基于土地發展權配置的國土空間用途管制央地事權演化博弈分析及政策優化

熊蕓 龔健 李曼

摘要：研究目的：挖掘國土空間用途管制中蘊藏的兩級土地發展權，引出央地政府存在根本性目標偏差下的行為邏輯差異并將其可視化，觀察央地政府穩定策略及其對重要參數的敏感性，提出國土空間用途管制央地政府事權優化的相關政策建議。研究方法：演化博弈模型和Matlab數值仿真模擬。研究結果：（1）事權清晰是央地政府有效管制的前提。（2）中央政府行為較地方政府行為而言，對尋租程度、監管地方成本、監管失靈風險參數更為敏感，且尋租程度對中央政府行為選擇影響更大。（3）地方政府行為較中央政府行為而言，對獎勵參數、保障糧食和生態安全產生的收益以及交易費用參數更為敏感，且獎勵參數對地方政府行為選擇影響更大。研究結論：中央政府需進行選擇性集權以實現“檢查次數最小化”，并強化對地方政府的政治和財政激勵，以期推動地方政府去嚴格落實中央用途管制目標，實現治理能力和治理水平提升。

關鍵詞：國土空間用途管制；央地事權；土地發展權；演化博弈

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0011-12

基金項目：國家自然科學基金項目（42071254）。

20世紀90年代中后期以來，伴隨著我國經濟增長和人口快速增加，引致大量建設用地需求，無序占用、低效利用土地等問題頻發。鑒于此，國家自1998年明確建立土地用途管制制度以來，不斷對用途管制類型、目標和手段進行豐富和完善，2013年中共十八屆三中全會提出構建國土空間用途管制制度，探索覆蓋全域、全要素的國土空間用途管制[1]。在生態文明背景下，國土空間用途管制已逐漸成為全面保護自然環境、統籌國土資源開發利用的重要政策工具。2018年出臺的《深化黨和國家機構改革方案》和2019年出臺的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等政策文件，在明確國土空間規劃體系的基礎上，推動了國土空間用途管制的橫向事權改革和制度保障體制改革。政府作為推動國土空間用途管制制度發展的主力軍，已較為清晰地認識到從縱向上理順央地事權關系是進一步完善用途管制制度體系構建的重點[2]。2020年印發的《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》將部分用地審批權從中央下放，說明改革已呈現出對縱向事權機制的傾斜。因此，探討央地政府事權行為邏輯，契合完善用途管制制度體系的迫切需要，對推動用途管制縱向事權機制改革具有現實意義。

當前，學者們多從演進歷程[2-5]和政策改革邏輯切入，結合國際經驗借鑒[6-9]，剖析國土空間用途管制制度實施困境和對策，涵蓋資源要素、管制分區、事權、監管等多方面[10-12]。在對國土空間用途管制優化建議中，現有研究大多從推進各類要素管制法律法規廢改立、健全自然資源資產產權體系和權能、創新管制分區、分配管制事權、完善自然資源管理方式等方面展開[13-17]。也有學者基于控制權理論，以管制事權分配為切入點，分析國土空間用途管制差異化傳導機制[18]。總體上，鮮有從央地事權行為邏輯角度展開國土空間用途管制的研究，對縱向事權機制的忽視勢必會影響到管制的有效性，不利于管制目標落實和治理水平提升。因此，本文基于土地發展權的國土空間用途管制央地事權分析框架，將演化博弈模型作為分析工具，探索中央和地方政府穩定策略，并采用Matlab數值仿真模擬方式，將中央和地方政府行為可視化，觀察央地政府對重要參數的敏感性，進而提出國土空間用途管制央地政府事權優化相關政策建議，以期為用途管制縱向事權機制改革提供參考。

1 基于土地發展權的國土空間用途管制央地事權分析框架

1.1 國土空間用途管制兩級土地發展權體系

土地作為綜合自然地理概念，涵蓋“山水林田湖草沙冰”等多種自然要素。土地發展權指在土地上進行開發的權利[19]，用于改變土地用途或提高土地利用程度[20]，雖然我國土地相關法律體系中并未明確其概念，但在眾多國土空間治理研究中出現頻率較高，且普遍認為我國現有的兩級土地發展權一直隱含于各類空間管制體系中[20-21]。

國土空間用途管制作為空間治理手段，涉及對生命共同體綜合管制和各類資源要素的保護、開發、利用，兩級土地發展權體系也蘊藏其中。一級土地發展權隱含在中央對地方政府的建設許可中。中央政府為確保國家糧食和生態安全，劃定“三條控制線”，嚴格底線管控；并通過管控指標、分區布局、名錄清單逐級下達，約束地方政府區域空間開發利用權利，統一配置一級土地發展權。二級土地發展權隱含于地方政府對建設項目、用地的規劃許可中，地方政府為滿足當地經濟發展需求，通過用地預審、自然資源占用審批以及建設規劃許可等行政許可辦法，將從中央政府獲得的區域建設許可權進一步分配給個人、集體和單位，實現對二級土地發展權的配置。二級土地發展權雖由地方政府主導，但對某些重要國土資源的占用和征收，中央政府同樣具備干預權力。由此可見，中央對地方在兩級土地發展權上的權力收放調整，是國土空間用途管制的重點，表現為既要維護中央政府權威性，又要保持地方政府靈活性，兼顧“中央和地方兩個積極性”[22]（圖1）。

1.2 根本性目標偏差下央地政府土地發展權管制博弈和策略選擇

中央和地方政府均為有限理性主體，圍繞一級土地發展權分配和中央對地方二級土地發展權配置的干預程度展開博弈。基于根本性目標偏差，央地政府在用途管制事權選擇中存在差異性行為邏輯。中央政府管制目標為確保生態、社會、經濟綜合效益最大化，而地方政府作為用途管制具體實施者，仍偏重于經濟效益最大化。中共十八大以來，中央屢次強調“不簡單以GDP論英雄”，省級政府對糧食、生態安全認知水平也得到進一步提升，但在市、縣、鄉鎮級空間治理中，“GDP為上”“土地財政”“物質空間大躍進”等工作模式依然存在[23]，這就使得地方政府很大程度上會為謀求本地經濟效益最大化而偏離中央政府管控目標。因此本文著重探討根本性目標偏差情景下，央地政府在土地發展權配置及干預程度中的管制博弈和策略選擇。

在根本性目標偏差下，央地政府會在多重邏輯作用中形成各自目標行為選擇，繼而雙方依據對方行為選擇和相容程度制定互動競爭策略，由此演繹出雙方圍繞各自目標而相互競爭的動態重復博弈過程。央地政府屬于“委托—代理”關系，中央為確保生態、社會、經濟綜合效益最大化，依據土地管理要求和國土空間開發需求，根據屆時社會發展狀況制定行動策略并“委托”給地方。地方政府作為“代理方”，會根據成本和收益平衡情況，出于自利性判斷是嚴格落實或消極處理中央政府的“委托”工作。在地方政府采取行動策略后，中央會根據地方政府行為選擇相容程度，選擇自身互動競爭策略，決定是賦予地方政府區域空間開發利用權利，如減少對規劃許可干預程度，或是嚴格管控國土空間開發強度。同樣，中央行動策略也會引起地方政府做出新的行為選擇，由此循環反復不斷演進，最終在土地發展權管制博弈上形成穩定策略。總的來說，中央層面確立的國土空間用途管制目標會更契合全國人民福祉，央地政府應如何圍繞國土空間用途管制中兩級土地發展權配置和干預程度進行事權優化，以確保國土空間用途管制制度取得生態、社會、經濟綜合效益最大化，值得進一步探討。

對此，本文擬用博弈模型來模擬根本性目標偏差情境下央地政府在用途管制制度中的行為選擇邏輯，并引入監管成本、尋租程度、交易費用等參數，通過數值仿真，定量分析相關參數變化對主體演化穩定策略的影響情況。

2 國土空間用途管制央地政府事權的演化博弈分析

2.1 模型假設

2.2 模型建立

中央政府和地方政府博弈支付矩陣如表1所示。

2.3 博弈雙方的演化穩定性分析

2.3.1 中央政府策略演化穩定性分析

根據復制動態方程計算方法[25]，中央政府采取嚴格控制策略復制動態方程可表示為：

綜上所述，站在管理者視角依據理論模型可以實現系統的4種演化均衡，但考慮現實情況以及中央與地方在用途管制目標上的根本性差異，系統可能存在的均衡為3個，即情況1、情況4、情況1和情況4同時存在，三者具體演化路徑與相位圖見圖2。

3 數值仿真模擬

為直觀揭示中央政府和地方政府演化路徑及對重要參數敏感性，采用Matlab數值仿真模擬方式，將中央政府和地方政府行為可視化。

3.1 演化路徑分析

設定仿真開始時間為0，仿真結束時間為2，仿真單位不做具體設置，首先進行初始演化路徑分析。囿于真實案例數據缺乏，綜合考慮現實情況對情況1—情況4參數在一定范圍內進行合理設置，相關參數設置見表3。以均衡點（0，0）為例，在國土空間用途管制中，當中央政府對地方偏離中央目標行為采取懲罰措施進行規治時，懲罰力度通常大于獎勵力度，以期讓地方重視中央用途管制目標，即M

4種情況的數值仿真模擬初始演化路徑如圖3所示。橫軸代表中央政府選擇嚴格控制概率，縱軸代表地方政府選擇嚴格落實概率。通過圖3（a）可知，數值仿真模擬結果與理論分析結果一致，且隨著中央政府采取嚴格控制策略初始意愿增加，其收斂于0的速率明顯減少。同理，隨著地方政府嚴格落實用途管制目標初始意愿增加，其收斂于目標偏離的速率減緩。而初值變動并沒有破壞S - G - H - C1 - T - （δ1 - δ2 ）R +μS<0且D - C2 + G1 - K + λ + M + N + U - δ2R<0這一均衡，因此并未影響中央政府和地方政府最終收斂狀態。其余三種情況的演化路徑與圖3（a）分析類似，此處不再詳細贅述。

3.2 敏感性分析

通過穩定性分析結論可知，在中央政府和地方政府關于土地發展權的博弈過程中，任何一個參數變動都會導致兩方主體行為變化，因此本文選取部分重要參數，觀察其敏感性及參數變動對演化結果的影響。其中圖4—圖9中橫坐標代表復制動態系統的演化時間，縱坐標x表示中央政府選擇嚴格控制的概率，y表示地方政府選擇嚴格落實的概率。

3.2.1 中央政府行為敏感性分析

中央政府選擇上收土地發展權抑或是下放權力都是動態變化的過程。按照“委托—代理”理論，中央政府委托地方政府落實國土空間用途管制目標、分區布局、名錄清單等要求，伴隨著權力下放的傾向，同時也會因為地方政府的逐利而選擇嚴格控制、權力上收。因此，本文進一步選取尋租程度、監管地方成本和監管失靈風險三個參數對中央政府行為進行敏感性分析，以確定中央政府在權力下放和上收過程中的影響參數。

首先令δ2分別為3、1.5、0.1，隨著地方政府在中央政府權力下放時尋租程度減少，中央政府收斂于嚴格控制速率在[0，1.2]某一闕值內轉變策略選擇權力下放，且收斂于權力下放速率逐漸加快，這表明隨著國家土地監管技術體系的完善、內部監管的有效制約、公眾參與的深度推動和監管手段方式的創新，尋租空間被壓縮，尋租程度下降將推動中央政府采取權力下放策略。同理，隨著尋租程度下降，地方政府收斂于目標偏離速率逐漸減緩，目標偏離策略無法使地方政府獲得更多尋租收益，促使地方政府偏向于主動落實中央用途管制目標。

分別令C1 = 9、6、3，隨著中央政府實行嚴格控制策略時監管地方成本C1的減少，中央政府收斂于權力下放速率減緩，此時中央政府對地方進行嚴格控制時成本降低，收益提升，中央政府偏向于進行有效管控。而隨著監管地方政府成本減少，地方政府收斂于目標偏離速率幾乎持平，表明中央監管成本減少對于地方是否落實國土空間用途管制目標影響較小，地方較中央擁有信息優勢，容易出現“上有政策、下有對策”。

分別令H = 10、5、2.5，隨著中央政府實行嚴格控制策略所面對監管失靈風險H的減少，中央政府收斂于權力下放速率放緩，表明隨著國家監管體系完善，中央政府更加愿意進行有效監管。而隨著監管失靈風險減少，地方政府收斂于目標偏離速率卻幾乎持平，監管失靈對地方政府行為影響較小，地方政府保持政策原貌。

3.2.2 地方政府行為敏感性分析

地方政府在執行來自上級部門特別是中央政府各種指令政策時，因逐利傾向常常采取各種手段應付政策要求[26]，根據自身收益狀況改變選擇路徑。本文進一步選取獎勵、糧食和生態安全收益以及交易費用三個參數對地方政府行為進行敏感性分析，以確定地方政府在嚴格落實和目標偏離行為選擇中的影響參數。

分別令M = 1.2、6、12，地方政府采取嚴格落實策略時獲得中央政府的獎勵越高，則中央政府收斂于權力下放速率就越快。就中央政府而言，對地方政府的獎勵是成本，獎勵越高，其嚴格控制期望收益相對越低，故收斂于權力下放速率加快。而就地方政府而言，獎勵參數對地方政府采取嚴格落實管制策略起到正向激勵作用，隨著獎勵增加，其在博弈過程中采取目標偏離并非占優策略，當M到一定值時，其行為選擇由目標偏離轉變為嚴格落實。

分別令U = 1、5、10，隨著地方政府嚴格落實中央用途管制目標時獲得的保障糧食和生態安全潛在收益增加，中央政府收斂于權力下放速率加快。中央政府在與地方政府博弈過程中，即使選擇權力下放，保障好糧食和生態安全仍會存在一定收益。而此時地方政府采取嚴格落實期望收益增加，地方政府收斂于目標偏離的速率減緩。

分別令F = 24、12、3，隨著地方政府嚴格落實中央用途管制目標所產生的交易費用減少，中央政府收斂于權力下放速率變化細微。對于地方政府而言，隨著“放管服”改革的持續推進和國家用地審批權的下放，用地審批辦理流程不斷簡化，交易費用也在逐步減少，側面增加了地方政府的期望收益，從而引起其收斂于目標偏離的速率放緩。

綜上，通過對圖4—圖9進行橫向對比：（1）中央政府行為較地方政府行為而言，對尋租程度、監管地方成本、監管失靈風險參數更為敏感。（2）地方政府行為較中央政府行為而言，對獎勵參數、保障糧食和生態安全產生的收益以及交易費用參數更為敏感。

通過參數敏感性分析縱向對比可知：（1）中央政府行為對尋租程度最為敏感，對監管地方成本和所面對監管失靈風險次之，對地方政府嚴格落實獲得中央政府的獎勵敏感性最差。（2）地方政府行為對地方政府嚴格落實獲得中央政府的獎勵最為敏感，對尋租程度次之，對地方政府嚴格落實中央政府用途管制目標所獲得的保障糧食和生態安全產生的收益再次之，對地方政府嚴格落實中央用途管制目標所產生的交易費用F敏感性最差。

4 結論和政策優化建議

4.1 結論

第一，事權清晰是央地政府有效管制的前提。按照“委托—代理”理論，中央政府相信地方政府能夠積極落實用途管制目標，追求生態、社會、經濟綜合效益最大化，從而對地方政府放權，降低管理監督力度，是最理想的均衡狀態。但在根本性目標偏差下，特別是地方政府面臨巨大經濟利益驅動時，往往會采取違反中央管制目標的策略。為防止地方選擇性執行情況出現，中央政府必須在一級土地發展配置中強調“責任邊界”，明確賦予地方政府空間開發利用權利的范圍，嚴把底線關口，強調空間發展彈性，注重剛彈并舉；二級土地發展權強調“權益邊界”[20]，中央可適當下調對地方政府在建設項目和用地規劃許可、強度許可上的干預程度，但對于涉及國家“生命線”的項目規劃和強度許可仍不能放松。

第二，中央政府行為較地方政府行為而言，對尋租程度、監管地方成本、監管失靈風險參數更為敏感，且尋租程度對中央政府行為選擇影響更大。因此應重點針對尋租的三個層次去尋求政策優化，盡可能減少對用地審批嚴控所產生的額外收益的尋租、對政府肥缺的尋租和對政府收入的尋租，促使中央政府采取合理管控的權力下放行為模式。

第三，地方政府行為較中央政府行為而言，對獎勵參數、保障糧食和生態安全產生的收益以及交易費用參數更為敏感，且獎勵參數對地方政府行為選擇影響更大。根據赫茨伯格雙因素理論來看，保障糧食和生態安全產生的收益以及交易費用是保健因素，而中央政府的獎勵，特別是地方政府官員個人發展可能性以及來自中央的重視屬于激勵因素。因此明確對地方政府的激勵機制，運用多種激勵手段，能夠推動地方政府自覺落實中央政府用途管制目標。

4.2 政策優化建議

根據上述結論和管理啟示，落實中央用途管制目標，優化央地縱向事權，關鍵在于明確中央對地方政府的監督事項、力度和激勵機制。

第一，中央政府選擇性集權，追求“剛彈結合”監督模式，實現“檢查次數最小化”。針對尋租的三個層次，中央明確“管什么，放什么”，尋求政策優化降低尋租風險、監管地方政府成本以及后續監管失靈風險。一方面，中央政府應下放部分土地發展權給地方政府，盡可能減少用地審批嚴控所產生額外收益的尋租。由地方政府主導，從功能單一、邊界永久的強管控思維轉變為功能多元、邊界穩定的引導型管控思維，設定彈性調整機制，定期對增長邊界和生態地區規模、邊界范圍和功能進行適度調整[27]；在保障糧食和生態安全底線前提下，對城市開發邊界劃定賦予地方足夠的自由裁量權；構建用途管制事權分級系統，根據分區管控程度確定用地審批事權層級和管制強度，對于不涉及底線的管制分區內人為活動，在符合必要性論證的基礎上，地方政府有權直接進行規劃許可，中央政府僅需保留抽審的權利。另一方面，中央對掌握用地指標、規劃許可、審批權限等權力的各地方干部進行嚴格選拔任用，盡可能避免對政府肥缺的權力尋租，從源頭防止“買官”現象發生。最后，中央政府加強對地方土地出讓收入配置情況的宏觀指導和監督，減少政府活動所產生的公共收入尋租。引導地方土地出讓收入向鄉村建設傾斜，建立地方留用為主、中央適當統籌的資金調劑機制，賦予地方政府合理使用資金自主權；推行信息公開制度，提升地方政府土地出讓收支透明度，實現收支實時監控；將政策落實和收支管理情況納入地方領導干部績效考核體系，考核結果作為中央對其選拔任用和獎懲的重要依據。

第二，強化對地方政府的激勵政策。中央政府要重視對地方政府的激勵，包括政治激勵和財政激勵。政治激勵方面：改變過去“唯GDP”的地方政府競爭錦標賽模式，將糧食安全、生態效益納入政府績效考核中，開啟超越GDP的新型地方政府競爭方式。對于嚴格落實中央用途管制目標，不以犧牲糧食和生態安全換取經濟收益并取得良好管制績效的地方政府，中央對地方進行嘉獎，對有突出貢獻的官員提拔晉升；對于偏離中央管制目標，“唯GDP”而導致嚴重生態問題和耕地“非農化”“非糧化”的地方政府官員，嚴格落實懲戒機制。決策過程需因地制宜，避免“一刀切”情況挫傷地方政府積極性。財政激勵方面：中央對糧食生產和生態保護負擔重的地區，建立重點生態功能區和農田保護區轉移支付制度，統籌安排中央財政資金，加大對糧食生產和環境保護支出資金預算安排力度，積極推動生態保護補助獎勵政策；中央鼓勵地方政府探索區域間生態保護補償機制，為區域間生態保護領域合作共建掃清制度障礙；推動地方政府通過簽訂協議等多種方式，建立“成本共擔、合作共治、效益共享”的動態生態環境轉移支付體系，為落后地區落實用途管制目標，轉變地區發展方式提供財力保障。

總之，在用途管制縱向事權機制改革過程中，中央政府針對尋租風險選擇性集權，強化對地方政府的激勵政策，有助于推動地方政府去嚴格落實中央用途管制目標，對實現生態、社會、經濟綜合效益最大化，解決好經濟社會發展和糧食、生態安全保護關系，提升治理能力和治理水平大有裨益。

參考文獻（References）：

[1] 林堅，喬治洋.博弈論視角下市縣級“多規合一”研究[J] .中國土地科學，2017，31（5）：12 - 19.

[2] 黃征學，蔣仁開，吳九興.國土空間用途管制的演進歷程、發展趨勢與政策創新[J] .中國土地科學，2019，33（6）：1 - 9.

[3] 汪毅，何淼.新時期國土空間用途管制制度體系構建的幾點建議[J] .城市發展研究，2020，27（2） ：25 - 29，90.

[4] 曹春霞，張臻，朱雯雯.基于三條控制線的重慶市國土空間用途管制探索[J] .規劃師，2020，36（12） ：5 - 12.

[5] 田雙清，陳磊，姜海.從土地用途管制到國土空間用途管制：演進歷程、軌跡特征與政策啟示[J] . 經濟體制改革，2020（4） ：12 - 18.

[6] 戴林琳，呂晉美，冉娜·哈孜漢.新加坡國土空間用途管制及其啟示[J] .中國國土資源經濟，2021，34（3） ：25 - 31.

[7] 王佳佳，榮冬梅.英國國土空間用途管制經驗與啟示[J] .中國國土資源經濟，2021，34（3） ：32 - 38，57.

[8] 董子卉，翟國方.日本國土空間用途管制經驗與啟示[J] .中國土地科學，2020，34（5） ：33 - 42.

[9] 榮冬梅，朱紅，王佳佳，等.發達國家國土空間用途管制探析[J] .中國國土資源經濟，2021，34（1） ：42 - 46，54.

[10] 王蔚炫.國土空間規劃分區的思考與實踐探索[J] .浙江國土資源，2020（增刊1）：22 - 27.

[11] 朱江，張國杰，姚江春.基于邏輯框架法的自然資源用途管制路徑與方法研究[J] .自然資源學報，2022，37（1）：59 - 69.

[12] 岳文澤，王田雨.中國國土空間用途管制的基礎性問題思考[J] .中國土地科學，2019，33（8） ：8 - 15.

[13] 馬軍杰，史軻，彭琪琴，等.多主體視角下用地審批“放權”的實施困境與對策[J] .規劃師，2021，37（15）：5 - 12.

[14] 尹明.探索建立自然資源日常督察制度[J] .中國土地，2020（5）：25 - 27.

[15] 黃征學，祁帆.從土地用途管制到空間用途管制：問題與對策[J] .中國土地，2018（6）：22 - 24.

[16] 于霞，于倩.農用地轉建設用地審批權下放的雙重影響及治理策略研究[J] .理論探討，2020（6）：118 - 122.

[17] 王晨，闕翔.健全自然資源資產產權體系[J] .自然資源情報，2022（2）：1 - 4.

[18] 祖健，艾東，郝晉珉，等.基于控制權理論的國土空間用途管制傳導機制研究——以昆明市規劃實踐為例[J] .城市發展研究，2021，28（11）：23 - 30.

[19] 胡蘭玲.土地發展權論[J] .河北法學，2002（2）：143 -146.

[20] 林堅，許超詣.土地發展權、空間管制與規劃協同[J] .城市規劃，2014，38（1）：26 - 34.

[21] 林堅， 陳詩弘， 許超詣，等. 空間規劃的博弈分析[J] . 城市規劃學刊， 2015（1）：10 - 14.

[22] 桂華.論央地關系的實踐性平衡——結合兩項土地制度的分析[J] .開放時代，2022（5）：92 - 106，7 - 8.

[23] 夏菁，田莉，韓雨.空間規劃體系演進中的央地關系邏輯研究[J] .現代城市研究，2022（3）：2 - 9.

[24] 李科利，鄧晴.政府監管失靈的觀念性障礙及消解[J] .黨政干部學刊，2021（12）：75 - 80.

[25] 宋妍，陳賽，張明.地方政府異質性與區域環境合作治理——基于中國式分權的演化博弈分析[J] .中國管理科學，2020，28（1）：201 - 211.

[26] 周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯[J] .社會學研究，2008（6）：1 - 21，243.

[27] 張佶，李亞洲，劉冠男，等.尋求強控與發展的平衡——空間規劃央地協同治理的國際經驗與啟示[J] .國際城市規劃，2021，36（4）：82 - 90.

An Evolutionary Game Analysis and Policy Optimization of Central Land Authority of Territorial Space Use Control Based on Land Development Right Allocation

XIONG Yun1， GONG Jian1，2， LI Man1

（1. School of Public Administration， China University of Geosciences （Wuhan）， Wuhan 430074， China； 2. Key Laboratory of Rule of Law Research， Ministry of Natural Resources， Wuhan 430074， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore the two-level land development right contained in the regulation of territorial space use， to explore and visualize the behavioral logic difference of the central and local governments under the fundamental goal deviation， to observe the stability strategy of the central and local governments and its sensitivity to important parameters， and to put forward relevant policy suggestions for the optimization of the central and local authority in the regulation of territorial space use. The research methods include evolutionary game model and Matlab simulation. The research results show that： 1） clear authority is the premise of effective control of central and local governments. 2） Compared with local government behavior， central government behavior is more sensitive to rent-seeking degree， local supervision cost and regulatory failure risk parameters， and rent-seeking degree has a greater impact on the choice of central government behavior. 3） Compared with the central government， the local government behavior is more sensitive to the reward parameters， the income generated by the protection of ecological environment and food security， and the transaction cost parameters， and the reward parameters have a greater impact on the choice of local government behavior. In conclusion， the central government needs to carry out selective centralization to achieve the “minimum number of inspections”， and strengthens political and financial incentives for local governments， so as to promote local governments to strictly implement the central purpose and control targets as well as improve governance capacity and competence.

Key words： territorial space use control； central and local authority； land development right； evolutionary game

（本文責編：陳美景）

①中央實行嚴格控制策略時，耕地和生態環境會得到保護。耕地是保障糧食安全的根本所在，糧食安全是國民經濟建設和社會穩定發展的基礎。“綠水青山就是金山銀山”，保護生態環境就是保護生產力。

②中央為了讓地方政府落實符合自身目標的用途管制政策，必須對地方政府“代理”行為進行監管，監管存在一定成本，表現為監管機構運行固定成本和機會成本。

③政府監管失靈可歸納為監管主體躲避“風頭”的應景式監管、象征性的做秀式監管、輕刑化監管和責任邊界不清導致的閃避式監管[24]。

④地方政府尋租導致的社會公共利益減少量取決于尋租程度與尋租成本，社會公共利益減少量實際由尋租程度決定，與尋租程度成正比。

⑤對于嚴格落實中央用途管制目標的地方政府，中央會給予激勵支持，不僅表現為獎金收入增加，更展現在官員政治上的晉升、中央重視地方發展程度等方面。

⑥地方政府嚴格執行中央嚴格控制策略時會產生大量交易費用，例如地方在申請建設許可和配置規劃許可時，易出現項目審批程序繁瑣、辦理耗時過長等問題。