交通運輸綜合行政執法改革后公路養護機構路產維護工作方向分析

黎業轟

（廣西壯族自治區橫縣公路養護中心，廣西 南寧 530300）

0 引言

2018 年12 月廣西開始推行交通綜合行政執法機構改革，2019 年12 月進入實體劃轉程序，原公路路政執法大隊剝離公路管理機構，人員、編制、資產等整體劃轉至地方交通主管部門。2020 年初，各縣級交通主管部門的交通綜合行政執法機構改革進入全面實施階段，原路政管理機構整體劃轉至地方交通運輸局后，整合成立交通行政綜合執法大隊，集水運管理、交通行業監管、道路運輸管理、路政執法等交通行業行政權于一身，實行“局隊合一”模式，將轄區內普通公路的行政處罰、行政強制、路政管理職能全部下沉至地方，實施屬地管理。至此，交通行政綜合執法大隊全面承擔地方交通行政綜合執法職責和法定義務。

縣級公路管理機構改革后成立公路養護中心，轉變為專業公路養護機構，為公益一類事業單位，繼續履行公路路產損毀索賠的工作職責，通過自治區交通運輸廳授權方式，賦予公路養護機構繼續履行涉路行政許可審批和行政確認職能。改革后部門行政執法權力和行政強制權全面剝離，在公路養護機構在路產維護、涉路行政許可審批方面的工作上，將不再具備行政權力強制權、處罰權，從強勢執法轉變為以告知和服務為主線的工作方式，面臨的阻力在工作中日益凸顯，這樣的形勢下要求公路養護機構必須全面轉變思維，拋開舊思想，探索新模式。

1 改革前運行模式

在改革前，公路管理機構實行的是管養一體，2017 年《中華人民共和國公路法》開始在法律層面賦予公路管理機構負責公路養護，保障公路處于良好技術狀態的養護職責，也賦予了公路管理機構可在上級交通主管部門的授權下，實施路政管理的行政職能。2011 年頒布實施的《中華人民共和國公路安全保護條例》更是直接授權公路管理機構成為路政管理行政主體，確立和強化了管養一體化的運行機制，集管養于一身，此時的公路管理機構實質上就是帶有行政權力的行政類公益事業單位[1]。

管養一體模式下的公路管理機構，行政權力特別是行政強制權和處罰，給路政管理工作帶來極大的便利，出現違法相對人拒不配合執法活動的情況時，可以采取強制措施排除現場阻撓，給相對人和社會起到有力的震懾作用。管養一體模式也存在一些弊端：首先，公路管理機構的路政部門在追回路產損失時，雖然執行的是省級財政、物價主管部門共同制定的公路賠償收費標準，但是在一線執行中，從定損到理賠再到上繳都是公路管理機構路政部門的路政執法人員在操作，造成了公路管理機構是受損方和受償方，同時也是定損方和收繳方的現實。這樣的方式從客觀上仍然屬于既是裁判員又是運動員的概念范疇，不符合罰繳分離的原則；同時追回的路產損失上繳至省級公路主管部門，再按照比例分配進入養護、維修和運行的經費中，也不符合現行的財務預算制度要求；在賠補償標準上，由于固定的賠償標準不可能隨著物價水平變化，截至2019 年改革前，依舊執行2006 年審定下來的賠補償標準，存在嚴重的滯后性；公路路政管理部門同時承擔公路超限運輸治理工作，在改革前，由于公路超限運輸現象較為嚴重，普通國省干線公路面臨的超限運輸壓力巨大，超限運輸車輛對公路、公路橋梁的損壞非常嚴重，所以公路路政管理部門的工作重心一直偏向公路超限運輸治理工作，治超工作占據大部分執法力量，而忽略了本應該作為工作重心的路產路權維護，出現本末倒置的現象，且處罰權的集中也產生了廉政問題。

在堅持政事分開改革的大環境下，公路管理機構管養一體帶有行政職能事業單位的體制，明顯不符合改革的趨勢和要求，將行政職能剝離公益性事業單位，行政職能劃歸行政機構，保留公益服務職能，從而理順政府行政機構與事業單位之間的關系，實現行政職能回歸行政機構，強化事業單位的公益屬性，這是改革的必然趨勢。

2 改革后面臨的困難

在2020 年底，機構改革已經基本完成，公路管理機構已經完成改革，成立了公路養護機構，并為解決改革后的路產管理工作，成立路產事務科，負責對轄區內國省干線公路開展路產管理工作，此時的路產管理與改革前已經有本質上的區別，不再帶有行政權力的性質[2]。由于原來的路政部門是整體劃撥至地方交通主管部門的，具備豐富路政管理經驗的人才已經全部脫離公路養護機構，因此，新部門的成立只能從零開始。路產事務科組建初期，新成立內設部門人員是從各科室抽調，新組建的人員對路產管理方面沒有經驗，也沒有具體的工作指導意見，造成一線公路養護機構路產管理工作完全處于摸索狀態，導致工作無從下手，處于停滯狀態，部門運行步履維艱。

成立初期，若發生路產損毀案件，公路養護機構只能沿用舊的處理方式，即邀請交通綜合執法大隊執法人員共同進行現場勘察定損，由交通綜合執法大隊執法人員向相對人下發賠補償通知書，賠償繳納至屬地縣級財政部門。由于公路養護機構執行區級財政，地方執行縣直財政，收繳的路產損失進入地方財政后，由地方進行統籌，無法回歸到公路養護部門，造成公路養護機構存在實際損失卻無法得到賠償，出現受償主體錯位的事實，導致受償主體與實際損失主體脫節，這既不符合邏輯也不符合法理，然而短期內卻無法改變這一現象。想沖破這一困局，打開新局面，就要改變傳統的思維模式，捋清各主體之間的矛盾，從而抓住主要矛盾，解決問題。

3 路產管理的工作建議

3.1 設立具備法務和專業技術的路產管理內設部門

公路養護部門要想對所管養的公路資產進行有效管理和維護，必須先設立專門的路產管理內設部門，該部門必須同時具備法務能力和專業技術能力，并將部門定性為具備綜合協調能力、法務能力和專業技術能力的綜合部門，同時將部門工作職責明確為維護路產路權，辦理涉路行政許可業務和單位法務工作。選用人才也必須根據部門定性進行篩選，將其逐步建設成為一個具備專業技術、法務能力、綜合協調能力的綜合性管理部門，負責維護養護路線的路產路權，辦理涉路行政許可業務和法務工作。

3.2 選用人才應以部門定性為基礎，重選拔強培養

由于改革后原路政執法部門的人才也一并劃轉至地方，新部門的工作人員，只能從現有人員中選用，因而路產工作人員選用應以部門定性為前提，選用具備一定專業技術、法律基礎和較強綜合協調能力的人才。路產管理部門是一個對外部門，工作人員時時刻刻都代表著單位形象和國家形象，既不能過于剛硬亦不能唯唯諾諾，所以篩選時應將工作人員的臨場協調能力放在首位，再綜合其他方面。組建后應加強對其業務能力的培訓教育，嚴抓法律、程序、業務能力的系統培訓，整體提升路產工作人員的業務水平和綜合協調能力。

3.3 加強對基層路產管理工作的指導和交流

上級部門應建立有效的引導機制，加強對基層路產管理部門的指導，可以采取與專業的第三方法務機構合作的模式，根據現有的工作形勢摸索出合法、高效的工作流程，并依托數據化管理模塊，將交通運輸廳授權的涉路許可項目材料、路產維護材料采用線上申報審批和報送的方式，該方式能夠減少材料遞交環節的時間耗費，進而提高審批、報送效率。上級部門應調動各基層部門間的交流，探討其各自的工作方式，搜集各部門的優點、好的工作方法等，并進行總結和整理，形成暫行性的路產工作指導意見，下發基層以指導基層路產管理工作。

3.4 加強橫向協調，捋順與地方職能部門的權責關系

改革后行政權力下放，公路養護部門的路產管理工作面臨較為尷尬的局面，各基層路產管理部門，應根據自身的實際情況，與交警、交通、保險等部門探索更為有效的工作模式，創新工作方法。加強橫向協調，爭取交通、交警等行政執法部門的配合是當前最有效、最直接的辦法。通過橫向協調捋清權責關系，明確各自職責，部門間相互配合，可使路產管理工作取得事半功倍的效果。

4 路產損失追回問題的癥結和破解辦法

4.1 面臨的癥結性問題

在實際的路產管理工作中，路產損失的追回主要面臨兩個癥結性問題：一是受償主體與追回執行主體的產權與事權的操作程序問題；二是受償方式問題。要想在機構改革后追回路產損失必須先理清這兩個問題，從法律層面和行政職能層面去解決這兩個問題，才有可能摸索出合法合理的操作規程。

4.2 破解辦法一

根據癥結存在的原因，先從法理上捋清關系和邏輯，對此可從以下方面解決：

首先，明確受償主體。根據誰養護誰受償的原則，受償主體應為公路養護機構。公路養護機構是唯一對公路具有養護職能的部門，從法律上講即為路產損失的直接受損人，受損失人即應為受償主體，所以公路養護機構應為路產損失的唯一受償人。

其次，明確追回執行主體。在交通運輸綜合執法改革后，公路養護部門被定性為公益一類事業單位，已經不再具備行政職能，行政權力下放地方交通主管部門，交通行政執法職能由地方交通綜合行政執法大隊履行，所以追回執行主體應由地方交通綜合行政執法大隊承擔，追回主體即為地方交通綜合行政執法大隊。路產損失案件發生后應由交通綜合行政執法大隊的交通執法人員對事故現場進行勘察和定損，并向侵害責任人出具《賠補償通知書》，同時抄送公路養護機構作為證據進行保存，要求侵害責任人在規定的時限內履行賠償責任，向公路養護機構繳納路產損毀賠償款。追回的路產損失由基層公路養護部門上解到區級公路發展中心，統一調配進入養護經費預算，并在每年的養護經費中設立路產損失維護經費，以確保對受損的路產進行及時修復，確保公路設施完善和行車安全[3]。

此時由地方交通綜合行政執法大隊出具的《賠補償通知書》與改革前公路部門出具的《賠補償通知書》有本質的區別，地方交通綜合行政執法大隊出具的《賠補償通知書》以證據的形式出現，是非受償主體的行政機構出具的證據，雖然不具備法律強制性，但當公路養護機構逾期未獲得賠償時，可以使用此證據向法院申請強制執行。這一辦法真正實現了罰繳分離的原則，徹底地解決改革前既是裁判員又是運動員的弊端，同時也獲得較為有力的證據，為申請法院強制執行提供了有利條件。辦法雖好，但是實際操作性卻不是很高，很容易出現部門協同脫節、申請法院強制執行期長等問題。

4.3 破解辦法二

采用行政程序的辦法進行追償，實質上會出現追回時間無法掌控、程序長、涉及部門多和法律資質要求高等弊端，很耗費人力和物力，對于一線的路產維護工作有諸多不利。轉換思維，通過協商和引入保險公司進行理賠和修復的模式也可提供參考。

實施前，公路養護部門與保險公司進行事前協商，爭取保險公司的配合，確定工作機制。具體操作辦法：由保險公司成立或選定專門的路產維修工程隊伍，路產維修工程隊伍應具備相應的施工條件和施工能力，修復效果應達到相應的公路技術規范，修復成果由公路養護中心的專業技術人員進行驗收和確認。事故發生后，事故責任人報保險公司和交警部門到現場進行勘察，由交警部門確定事故責任，保險公司的勘察人員和維修工程隊伍人員確定修復方案，維修發生的費用由事故責任人委托保險公司的維修工程隊伍進行理賠，完成路產修復后，公路養護中心路產管理部門組織養護、工程、安全技術部門對修復設施進行驗收和確認。驗收通過后公路養護中心路產管理部門向保險公司提供理賠材料，由保險公司根據交警部門出具的事故責任書、損害路產情況和修復工程清單支付維修費用。

這一方法在基層公路養護中心已有實踐，追償效果較為明顯，且路產維修恢復較快，對基層公路養護部門較為有利，既能追回路產損失又節省人力物力，工作效率較高。但是實施過程中也存在風險和漏洞，應引起注意，例如合伙騙保、維修質量達不到相應的技術指標、滋生廉政問題等風險也相應增加，這就要求公路養護部門和保險公司做好廉政、法律風險應對措施，在提高路產追償效率、保障公路損毀設施修復達到相應技術要求的同時，防范廉政和法律問題的發生。

5 結語

本文通過對改革前后的工作情況和環境進行對比分析，捋清前后身份由執法者變成受侵害人的實際情況。從現狀出發，對新的身份出現的兩個癥結：受償程序問題和受償主體問題進行分析，提出兩個破解辦法，希望在未來的工作中能夠給基層公路養護機構路產維護部門一些參考，同時也希望上級公路養護機構可以根據現狀的角色轉換，由上至下地形成一個系統性、規范性的辦法和指導性的操作規程，對基層公路養護機構的路產維護工作進行指導，形成統一標準和規范，這樣既提高基層公路養護機構的路產維護工作效率，也為路產維護工作提供具有法律效力的政策依據。