了很多爭論和討論。后來經過多次修改,世界衛生組織吸納了社會模式的觀點,重視環境因素對殘疾的影響。2001年,世界衛生組織通過了新版殘疾定義和分類系統《International Classification of Functioning,Disability and Health》(簡稱ICF),對醫學模式和社會模式做了折中處理,形成了殘疾的生理-心理-社會模式(Leonardiet al.,2006)。該模式將殘疾定義為損傷、活動受限和參與局限等術語的概括性術語,是指個體(帶有某種健康狀況)與該個體相關的背景因素(環境因素和個人因素)之間相互作用而產生的消極方面(WHO&WB,2011)。ICF的核心概念是功能限制(functioning limitation),對健康狀況的測量具體化到功能限制的層面。與ICIDH不同的是,ICF不僅要測量身體的損傷,更要測量身體損傷對生活功能的影響,如出行、交流、互動、就業等。因此,ICF引發了殘疾研究的功能取向方法,強調損傷對身體功能的限制,即身體損傷情況下個體可以持續發揮能力的狀態。ICF的貢獻是開發了適用于全齡人口的殘疾測量和評估方法,擴大殘疾的評估維度,并且改進了我們對殘疾的認識,殘疾不是有和無的問題,而是一個連續變量,只是存在高低的差別,一定程度上也吸收了普同模式的思想。在生理-心理-社會模式下,殘疾是個人和環境互動下的負面結果,環境因素成為殘疾概念的重要組成部分,那么無障礙環境的作用就是改善人們的功能限制,減輕身體損傷者的活動受限,提高社會參與水平?？傮w而言,生理-心理-社會模式出現后,從功能視角將無障礙的內涵轉移到人的功能和能力,擴大了無障礙環境的作用和受益群體。

1.4 權利模式下的無障礙

2006年,聯合國大會通過《殘疾人權利公約》(以下簡稱《公約》)。社會模式是《公約》的哲學基礎,推動殘疾從醫學模式轉變為社會模式,同時又形成了殘疾的權利模式(Degener,2017)?！豆s》基于人權視角對殘疾和殘疾人給出了新的定義,殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎上充分和切實地參與社會的各種態度和環境障礙相互作用所產生的結果;殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人,這些損傷與各種障礙相互作用,可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎上充分和切實地參與社會。在《公約》之前,盡管聯合國通過了若干人權公約,并沒有改變殘疾人的不利狀況,究其原因是沒有特別考慮殘疾人因身體狀況和實際社會地位而產生的需求(張愛寧,2010)。所以《公約》的基本立場是:超越法律上平等的局限性、追求事實上的平等(de facto equality)。在此立場下,無障礙具有重要的地位和作用,是《公約》一般原則之一,是殘疾人獨立生活和平等參與社會的前提條件,是促進殘疾人融合發展和落實事實上平等的核心概念。正如《公約》在序言中表明,無障礙的物質、社會、經濟和文化環境、醫療衛生和教育以及信息和交流,對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要。意味著沒有無障礙環境,殘疾人將不會真實平等地享有一切人權和自由。

無障礙的相關內容在國際人權條約中首次得到明確?！豆s》對我們理解無障礙有以下七點貢獻。一是明確了無障礙的術語。無障礙對應的英文是accessibility,而非傳統的barrier-free,無障礙的內涵從消除環境障礙轉到人的“可及性”,側重點從環境轉向人的功能和能力,強調殘疾人實現權利和自由的最終狀態,消除環境障礙本身只是實現無障礙的過程。雖然“可及性”、“可近性”、“可訪問性”的譯法更能體現accessibility的理念,但該譯法比較蹩腳,不為人所熟悉,所以我們在使用無障礙概念時,一定要清醒把握無障礙的內涵已經發生重要變化。二是提升了無障礙的理念。要從全體社會成員平等的視角理解無障礙環境建設的意義和作用,無障礙環境并不是殘疾人額外的、過分的、無理的要求,只是為了確保殘疾人與其他人在平等的基礎上獲取或使用向公眾開放的設施和服務等。三是將無障礙提升至保障和尊重人權的高度,《公約》將缺乏無障礙環境視為一種殘疾歧視。四是明確提出無障礙是一種權利,夯實了無障礙環境建設的權利基礎(Schulze,2010)?！豆s》的第九條是一個創新性條款,首次在聯合國人權協定中明確規定無障礙權利,并且在《公約》其他多個權利條款中體現無障礙的要求。五是指出無障礙環境建設是國家和社會應盡的義務。無障礙環境建設是一種事前義務,不是可有可無的公共政策,更不是出于對殘疾人的同情。六是明確了無障礙的定義、目的、范圍和措施等內容?！豆s》關于無障礙的定義是:確保殘疾人在與其他人平等的基礎上,進出物質環境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技術和系統,以及享用在城市和農村地區向公眾開放或提供的其他設施和服務。目的是為了使殘疾人能夠獨立生活和充分參與生活的各個方面,范圍是向公眾開放或提供的一切設施和服務。七是強調使用通用設計實現無障礙環境,強化了無障礙環境的通用屬性和價值。通用設計是指“盡最大可能讓所有人可以使用,無需作出調整或特別設計的產品、環境、方案和服務設計”。

1.5 可行能力模式下的無障礙

可行能力理論是諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森提出的?？尚心芰碚搶€人福利定義為“在生活中實現各種有價值的功能的實際能力組合”,“功能”是人們值得去做的有價值的事情以及達到的狀態,“能力”是行使功能的機會和實質自由(Sen,1992)。比如,饑荒和辟谷都會導致饑餓的狀態,但存在本質區別,前者是可行能力缺失。隨著可行能力理論的流行,進入新世紀以來,有些學者使用可行能力理論解釋殘疾或障礙的本質,實際上也是在分析現有殘疾模式缺點的基礎上深化對殘疾的認識(Mitra,2006)。醫學模式或社會模式都將重點放在殘疾產生的原因上,存在的弊端是強化原因和影響的因果聯系,加重對殘疾的刻板印象,會進一步弱化殘疾人地位。以原因來區分殘疾的做法并不準確,因為個人身體損傷或環境障礙只是引發殘疾的因素,不是其本身。損傷既不是殘疾的充分條件,也不是必要條件。主體的身份或身體健康狀況也不是殘疾本質。因此,在可行能力理論下,重點要從關注殘疾的原因轉移到對人們實際生活的影響,將影響作為殘疾的核心,其本質是人們實際受到的阻礙或限制(于蓮,2018)。

可行能力模式繼承了前述模式的優點,特別是生理-心理-社會模式,進一步發展了對殘疾的理解。一是反對以“殘”分“障”,把障礙的重心轉移到人們生活的實際影響上,超越醫學模式和社會模式的對立。《公約》的培訓指南也建議要以現有的障礙來衡量人面臨的困難,而不是對人的損傷分門別類,可以避免給殘疾人貼標簽或污名化。(4)參見:聯合國人權高級專員辦事處《〈殘疾人權利公約〉培訓指南》,2014,https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/CRPD_TrainingGuide_PTS19_EN_Accessible.pdf.二是揭示無障礙既不是行為,也不是狀態,本質上是在進出建筑物、獲取服務或溝通交流時的選擇自由,提高人的可行能力,即是擴大實質自由。比如進出建筑物時,可以選擇坡道或走臺階。三是可行能力理論從所有人的生活體驗出發理解障礙本身,是普同模式的拓展。四是可行能力理論本身是社會公平正義理論,無障礙不僅可以提高人們的可行能力,而且提高福利水平和促進社會公正,更加追求全體社會成員的事實平等?？尚心芰δＪ綄o障礙的貢獻是要關注殘疾或障礙的本質,揭示了無障礙的本質是選擇自由、提高可行能力,將無障礙的價值放大到福利提升和社會公正。

2 無障礙的定義

殘疾模式的演變離不開特定的歷史背景和發展階段,出現時間有先后,但不存在絕對正確或錯誤之分,每種模式對解決無障礙問題都有值得借鑒之處。因此在現代社會,這些殘疾模式的理念與實踐并存于各個國家和地區,甚至并存于同一個國家。雖然醫學模式在我國是主流,但同時也存在其它模式?？偟膩碚f,消除參與障礙、提高可行能力、追求事實平等、實現融合發展是殘疾模式演變的清晰主線。對殘疾的認識從狹隘走向客觀、從原因走向本質、從個體走向社會、從排斥走向接納、從特殊走向普同、從少數走向多數。在各種模式的影響和推動下,提高了人們對殘疾和障礙的認識,在解決殘疾問題和無障礙環境建設過程中,產生了顯著的溢出效應,推動理念提升、制度變革、社會發展和文明進步,惠及全體社會成員。

在殘疾模式演變的過程中,無障礙的主題越來越鮮明。隨著全球無障礙環境建設的廣泛實踐和現代殘疾模式的傳播,各國對無障礙內涵、外延和特征的認知正走向共識。無障礙已成為現代社會的特征、可持續發展的目標和國家文明的標志。比如在舉辦奧運會殘奧會時,必須要按照統一的最低標準和要求全面改善主辦城市的無障礙環境建設水平。殘疾和無障礙都是在發展中不斷演變的概念,具有價值判斷的屬性,不能脫離特定的歷史背景,因經濟發展、政治制度、文化認同和社會結構不同而存在差異,也受技術、改革、研究或思潮的沖擊。無障礙的理念引入中國后,一直被當作工程技術問題來處理,其推動過程幾乎就是直接引進和制定標準規范(張萬洪、姜依彤,2015)。雖然無障礙環境在我國也取得了廣泛實踐,但社會科學領域的研究較少,始終沒有形成關于無障礙全面、簡明而權威的中文定義(厲才茂,2019)。在理念宣傳和內涵研究上還不夠深入,導致無障礙的內涵和外延比較模糊,甚至經常出現一些錯誤和狹隘認識。比如一提到無障礙,很多人認為無障礙是殘疾人專屬權益,不清楚無障礙的通用性和廣泛受益性,認為無障礙就是盲道、坡道、扶手等無障礙設施,矮化了無障礙的豐富內涵和外延。2012年,國務院出臺的《無障礙環境建設條例》給出“無障礙環境建設”的定義,僅列舉了一些無障礙環境建設活動,很難通過該定義洞悉無障礙的本質和內涵。由于認識的不統一,國內在引入和翻譯英文文獻時,譯文比較混亂,難以區分英文中不同表述代表的不同含義和演變趨勢(凌亢等,2021)。

在推進無障礙環境建設立法的背景下,明確無障礙的定義十分重要,既關系到無障礙法律法規政策的頂層設計,又關系到無障礙環境建設的落地實踐。廣泛認可、科學權威、且具有國際可比性的無障礙定義可以為研究、比較、標準化、監測、評估等一系列活動提供一個通用框架和明晰指向。作為一個引入概念,明確無障礙內涵要在科學把握發展規律、樹立國際視野和立足中國實踐的基礎上尋找答案。2013年,聯合國經濟和社會事務部在一篇報告中對無障礙的概念進行了定義,無障礙指提供無論是虛擬還是實體的靈活的設施和環境,以滿足每個用戶的需求和偏好,這可以是容易接近、到達、進出、與之交互、理解或以其他方式使用的任何場所、空間、項目或服務,并特別強調所有人在平等的基礎上(UNDESA,2013)。該定義是聯合國認可的定義。

借鑒《公約》對無障礙的界定,綜合上述部分殘疾模式的有益觀點和思想,本文提出無障礙的簡明定義:無障礙是指功能障礙者與其他人在平等基礎上能夠享用向公眾開放或提供的設施、服務、信息、產品等。該定義與《公約》最大不同之處是使用“功能障礙者”代替《公約》中的殘疾人,有以下六點理由。一是《公約》中的persons with disabilities直接可以譯為功能障礙者,翻譯更準確、更符合《公約》理念、稱呼更進步,可以克服對殘疾的狹隘理解。二是參考借鑒普同模式、生物-心理-社會模式和可行能力模式的觀點,不以“殘”分“障”,重點關注人的功能和障礙體驗,既能涵蓋與無障礙最直接相關的群體,又可以有效擴大無障礙環境受益群體的范圍;既突出無障礙環境建設的重點保障群體,又不排除每個人都可能是潛在的無障礙環境需求者。三是有立法和實踐基礎。比如我國2020年修訂的《著作權法》引入“閱讀障礙者”的概念,就是聚焦障礙和實際影響的典型案例?！伴喿x障礙者”是指所有無法正常閱讀的個體,包含盲人以及因肢體殘疾而無法翻書的人等,顯著擴大了著作權保障的受益對象(楊利華,2021)。四是對功能障礙者進行細分,比如行動障礙者、聽力障礙者、視力障礙者、學習障礙者等術語并不陌生,并且可以根據障礙類型采取有針對性的無障礙措施。本文提出的定義保留權利模式的觀點,意味著功能障礙或身體損傷不會減損人的權利,強調功能障礙者要與其他人在平等基礎上享用向公眾開放或提供的設施等。五是可以與無障礙環境建設草案提出的“有無障礙需求的社會成員”相呼應。為在實踐中準確把握無障礙環境的受益對象,無障礙環境建設法草案提出了“有無障礙需求的社會成員”概念,并在附則中單設一條予以明確。(5)以法治架起無“礙”橋梁——聚焦我國無障礙環境建設法草案三大看點[EB/OL].[2023-03-06].http://m.news.cn/bj/2022-10/28/c_1129084545.htm上海市最新通過的地方法規《上海市無障礙環境建設條例》幾乎完全采納了草案的定義,在總則中對有無障礙需求的社會成員進行定義,是指因殘疾、年老、年幼、生育、疾病、意外傷害、負重等原因,致使身體功能永久或者短暫地喪失或者缺乏,面臨行動、感知或者表達障礙的人員及其同行的陪護人員。功能障礙者和有無障礙需求的社會成員的定義均有一個目的,改變對無障礙的傳統認識,擴大無障礙環境的受益群體。六是有無障礙環境需求的社會成員不能一概而論、大而化之,只有清晰掌握功能障礙的類型、分布、需求、特征等情況,識別最大多數人面臨的障礙,瞄準最需要的群體,才能有的放矢解決無障礙環境存在的問題,進而逐漸建成系統連續、功能完善的無障礙環境。

基于無障礙的底層架構和基礎定義,可以進一步解釋經常出現的其他無障礙相關概念,比如無障礙方式(版本、形式)、無障礙設施、無障礙功能、無障礙環境、無障礙環境建設。這些概念在相關政策文件中很少明確定義,在學術界也鮮有研究。簡單來說,無障礙方式就是能方便功能障礙者使用的方式,凡是能夠讓功能障礙者切實可行、便利使用的都可以作為無障礙方式(版本、形式)。2022年8月,國家版權局的《以無障礙方式向閱讀障礙者提供作品暫行規定》,將“無障礙格式版”明確定義為采用替代方式或形式,讓閱讀障礙者能夠感知并有效使用的作品版本。無障礙設施可以理解為主體設施的附屬設施,可以使主體設施方便功能障礙者使用,如緣石坡道、輪椅坡道、扶手、無障礙廁所、輪椅席位等,也可以理解為符合無障礙標準規范或能讓功能障礙者使用的整體設施,如無障礙的教學樓、低地板公交車。無障礙功能是指設施、設備或產品具有方便功能障礙者使用的某種功能。比如讀屏軟件,可以方便視力障礙者瀏覽網絡信息。無障礙環境(accessible environment)是一個宏觀概念,是功能障礙者與其他人在平等基礎上能夠享用的環境,包括物理環境,如建筑物、交通、道路等,還包括虛擬環境,如信息通信環境、服務環境等,同時涵蓋各種環境中的要素。無障礙環境建設是一個實踐導向的概念,是指能確保實現無障礙環境的一系列活動和措施,包含的內容比較廣泛。從保障措施上來看,有法律法規、標準規范、政策規劃、監督管理、人才培養、教育培訓等;從無障礙環境建設環節來看,有規劃、設計、施工、驗收、使用、維護、改造等活動。

3 無障礙環境的受益群體

無障礙環境的受益群體是無障礙環境建設立法過程中首先要明確的內容。我國《殘疾人保障法》《老年人權益保障法》分別設有無障礙環境、宜居環境專章。將《無障礙環境建設條例》上升為法律首先面對的是如何處理好與《殘疾人保障法》《老年人權益保障法》的關系,明確無障礙環境的受益群體是關鍵。

3.1 全體社會成員受益

無障礙的理念和實踐發展至今,可以明確的是無障礙環境的受益群體不再僅僅是殘疾人,而是全體社會成員。可以從以下四個方面進行理解。一是從無障礙的理念來看,無障礙是追求人人在事實上的平等,無障礙環境是功能障礙者與其他人在平等基礎上能夠享用的環境,本質上是所有人可以平等參與社會的基礎,最終使全體人口受益。平等參與也符合殘疾人、老年人等特定群體融合發展的理念。社會成員享有的基本人權不應因功能障礙而受到歧視。將無障礙環境受益群體擴大至全體社會成員,也為消除歧視創造了條件。二是從全生命周期來看,一生能始終保持健全狀態的人根本不存在,每個人都會是無障礙環境的需求者、受益者。聯合國數據顯示,在平均預期壽命超過70歲的國家,每個人平均約有8年或壽命11.5%的時間生活在殘疾狀態下。(6)https://www.un.org/development/desa/disabilities/resources/factsheet-on-persons-with-disabilities.html.三是從個人和社會風險來講,殘疾、老化是每個人和全社會的風險。全國第二次殘疾人抽樣調查數據顯示,90%的殘疾是后天發生的,殘疾人增多的主要因素是老齡化。因此每個人都是無障礙環境的受益者。四是從通用設計理念來看,無障礙環境不是殘疾人等少數人專享的環境,是最大多數人共享的環境。無障礙環境建設是一個互惠利他的雙贏共贏多贏行為,為殘疾人創造的無障礙環境也是對所有人更便利、更安全、更人性的環境。比如,輪椅坡道可以方便提重物者、推嬰兒車的家長;零高差的緣石坡道可以讓所有人更暢行、更安全;有聲讀物可以方便所有人在光線不足的情況下使用。

3.2 功能障礙者存量高、增量大

即使無障礙環境惠及全體社會成員,也會有人質疑無障礙環境建設立法的必要性、合理性和緊迫性,認為迫切需要無障礙環境的人數比較少,并不是滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。我們以功能障礙者(7)如未作特殊說明,當單獨使用“功能性障礙者”時,默認為是長期性功能性障礙者。的存量說明當前加快無障礙環境立法的必要性和緊迫性。

根據國家標準《功能障礙者生活自理能力評定方法》對功能障礙者的定義,功能障礙者是三類群體的統稱,一是身體損傷(impairments)的人,包括身體結構或生理功能(包括心理功能)的損傷或異常;二是活動受限(activity limitations)的人,如視力、聽力、行走有障礙;三是參與限制(participation restrictions)的人,是社會生活的參與情況。該定義與世界衛生組織和世界銀行發布的《世界殘疾報告》一致,該報告在附錄中詳細列舉了世界各國殘疾統計使用的方法以及殘疾發生率,大部分國家只統計了身體損傷的人,部分國家統計了其中兩類或三類人。我們從《世界殘疾報告》中摘取統計三類群體的一些國家,可以為我們了解功能障礙者比例提供參考借鑒,比如芬蘭功能障礙者的比例高達32.2%,英國為27.2%,印度尼西亞為21.3%,美國為14.9%。需要說明的是,關于殘疾和功能障礙的數據一直缺乏國際可比性,在不同的文化和環境背景下,各國對于什么構成“殘障”的問題普遍缺乏共識,各國在數據收集過程中采用的測量指標和抽樣方法仍存在很大差異。通過這些數據可以預判的是,在人口老齡化的作用下,目前各國功能障礙者的比例更高,預計占總人口的比例在三成左右,意味著迫切需要無障礙環境的社會成員不再是少數群體。

功能障礙者不僅存量大,而且增量大。功能障礙者增量大的核心驅動力是人口老齡化?！妒澜鐨埣矆蟾妗返臄祿@示,60歲以上人口中,功能障礙者的比例為高達38.1%,低收入國家為43.4%,高收入國家是29.5%。(8)一共是59個國家的數據,功能障礙者的比例存在顯著的群體差異,整體而言,男性低于女性;年齡越大,比例越高;農村高于城市;收入越高,比例越低。隨著我國人口老齡化持續加深,功能障礙者數量會不斷攀升,從這點上講,加快無障礙環境建設立法具有前瞻性,也是積極應對人口老齡化的重要制度安排。第七次人口普查數據顯示,我國60歲及以上人口有2.6億人,占總人口的比重為18.7%,人口老齡化已成為今后一段時期我國的基本國情,具有規模大、程度深、速度快等特征。老齡化和殘疾人口增加交織在一起。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示,在8296萬殘疾人中,60歲及以上的人口有4416萬人,占比為53.24%;4416萬人殘疾老年人占2006年全國60歲以上人口的比例為29%;與1987年相比,2006年老年殘疾人數量新增2365萬人,占全國新增殘疾人總數的75.5%(杜鵬、楊慧,2008)。

具體來說,有兩種趨勢會導致功能障礙者數量持續增加(Putnam,2021)。一是殘疾老齡化,殘疾人的平均預期壽命大幅度延長,在生命早期或中期階段發生殘疾的人也可以活到老年階段,殘疾人也出現了老齡化現象,殘疾人的功能障礙會伴隨終身。二是老齡殘疾化,殘疾是每個人都面臨的風險,年齡越大,殘疾風險越高,殘疾發生率也越高,隨著人口老齡化持續加深,老年殘疾人會持續增加。在這兩種力量作用下,未來殘疾人將會以老年人為主,功能障礙者規模及其占總人口中的比重會不斷增加,無障礙環境的剛需群體會越來越大。根據國內學者的預測,隨著人口老齡化,失能老年人口規模會持續增加,2050年中國城鄉65歲及以上中度和重度失能老年人口將達到約8304.12萬人,約是2020年的2.96倍,加上輕度失能人口,規模將更大(張園、王偉,2021)。

4 無障礙環境的內容

我國無障礙環境建設已經有三十多年的實踐和發展歷程,無障礙環境建設相關要求入法入規,政策體系不斷建立完善,標準規范逐漸建立,無障礙環境建設水平得到極大提升。北京先后舉辦奧運會殘奧會、冬奧會冬殘奧會,不僅帶動了主辦城市的無障礙環境建設水平,而且留下了寶貴的奧運遺產,提升了人們的無障礙理念和認識水平。在實踐過程中,無障礙環境的范圍和重點逐漸清晰。但無障礙環境具體包括哪些內容,以及如何分類,需要結合國內外情況進行概況和總結。無障礙環境建設的一個重要原則是系統連續(UNDESA,2016)。無障礙環境是由多個維度和要素組成的系統化整體,這些維度和要素共同組成一個無障礙的環境。無障礙環境不系統、碎片化問題會導致無障礙功能不能有效發揮。所以無障礙環境建設是一項系統工程,應當堅持運用系統觀念,綜合考慮所有維度和要素,有利于無障礙環境建設的綜合施策、責任落實和系統推進。

4.1 無障礙環境的范圍

無障礙環境范圍首先應該從整體上給予明確和界定。關于無障礙環境的范圍,在起草《公約》時是討論比較多的問題之一(Seatzu,2017)。在討論無障礙期間,國際殘障核心小組(International Disability Caucus)認為,對無障礙的任何限制都是不平等對待,因為把無障礙限制合法化將會削弱殘疾人決定在哪里生活以及如何利用時間的自由。關于是公共領域還是私有領域的討論,結果是只要是“向公眾開放或提供的”都應該實現無障礙。關于是否僅包括新建建筑還是要包括現有建筑也是爭論比較多的問題。強烈反對包括現有建筑的人提出,歷史建筑和遺址可能無法實現無障礙,自然景觀的局限性也可能無法實現無障礙。最終,《公約》規定締約國應當在立法和行政層面采取適當措施,不管是城市還是農村的,不管是公共還是私有的,只要是向公眾提供或開放的設施和服務,所有實體必須防止出現新的障礙、消除現有障礙,以確保殘疾人實現無障礙。因此,《公約》界定的無障礙環境范圍是只要是“向公眾開放或提供的”,這與《公約》的宗旨相一致,既沒有為殘疾人增加任何特殊權利,也沒有減損任何權利,只是確保殘疾人與其他人平等的基礎上共同享有現有的環境。

對無障礙環境范圍的界定關系到無障礙環境建設立法的調整范圍?！豆s》所提倡的無障礙環境范圍較大,宣示了一種追求所有人事實上平等的意志和追求。受各種因素的影響,締約國落實無障礙環境建設的能力參差不齊,存在顯著的區域差異。(9)參見聯合國大會秘書長的報告《無障礙環境與〈殘疾人權利公約〉及其任擇議定書的現況》[EB/OL].[2022-01-14].https://undocs.org/A/74/146國際經驗表明,發展階段不同,法律規制的無障礙環境范圍也有所不同。以美國為例,最早規制的無障礙環境建設范圍是聯邦政府資助的設施,后來隨著《美國殘疾人法》等法律的出臺,逐漸向私營領域和通信、信息領域延伸。聯合國一直在提倡和優先推動公共領域設施和服務的無障礙。因為使用財政資金提供的設施和服務應優先解決公平問題,要防止出現新的障礙和消除現有障礙,保障所有人可以無障礙使用和獲取。然而,在大多數情況下,政府采購并不符合殘疾融合和無障礙要求,無障礙建筑環境、無障礙信息和通信以及無障礙服務的不足和缺乏是擴大殘疾人與其他社會成員不平等的根本障礙(ESCAP,2019)。

2012年,國務院頒布實施的《無障礙環境建設條例》把無障礙環境建設界定為“是指為便于殘疾人等社會成員自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、獲得社區服務所進行的建設活動”。從該定義來看,無障礙環境包括道路、建筑物、公共交通工具、信息、社區服務五個方面,其中前三個可以歸納為物質環境(張東旺,2014)。與《公約》相比,我國對無障礙環境的界定尚不明確,缺少定語,難以辨別無障礙環境的確切范圍和價值導向,“相關”建筑物是一種模糊化的表達方式。

進入新發展階段,人們對高質量發展和高品質生活的向往會進一步拓展無障礙環境需求的范圍。但是落實到法律規制領域,為了使無障礙環境建設與經濟社會發展水平相適應,確保法律制定具有合理性、可行性,需要明晰法律規制的邊界,厘清責任主體和義務內容的邊界(喬靜漪,2019)。國際上關于無障礙環境的范圍界定和落實情況對我們有以下六點啟示。第一,無障礙環境建設是發展中的問題,城市比農村好,經濟發達地區比欠發達地區好,無障礙環境建設要與高質量發展、新發展階段、新發展理念、新發展格局相協調。第二,無障礙環境建設應該優先強制要求公有領域,鼓勵和推動私有領域逐步實現無障礙環境。第三,無障礙環境建設要防止和杜絕產生新的障礙,逐步消除現有障礙,即遏制增量、消化存量。第四,積極運用融合發展的思路,將無障礙環境建設充分納入經濟社會發展全過程和各項建設事業,在黨和國家重要部署中推進無障礙環境建設。第五,無障礙環境涉及領域范圍非常廣泛,各部門、各行業、各主體都應該在各自職責領域承擔起無障礙環境建設的責任,讓更多的人融入社會。第六,無障礙環境建設應與城鄉融合發展、區域協調發展結合在一起,在全國范圍內推進無障礙環境建設。

4.2 無障礙環境的構成

在頂層設計上,無障礙環境的構成如果界定不清楚,可能會導致無障礙環境不系統、不全面、不連續的結果,還可能帶來體制機制不暢、職責不明、責任落空、執法缺位等問題。無障礙環境的各個維度和要素是相互關聯且不可分割的,在具體實踐中難以完全區分。但為了便于理解和推進無障礙環境建設,一般需要區分無障礙環境的維度,探索各個維度的具體特征,這將有助于了解無障礙環境基本內容、研究不同功能障礙者的無障礙環境需求、分解無障礙環境建設任務、明確無障礙環境建設推進路徑。

關于無障礙環境的構成,國際上并沒有嚴格和公認的分類方式?！妒澜鐨埣矆蟾妗窂慕ㄖ偷缆?、交通、信息交流三個部分梳理了無障礙環境存在的主要障礙,并提出了解決措施。《公約》第九條把無障礙環境主要分為設施和服務兩大類,重點列舉的設施有建筑物、道路、交通和其他室內外設施,包括學校、住宅、醫療機構、工作場所;服務有信息、交流和其他服務,包括電子服務、應急服務,但不僅限于列舉的這些設施和服務。2019年,聯合國在《無障礙環境與〈殘疾人權利公約〉及其任擇議定書的現況》中,從物質環境和虛擬環境兩個方面審查了全球無障礙環境建設現狀。

聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會2019年發布的《2019殘障總覽:亞太地區的無障礙環境投資》把無障礙環境分為互聯互通的四個部分:建筑環境、交通環境、信息交流環境和服務(ESCAP,2019)。建筑環境是最常見的無障礙環境內容,是指在公共和私人領域能方便所有人物理訪問不同空間,可以使日常生活更加輕松和豐富。交通環境可以使人們在不同建筑環境之間移動。隨著科技的發展,信息交流環境,越來越成為無障礙環境的重要組成部分,不僅包括信息通信技術、傳統媒體和新一代技術產品,如電視、收音機、手機、電腦等,也包括一些低技術含量的交流形式,如書、報等。服務是包含其他環境中的元素,側重于人際互動、承擔日?；顒雍腿蝿盏哪芰?以及獲得個人成長和發展的機會,如消費、教育、就業、旅游、健康、應急等服務。

雖然無障礙環境范圍廣,但從國際無障礙環境建設情況來看,存在兩個普遍現象,一個是錯誤地認為無障礙建筑環境主要是為肢體障礙者提供的,信息交流和服務無障礙主要是為其他障礙者提供的。事實上,無障礙環境的構成不針對特定的功能障礙,無障礙環境的所有方面不僅有利于各類功能障礙者,而且有利于全體社會成員。另一個是很多國家在制定無障礙相關措施時,往往側重于解決行動障礙問題,對其他功能障礙者的考慮較少。我國無障礙建設也經歷從設施建設向環境建設轉變?；诟黝惞δ苷系K者的需求,全社會應加強協作,涵蓋所有類型的環境,致力于構建一個人人共享、人人參與的無障礙環境。

從我國最近兩年的無障礙環境建設地方立法可以看出,無障礙環境一般包括設施、信息交流和社會服務三大部分。2021年集中出臺的《北京市無障礙環境建設條例》《上海市無障礙環境建設與管理辦法》等地方法性規和規章,在國務院《無障礙環境建設條例》的基礎上,總結固化實踐經驗,更新立法理念,擴大受眾范圍,拓展無障礙環境內容,不僅將社區服務拓展為社會服務,而且與時俱進,豐富無障礙設施和信息交流的內容。國際上通常把建筑和交通兩大領域分開,我國在立法和實踐中,通常把建筑、道路、交通、就業場所、居住區等合并為設施,包括的內容更多更廣,更有利于無障礙設施建設的統籌謀劃和系統推進,形成系統連續的無障礙物質環境。設施、信息交流和服務是實踐證明行之有效的分類方法,三大領域之間既互聯互通又特征分明。

5 無障礙環境的價值

對無障礙環境的另一個常見誤解是,無障礙環境建設意味著提高成本和花費,需要投入大量額外資金,會對國家財政支出和企業經營造成沉重負擔。國際社會已普遍形成共識,無障礙環境建設是能產生豐厚回報的投資,并且有利于節約成本,促進人的全面發展、經濟增長和社會融合。

5.1 無障礙環境建設具有投資屬性

受發展階段、文化背景、認識不足等因素的影響,在以往環境建設中幾乎不考慮無障礙問題。按照現有法律法規要求,對現有設施、設備和服務進行改造通常是一種遵守法規和標準的行為,而且會帶來財務負擔,甚至是過度負擔,所以一般把無障礙環境建設通常視為負擔、成本和法律規定的義務,而不是應當積極主動、應該值得去做的事情。得益于通用設計理念的普及和無障礙環境建設經驗、知識和技術的積累,國際社會2013年開始明確提出要轉變觀念,提倡無障礙環境建設是一種投資,而不是成本和法律遵守問題,并且把無障礙環境視作全球公共物品,要在2015年以后的發展議程中把無障礙納入發展主流,承諾實現所有人的無障礙(UNDESA,2013)。《公約》的《第2號一般性意見(2014)》專門對無障礙進行了詳細闡釋(10)https://www.undocs.org/CRPD/C/GC/2.,明確提出“無障礙不僅應該在平等和不歧視的背景下予以看待,而且還應該被看作是社會投資的一種方式和可持續發展議程的一個組成部分?！痹诋斍暗膰H學術話語體系中,當出現無障礙時,一般和投資(invest)一起搭配使用,以表示無障礙環境的價值和投資屬性。

5.2 無障礙環境有利于節約成本

無障礙環境的價值體現在節約成本,而不是增加成本。首先對兩種情況進行區分,一種是新建、新設計、新生產或新提供的設施、產品和服務,另一種是已有的設施、產品和服務等。無障礙環境建設的成本主要來自于舊有改造,不管是物理環境還是虛擬的互聯網應用,后期改造都會增加成本。針對新建的情況,我們可以從兩個角度理解是如何節約成本的。一是從目前考慮,如果在設施、產品和服務的設計階段就考慮運用通用設計理念解決無障礙問題,大部分情況下不會增加額外成本,甚至會節約總成本(World Bank,2022)。如果考慮到無障礙環境的廣泛受益性和有效用戶的增加,平均成本實際上大幅度降低的。二是從長遠考慮,如果新建的情況依然不達標,甚至沒有考慮無障礙問題,必然會增加未來的改造增量,增加未來的成本支出。針對舊有改造的情況,可以從兩個角度來看待成本的問題。一是如果改建、擴建的設施中同步考慮無障礙問題,也很少增加額外成本。當不具備改造條件或改造造成過度負擔時,國際上有豁免或使用替代措施的經驗。二是無障礙環境改造即使存在一定的成本,但成本遠低于帶來的投資回報。比如,無障礙環境的成本可以被殘疾人參與就業市場帶來的收入和節約的福利支出完全抵消,也可以降低老年人跌倒風險、延緩老年人需要照護的時間,進而節約醫藥和養老支出。

5.3 無障礙環境促進人的全面發展

生存權、發展權是首要的基本人權。在我國扎實推動共同富裕的背景下,我們更應該理解無障礙環境的重要基礎性作用。促進共同富裕與促進人的全面發展是高度統一的,人的能力提升和全面發展是共同富裕的基礎。我國的共同富裕不是平均主義,更不是福利主義,而是要從根本上保障全體人民獲得勞動致富的能力和權利(張當、郝立,2022)。促進人的全面發展,應格外關心、格外關注數量龐大的功能障礙者。功能障礙在一定程度上限制了人的能力和功能發揮,不利于人的全面發展。無障礙環境是平等參與、平等發展的基礎,全體社會成員才能享有事實上的平等。對殘疾人來說,只有無障礙的物質、社會、經濟和文化環境、醫療衛生和教育以及信息和交流,才能保障殘疾人與其他人享有平等的基本政治權利和經濟、文化、社會、環境等各方面權利,平等共享人權,推進各類人權全面發展?！豆s》在多處直接體現了無障礙環境在促進殘疾人全面發展中的重要作用。

5.4 無障礙環境促進經濟增長

無論是供給側還是需求側,無障礙環境都可以促進經濟增長。在供給側,無障礙環境首先可以提高殘疾人、老年人的勞動參與率。第二次全國殘疾人抽樣調查數據表明,我國殘疾人與非殘疾人之間的就業率存在明顯差距(賴德勝、廖娟、劉偉,2008)。根據國際勞工組織的研究,如果將殘疾人排除在勞動力市場之外,最高可造成7%的國內生產總值損失(Buckup,2009)。我國低齡老年人口規模和占比較大,老年人參與社會、發揮余熱的潛力較大。無障礙環境可以擴大市場規模,增強產品供給能力。在產品市場上,具備無障礙功能或符合無障礙標準規范的產品可以有更多的潛在消費群體。如果瞄準功能障礙者的需求,會創新服務和產品供給。比如,汽車的電動車窗等技術改造和發明,起初雖然是從方便殘障者的角度設計的,但最終卻使所有人都受益,成為所有汽車的標配(王國羽,2015)。無障礙環境還可以帶動相關產業的發展。以輔助器具為例,無障礙環境不排除輔助器具的使用,對無障礙環境建設投資,可以有效發揮輔助器具功能,促進輔助器具產業發展。在需求側,無障礙環境可以刺激消費。以世界旅游組織的數據表明,美國殘障人士旅游所產生的經濟影響達到587億美元;在西班牙,殘障人士的平均假日旅游支出為800歐元以上,而非殘障人士為600歐元以上;在澳大利亞,無障礙旅游的國內和入境市場總額為108億澳元(UNWTO,2020)。

5.5 無障礙環境促進社會融合

社會融合(social inclusion)是指為提高因身份而成為弱勢群體的社會參與水平而提高他們能力、機會和尊嚴的過程,最常見的身份包括性別、種族、宗教、殘疾等(World Bank,2013)。社會融合是共享經濟社會發展成果的基礎。殘疾人是促進社會融合的重點群體。隨著聯合國《殘疾人權利公約》和《2030年可持續發展議程》實施,保障殘疾人平等權益、促進殘疾人融合發展越來越成為國際社會和各國的普遍共識和共同行動。《公約》以無障礙為樞紐和關鍵,為促進殘疾人融合發展和殘疾事務融入經濟社會發展主流奠定了基礎、打開了大門、暢通了途徑、明確了任務。無障礙成為殘疾人社會融合的核心支柱,實現無障礙發展和殘疾融合發展成為國際社會發展的目標導向。2013年,聯合國召開關于為殘疾人實現千年發展目標和其他國際商定發展目標的高級別會議,主題為“前進道路:2015年之前及之后兼顧殘疾問題的發展議程”,會議決議文件強調,必須確保殘疾人在發展和人道主義對策的所有方面實現無障礙,并承諾按照通用設計實現無障礙。(11)https://undocs.org/A/RES/68/3.此后,無障礙逐步被納入到其他發展和人道主義承諾,是殘疾人實現融合發展的重要基礎,同樣也是目標。

6 結語

理念是行動的先導,更新理念、提高認識、消除誤區是推進無障礙環境建設各項工作的前提條件。在推進無障礙環境建設立法過程中,有必要澄清一些模糊和錯誤認識,深入研究無障礙的概念和相關常見問題。隨著聯合國《殘疾人權利公約》和《2030可持續發展議程》的實施,無障礙環境是促進殘疾人融合發展的核心支柱。值得注意的是,在解決殘疾問題和推進無障礙環境建設過程中,焦點從殘疾問題的特殊性轉向功能障礙的普同性,產生了顯著的溢出效應,推動理念提升、制度變革、社會發展和文明進步,惠及全體社會成員,充分彰顯殘疾人事業發展和無障礙環境建設的巨大價值,也充分體現了此次無障礙環境建設立法的重要價值?；谡系K體驗的普同性和無障礙需求者的廣泛性,深化了我們對無障礙的認識,認識到無障礙環境的受益群體是全體社會成員,認識到要從切實保障全體社會成員平等參與和平等發展權利的高度提升立法理念,認識到無障礙環境范圍不斷擴大、內容持續拓展,認識到無障礙環境建設具有重要的經濟社會價值。這些研究發現和基本認識為更新立法理念、明確受益群體、規制立法內容提供參考和依據。