強化國家戰略科技力量的政策演變、理論進展與展望

莊芹芹，高洪瑋

(中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，北京 100732)

高水平科技自立自強是構建新發展格局最本質的特征，而強化戰略科技力量是實現高水平科技自立自強的關鍵。實現高水平科技自立自強是實現2035中國式現代化總體目標之一，而建設一支體現國家意志、服務國家需求、代表國家水平的科技力量，則是加快實現高水平科技自立自強的核心任務[1]。現代國家間的競爭很大程度上是科技創新能力的比拼，戰略科技力量則是決定國家創新能力的重要因素。美日德等發達國家均有強大的國家實驗室和高水平大學等戰略科技力量，支撐了國家科技實力和競爭優勢形成。

黨的十八大以來，我國科技事業實現跨越式發展，科技實力穩步提升，戰略科技力量得到前所未有的強化，為實現科技自立自強奠定了堅實基礎。但我國科技創新資源分散、重復、低效的問題尚未根本解決，產學研協同創新“散而不強” ，在一定程度上制約了關鍵核心技術突破。面對日益嚴峻的外部沖擊和愈演愈烈的中美科技競爭態勢，我國基礎科學研究短板、關鍵核心技術“卡脖子”以及產業基礎能力不足等問題日益凸顯。因此，要從統籌發展與安全的戰略高度，全面強化國家戰略科技力量。黨的二十大報告指出，要強化國家戰略科技力量，優化國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業定位和布局，形成國家實驗室體系。國家戰略科技力量不僅具有建制化優勢，可以增強科技創新系統能力，還能夠更好發揮新型舉國體制優勢，整合各科研主體力量開展協同攻關，帶動國家創新體系整體效能提升，對關鍵核心技術創新具有重要作用。

隨著國家戰略科技力量的整體布局和政策演變不斷推進，圍繞該問題的理論研究范圍不斷拓展，研究深度不斷加強。因此，本文分別從政策和理論兩個層面，分析戰略科技力量的政策演變和理論進展，按照理論創新指導實踐、實踐推動理論發展的思路，貫通政策研究和理論研究，探討強化戰略科技力量、實現高水平科技自立自強中的關鍵問題，為強化中國式現代化的戰略科技支撐提供理論和實踐啟示。

一、國家戰略科技力量的戰略布局和政策演變

強化國家戰略科技力量是黨中央根據我國實現高水平科技自立自強，支撐中國式現代化目標所做出的重要戰略決策。這一戰略布局隨著國際國內科技競爭態勢和創新發展實踐不斷演變，大致可以劃分為三個階段。

(一)早期探索階段

早期戰略科技力量是指建設創新型國家的重要隊伍和建制化力量，特指國家級科研機構，以中國科學院為重要主體。早在2004年胡錦濤總書記指出 “中國科學院作為國家戰略科技力量，不僅要創造一流的成果、一流的效益、一流的管理，更要造就一流的人才”。2008年在紀念全國科學大會30周年座談會上，中國科學院常務副院長白春禮指出，中國科學院是國家戰略科技力量。這一階段中國科學院是戰略科技力量的主體，其主要任務是面向國家長遠發展和全局問題，開展具有基礎性和戰略性的系統前瞻性研究。

(二)戰略升級階段

黨的十八大以來，戰略科技力量不斷強化，并開始在國家科技規劃和政府文件中頻繁出現，逐漸上升為黨和國家的意志，戰略高度不斷升級。2013年7月，習近平總書記視察中國科學院時指出“我們必須有一支能打硬仗、打大仗、打勝仗的戰略科技力量”。2016年5月，習近平總書記在全國科技創新大會上講話指出“要強化戰略導向，破解創新發展科技難題”。同年7月，《“十三五”國家科技創新規劃》提出“要打造體現國家意志、具有世界一流水平、引領發展的重要戰略科技力量”，這是“戰略科技力量”首次出現在政府文件中。2017年10月，黨的十九大報告提出“加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量”，這標志著戰略科技力量正式上升為黨和國家的意志。2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部研討班上要求“抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系”，并強調要加強科技攻關任務的全局統籌組織。同年10月，黨的十九屆四中全會提出要“強化國家戰略科技力量，健全國家實驗室體系，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。整體地，這一階段戰略科技力量建設成為新時期科技工作的核心內容，成為具有全局性系統性的重大戰略。

(三)全面建設階段

隨著新型舉國體制建設不斷推進，國家戰略科技力量的政策內涵持續豐富，戰略布局不斷完善。2020年10月，黨的十九屆五中全會和國家“十四五”規劃將“強化國家戰略科技力量”列為第四章，作為堅持創新驅動發展、全面塑造發展新優勢的首要內容，并具體論述其任務、領域、目標和舉措等方面內容，標志著國家戰略科技力量建設邁向新征程。2020年12月，中央經濟工作會議將“強化國家戰略科技力量”作為八項重點任務之首。2021年5月，習近平總書記就戰略科技力量的主體內涵進行了明確，指出國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研機構和科技領軍企業四大重要部分。之后，2021年12月中央經濟工作會議和2022年3月政府工作報告均提出要“強化國家戰略科技力量，發揮好國家實驗室作用，重組全國重點實驗室，推進科研院所改革”。在戰略布局和內涵不斷完善基礎上，戰略科技力量的不同主體和功能定位也逐漸明確。2022年10月，黨的二十大報告提出“強化國家戰略科技力量，優化配置創新資源，提升國家創新體系整體效能”，并明確了優化主體定位和布局、統籌推進科技創新中心和強化科技基礎能力的主體建設、載體建設和能力建設等重點。2023年2月，習近平總書記指出“要有組織推進戰略導向的體系化基礎研究、前沿導向的探索性基礎研究、市場導向的應用性基礎研究”，并就戰略科技力量的四大主體功能定位進行了說明，分類布局特征逐漸明確。至此，戰略科技力量主體布局的頂層設計落地，分類建設進程加速。

(四)演變特征

整體上，國家戰略科技力量的戰略布局和政策演變呈現以下特征：

一是戰略高度和需求層級不斷提升。早期戰略力量側重于科技領域的國際一流和創新引領。隨著國家創新戰略演變，戰略科技力量強化開始納入國家安全和經濟社會發展全局，成為提升國家創新體系效能、統籌發展與安全的重要抓手。戰略科技力量成為加強基礎研究、突破核心技術短板的重要主體，戰略布局不斷明確和優化。

伴隨著現代互聯網技術與智能手機技術的不斷提升與快速發展，人們的工作和生活已經進入了移動互聯網時代。學校的辦學規模也伴隨著國家的發展而不斷地提升與擴大，學校的資產與規模也逐漸隨之提升增加，各類高端昂貴的實驗儀器及相關教學設備也逐漸增多，學校對固定資產管理工作的要求和難度也不斷增加。如何在原有的資產管理系統基礎上開發基于移動互聯網的學校資產管理這一系統，并且將此廣泛應用在校園固定資產管理工作當中，從而有效提高學校園資產管理工作效率和工作規范，為學校的教學、科研工作提供良好的保障，是國有資產管理工作在新的形勢下必須認真思索和積極探索開展的。

二是基礎研究和原始創新特征逐漸強化。早期國家科研機構本身就是科學研究的重要主體。隨著全球科技競爭逐漸由技術創新向基礎科學領域延伸，國家創新體系開始強化原始研究作用。國家實驗室和研究型大學等也逐漸被納入戰略科技力量，他們分別是從事戰略導向和前沿探索基礎研究的核心主體。

三是分類導向和主體分工特征逐漸明確。按照活動類型，基礎研究可以分為戰略導向、前沿導向和市場導向。相應地，在主體層面，戰略導向的基礎研究由國家實驗室和科研機構承擔，其中國家實驗室是戰略科技力量的領頭雁，承擔引領作用；國家科研機構具有建制化組織優勢，承擔骨干帶動作用，側重服務國家戰略目標和國家利益的體系化基礎研究。高水平研究型大學是基礎研究主力軍，注重前沿導向，承擔科學前沿和探索性研究。科技領軍企業是重要技術供給和需求主體，注重市場導向，承擔應用性研究和創新成果轉化。

四是部門協同和深度融合趨勢明顯。早期戰略科技力量強調單一科研主體功能的培育，注重研發功能深化。隨著政策演變和戰略主體多元化特征強化，推動多主體跨部門協同，實現創新資源的最優化配置成為落實國家意志的關鍵。其中，教育科技人才三位一體的重要支撐，需要教育部、科技部、發改委、工信部等多部門配合，協同推進人才培養、科學研究、技術突破和產業發展，推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合(見表1)。

二、國家戰略科技力量的理論內涵和歷史演進

隨著國家戰略科技力量布局不斷優化和政策持續推進，學術界對該理論問題的探討逐漸成為前沿熱點。以“國家戰略力量”為主題統計發現，最早關于該問題的學術研究出現在2017年。相關研究進展以2020年為界限可劃分為兩個階段，在2020年之前相關研究相對較少，其中2017—2020年共計13篇，年發文量均在5篇以下，這一時期主要為早期探索性研究。在2020年之后，尤其是在2021年3月“強化國家戰略科技力量”被寫入“十四五”規劃的第二篇第四章，戰略科技力量在國家創新體系中地位顯著提升。相應地，這一問題開始成為研究熱點，相關研究快速增長。2021年和2022年分別有47篇、62篇學術論文。截至2023年5月，圍繞這一主題的學術論文共有135篇，學者圍繞戰略科技力量的內涵、理論體系、核心主體、推進路徑等開展了系統化的理論研究和戰略研究。

在戰略科技力量的理論內涵方面，與國家整體布局保持一致，早期側重于國家科研機構的作用。白春禮(2012)指出，國家科研機構具有骨干引領作用，并將其劃分為兩類，一類是比較集中的大型科研機構，比如科學院、學會、科研中心等；一類是相對分散的專業性、部門管理為主的科研機構，比如國家實驗室、研究院所、研究理事會等[2]。穆榮平(2017)指出國家實驗室和世界一流科研機構均為國家戰略科技力量的重要載體[3]。賈寶余等(2018)指出國家戰略科技力量是具有中國特色的新提法，從地位、作用、貢獻三個維度來看，應該在國家安全、綜合國力、國計民生等方面具有戰略全局性、創新力、保障力和引領力等獨特優勢和貢獻，要發揮國立科研機構擔當戰略科技力量的重任[4]。

隨著國家整體布局推進和理論研究深入，戰略科技力量內涵不斷拓展豐富。從核心內涵來看，“戰略力量”是指影響國家安全和軍事成敗的決定性力量，隨著科技在國家競爭中的作用日益強化，“戰略科技力量”的概念應運而生。樊春良(2021)指出對國際競爭和國家安全發展具有決定性作用的科技力量為國家戰略科技力量[5]。肖小溪和李曉軒(2021)認為國家戰略科技力量以滿足國家戰略需求為定位，是科研機構、高校和企業等優勢力量的集合和協同，從事高風險、大團隊、長周期等一般主體無法開展的創新活動[6]。基于新發展階段，尹西明等(2021)結合國家創新系統論和整合式創新理論，構建了以戰略科技力量為牽引的中國特色國家創新體系模型[7]。進一步，從協同和體系化視角，徐示波等(2022)從結構特征分析著手，在司托克斯象限模型基礎上，將戰略納入分析，將科研活動重新劃分為八類，并基于國防建設體系中的“主戰-主建”思想，構建矩陣耦合的協同網絡模型，以推動戰略科技力量布局優化[8]。

基于科技發展歷史視角，戴顯紅(2019)考察了新中國70年國家戰略科技力量進展，從歷史演進、基本特征、現實向度等維度綜合分析[9]。白春禮(2019)以中國科學院70年的發展歷程為對象，回顧了我國戰略科技力量的發展歷程，并總結其具有集中力量辦大事的制度優勢、多學科交叉和大科學裝置集聚的綜合優勢以及內外雙向開放合作等優勢[2]。樊春良(2021)考察了世界范圍內不同歷史階段國家戰略科技力量產生和發展的特點，以及新中國成立之后我國戰略科技力量的發展歷程[5]。胡鞍鋼(2022)定量評價了 2000—2020 年我國科技實力的跨越式發展，根據科技自立自強的戰略支撐要求提出政策建議，并展望了2025 年及 2035 年科技遠景目標[10]。

三、國家戰略科技力量的關鍵主體和強化路徑

(一)發揮引領作用的國家實驗室

國家實驗室在大科學時代具有鮮明的使命導向，以服務國家戰略為目標，從事交叉學科和綜合集成的科學研究，在國家創新體系中具有引領作用。學者就國家實驗室的類型、模式和動態演化，以及國際比較展開了廣泛研究。卞松保和柳卸林(2011)將美國、德國的國家實驗室，與我國220家國家重點實驗室比較研究，提出實驗室要體現綜合交叉、大兵團作戰特點，以人才為本并保持相對獨立。隨著國家需求的變化，不同時期國家實驗室的定位及管理都在進行相應調整[11]。周樸(2018)糾正了現有文獻將美國“聯邦資助的研究與發展中心”(簡稱“FFRDC”)等同于國家實驗室的做法，認為只有美國能源部、國防部和航天局主管的部分國家實驗室與國內國家實驗室具有一致性[12]。常旭華和仲東亭(2021)針對國家實驗室及其重大科技基礎設施的總體架構、組織運行和考核維度進行了全面分析[13]。孫凝暉(2022)結合我國“站起來、富起來、強起來”的歷史階段，從科技資源配置與科技力量組織等方面，分析了國家重點實驗室重組與新型舉國體制之間的關系[14]。

國家實驗室作為基礎研究和原始創新的重要力量已得到廣泛認同[15]?，F有研究不僅針對國家實驗室本身的運行績效進行了評估，還有學者分析了實驗室建設的溢出效應。張龍鵬和鄧昕(2021)基于城市層面國家重點實驗室的數量數據證實了基礎研究發展能夠顯著提升本地企業的技術創新能力[16]。TARTARI和STERN(2021)基于研究機構獲得的國家資金規模論證了美國大學和國家實驗室對本地創業的積極影響，并對比了大學和國家實驗室的影響差異[17]。研究發現雖然大學和國家實驗室都開展大規模研究，國家實驗室總體上更側重研究職能[18]，而大學在培養學生、鼓勵向當地環境開放和知識傳播方面具有獨特性[19]，學生可能在將大學產生的知識轉移到私營部門活動中發揮重要作用，因此，大學對本地創業的影響較國家實驗室更為突出。

(二)發揮建制化組織作用的國家科研機構

目前關于科研機構的研究相對較少，樊春良和李哲(2022)認為國家科研機構是戰略科技力量的主要組織形式，其面向國家安全、能源環境和公共健康等戰略需求，與大學和企業研發機構不同，具有攻堅組織力強、學科綜合性、引領性、長期持續性等建制化特點[20]。高超和劉燦雷(2022)將高等院校和科研機構均視為公共科研機構，利用企業層面的專利數據集，基于產學研融合視角，分析了公共科研機構技術轉讓對企業創新的量與質的雙重影響[21]。李天宇等(2022)從人才制度建設角度，分析了國家科研機構在人才引進、崗位聘用和薪酬激勵的國際經驗和對策啟示[22]。在最新的一項研究中，溫珂等(2023)基于合作專利建立創新網絡，分析了科研機構在國家創新體系中的角色，將中國科學院下屬73個研究所分為探尋者、合伙人、經紀人和架構師等角色類型[23]。

(三)發揮主力軍作用的高水平研究型大學

針對高水平研究型大學，現有研究重點分析了大學的經濟效應和創新效應。作為基礎研究的主力軍機構，大學的經濟增長效應已經得到了廣泛證實[24-25]?，F有研究認為大學不僅可以培養人才，還可以傳播知識，有利于促進本地區生產率的提升[19]。LI等(2020)和何小鋼等(2022)基于中國大學擴招準自然實驗研究了大學對地方創新的影響，證實了大學對本地創新具有正向影響[26-27]。但現有研究并未將大學納入戰略科技力量視角統一考察分析。王巍等(2022)基于整合式創新理論，運用中國西部科技創新港案例，分析了研究型大學驅動創新聯合體建設的機制與路徑，歸納了“戰略科技人才培養—關鍵核心技術突破—重大科技成果轉化”的創新聯合體建設框架和融通創新模式[28]。

(四)發揮“出題人”“答卷人”“閱卷人”作用的科技領軍企業

領軍企業是關鍵核心技術創新和產業瓶頸突破的重要主體，在創新全生命周期均發揮核心作用。以美國為例，許多重大科學突破來自杜邦、IBM、AT&T等企業實驗室，具有突出的產業鏈整合能力和行業影響力。ROSENBERG(1990)認為，科學研究通常會產生具有商業價值的發現，但即使沒有，對研究領域的投資也能使公司從學術研究中獲益[29]。隨后的文獻提供了幾種可能的私人回報機制，包括吸收能力[30]，對高技能科學家的激勵[31]，以及提高聲譽以吸引投資者、潛在客戶或監管機構[32]。最新研究中，陳鳳等(2023)考察了領軍企業關鍵核心技術突破的問題，從目標前移和組織慣性角度比較了國有和民營企業的差異[33]。鄭勝華和陳海潔(2023)則分析了科技領軍企業在建設戰略科技力量中如何發揮支撐作用，打造創新聯合體的問題[34]。

(五)強化國家戰略科技力量的路徑和對策

面向經濟主戰場，白光祖等(2021)提出強化國家戰略科技力量，要聚焦創新驅動、協同發展的現代產業體系，從做強戰略科技力量主體、構建產業科技創新網絡、發揮戰略支撐作用三個方面著手[35]。從高水平科技自立自強視角，尹西明等(2021)結合戰略科技力量的突出特征，提出新創和重組、賦能和提升、迭代和躍遷三大強化路徑[7]?；诤诵募軜嬇c內在邏輯關系，張杰(2021)提出構建新型舉國體制、政產學研的新型貫通體系、夯實國家在“0-1”環節基礎研究的主體地位和構建新型激勵體制的四大舉措[36]。從新發展格局角度，陳勁和朱子欽(2021)針對當前科技評價體系、創新平臺建設、戰略性科技人才等方面問題，提出具體對策建議[37]。針對我國戰略性基礎研究面臨的突出問題，李曉軒等(2022)提出要設立獨立的戰略性基礎研究計劃，而國家戰略科技力量要作為其組織和實施的主要力量[38]。

四、關于戰略科技力量研究的反思及展望

已有研究從國家戰略科技力量的理論內涵、歷史演進、構成要素和組成部分以及路徑對策等方面，就加快國家實驗室體系建設、推進科研機構改革、發揮領軍企業作用等問題進行了初步探究，為把握其科學內涵提供了理論指導，對新時期強化戰略科技力量提供了針對性建議。但面對日益復雜的國際形勢和不斷演變的國家政策，仍存在進一步研究和突破的理論和實踐空間。

(一)戰略科技力量的內涵、主體協同和互動機制的理論探討

雖然中央政策文獻對國家戰略科技力量進行了初步界定，學者也就其內涵、主體特征等進行了初步探討，但目前還沒有權威文件解讀和嚴格的學術定義，學術界尚未達成共識，甚至存在一定認知誤區，比如不能僅強調政府投入力量，而要注重政府和市場結合；不能僅重視國家重點實驗室等，也要注重政產學研貫通體系[36]。同時，已有研究側重對單一科技力量主體的研究，對于戰略科技力量四大主體的協同創新和互動機制探討不足，缺乏納入整體國家創新體系的系統性分析。

因此，未來要從理論上強化協同創新和機制問題研究?；趪覄撔孪到y觀、整合式創新、協同創新等理論，充分吸收習近平總書記有關系列重要論述，深入分析國家創新體系與戰略科技力量之間的邏輯聯系，考慮多元主體之間的定位布局和協同模型，考慮國家實驗室—大學—科研機構—企業之間的內在聯系機制，面向科技自立自強的新要求，推動創新資源在基礎研究、應用研究和技術創新和產業發展之間良性互動和有機整合。

(二)國家戰略科技力量識別測度和異質性創新效應的實證分析

目前，聚焦國家戰略科技力量的實證研究較少，相關變量識別和測度方法還不完善。在戰略科技力量主體發展維度，部分研究從歐美發達國家的政策和數據出發對大學等研究機構進行了識別和測度[39-40]，但從我國實際出發的主體發展識別方法和測度指標還較為單一。關于戰略科技力量的創新效應，現有研究主要聚焦大學開展了實證研究，驗證了大學等研究機構可以通過直接機制和間接機制影響本地創新，其中，知識溢出是重要的影響機制。盡管部分研究對大學的溢出機制進行了驗證，只有少量研究從微觀地理層面識別了大學的知識溢出效應，關于其他主體對本地創新的影響和作用路徑研究較少。

未來要基于多種數據來源，采用網絡爬蟲和語義文本分析法等多元方法，多維度識別和測度不同主體發展情況。鑒于多主體異質性是國家戰略科技力量的突出特征，對該問題的研究有利于推動不同主體定位和布局優化，更好推進關鍵核心技術協同攻關。因此，要基于高質量的數據集和合理的實證分析方法，準確估計不同主體創新的異質性效應和作用路徑，最大化克服內生性問題，并對知識溢出及其范圍進行識別和測算，以此作為強化國家戰略科技力量，優化不同主體定位和布局的路徑和對策。

(三)面向中國式現代化新征程強化戰略科技力量的對策分析

由于強化國家戰略科技力量這一重大決策提出時間較短，對應科技制度仍處在剛出臺階段，政策考察周期相對不足。比如，當前國家實驗室和國家重點實驗室仍在加速建設和重組過程中，體制機制仍未充分理順。站在新的歷史方位上，從新發展階段和科技自立自強的視角聚焦其內涵外延、突出特征的研究相對較少，從戰略層面探究分類型和針對性強化國家戰略科技力量的系統性制度研究仍然不足。

因此，要立足新發展理念、新發展階段、新發展格局，研究推進新型舉國體制和戰略科技力量建設的現實路徑選擇，持續優化頂層設計，完善科技治理體制機制。研究內容包括但不限于：構建中國特色的國家重點實驗室體系，強化核心科技力量；賦能提升國家科研機構和高水平研究型大學，發揮基礎研究主力軍作用；推動科技領軍企業技術組織迭代和技術躍遷，發揮科技創新主體作用；優化科技創新中心空間布局，提升重大科技創新平臺作用。