以縣城為重要載體的新型城鎮化建設研究

文/中國城市發展規劃設計咨詢有限公司 劉 佳

0 引言

過去40年，我國經歷了全世界最大規模的城鎮化。1978—2020年，我國城鎮化率由17.90%增長至63.89%，城市數量從不足200個增加至600余個。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》貫徹了中央城鎮化會議精神，空間著力點涉及建設城鎮體系優、功能互補強的城市群。《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》強調大城市與縣城協調發展，突出縣域的重要作用。2022年5月出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》系統提出縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式。本研究明確指出縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

1 縣城發展的重要性

深入了解“以縣城為重要載體的城鎮化建設”內容，包括城鎮體系、城鄉融合、擴大內需、美好生活保障4個方面。

1.1 城鎮體系——縣城是我國城鎮體系的重要組成部分

縣城在國家治理的建制史上歷史久遠，從古至今一直是最穩定的行政區劃單元。在我國目前的城鎮體系構成上，縣城占重要地位，其對完善城鎮體系發揮了重要作用。推進縣城建設有利于引導農業轉移人口在地城鎮化，優化大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮空間格局。

1.2 城鄉融合——縣城是城鄉融合發展的重要支撐

縣城是推動城鄉融合發展的主陣地，是連接城市、服務鄉村的天然載體，是推進城鎮化的必然選擇。推進縣城建設有利于強化縣城與周邊城市融合與銜接，促進鄉村發展和農業農村現代化。

1.3 擴大內需——縣城建設是擴大內需的重要引擎

城鎮化率達65%后，縣級單元成為城鎮化的重要構成。通過近幾年的研究，學者普遍認為我國城鎮化水平2035—2050年將達75%～80%，1.5億～2.0億人口進入城市，還有4億多農民居住于鄉村地區。以上數據代表了城鎮化發展的趨勢判斷，未來人口將向大城市和縣城兩端集聚，縣級單元將成為城鎮化的重要載體與構成。擴大內需、促進形成強大國內市場，是新形勢下推動高質量發展的戰略選擇，推進縣城建設有利于擴大有效投資和居民消費，開拓新的投資消費空間。

1.4 美好生活保障——縣城建設是人民美好生活的重要保障

縣城建設發展關乎城市乃至縣域的民生質量，堅持以人為核心，掌握縣城的發展規律，全方位統籌縣城生態、生產、生活、安全4個方面的需要；完善生態綠地系統，依托山水林田湖草等自然基底建設生態綠色廊道，利用周邊荒山坡地和污染土地開展國土綠化；加強歷史文化保護，活化利用歷史建筑和工業遺產，將文化基因根植于縣城發展建設。

2 縣城建設實施原則

明確規劃引領縣城發展，通過試點先行逐步落地。

1）規劃引領 要堅持“一縣一策”，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重復建設。

2）試點先行 做好時序、節奏、步驟安排。示范地區推動，細化實化建設任務，創新政策支撐機制和項目投資運營模式。

3 縣城綜合診斷理念與方法

2020年黨中央提出“城市生命體”理念，指明解決城市問題的科學路徑。由“城市生命體”理念擴展至“縣城”。在以縣城為重要載體的城鎮化建設中，應將縣城看作生命體、有機體，從根本上把握縣城的本質與規律，進而推動城鎮化建設可持續發展。全面服務縣城，為縣城把脈，全面梳理、綜合診斷評估縣城建設發展現狀問題和潛在亮點，依據評估提出縣城建設策略，有序指導縣城各功能版塊發展建設。其中，診斷原則要具有生命體運行思維，考慮縣城的運行系統，同時應具有提升縣城的思維。診斷方式需考慮生命體修復路徑，即縣城的提升路徑。

基于生命體理念的縣城問題識別，需將縣城病癥分為單要素縣城病癥、單機能縣城病癥、綜合性縣城病癥3個類型。

1）單要素縣城病癥 孤立要素的偶發性縣城機能問題，如點狀、偶發性的縣城路面損壞，歷史建筑陳舊、設施老化等。因屬于少量、偶然情況，關聯問題少，縣城病癥的成因易識別，故采用修繕、改造、增補等措施即有望治愈。

2）單機能縣城病癥 同一系統內，多要素關聯發生的系統問題，如頻繁發生的交通擁堵、縣城內澇、大范圍的某種服務缺失、頻發的某種縣域污染等。這類縣城病癥在本系統內可找到主要原因，識別問題發生在規劃、建設、管理等環節，通過單系統內的整體梳理，適當關注與避免相關領域的連帶影響，基本可以解決。

3）綜合性縣城病癥 縣城中2個或2個以上系統共同導致縣城病癥的綜合性問題，如縣鄉發展失衡、資源枯竭、大片區職住失衡、中心區活力缺失等。此類綜合性縣城病癥往往涉及復雜的規劃建設問題，疊加社會經濟發展問題，一朝一夕難以解決，需抽絲剝繭，仔細梳理其中脈絡，抓住主要矛盾，找到恰當切入點，有序推進，逐步改善。

4 診斷建議

依據《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品生產區縣城、重點生態功能縣城、人口流失縣城。針對以上5種類型縣城，運用生態體的系統思維分別提出診斷建議。

4.1 大城市周邊縣城

運用縣城“生命體”系統思維和縣城綜合診斷評估，構建循環經濟體系，基于產業融合發展、全域旅游發展、特色小鎮培育、田園綜合體打造、園區轉型升級等路徑，并提供空間基礎和空間路徑，以提升功能對接，進而融入鄰近的大城市及城市群。

以河北省保定市易縣為例，其位于京津冀城市群范圍內，保定市、雄安新區周邊，屬于大城市周邊縣城。易縣優勢資源包括京津冀城市群、京津冀生態廊道、優越的地理區位、豐富的旅游資源等。整體戰略定位為“國家全域旅游示范區、京津冀綠色創新產業基地、京畿山水文化名城、雄安生態安全屏障”，目標愿景為“經濟強縣，閑適易州”（見圖1）。規劃伊始，運用縣城提升思維，開展縣域綜合診斷，對產業功能進行分析，強調融入保定市全域旅游格局，新興產業積極與北京、雄安新區對接。

1易縣總體城市設計空間規劃格局方案（圖片來源：作者自繪）

1）空間 強調配套，老城突出文脈、宜居等屬性，新城則為產業發展的重點區域，經開區發揮區域產業承接作用。

2）交通 強調連通性，提供可提升的空間路徑，強調城市交通的景觀風貌。

4.2 專業功能縣城

運用縣城“生命體”系統思維和縣城綜合診斷評估，建立專業功能區，充分發揮專業功能，協調保護與發展的關系，強化產業平臺支撐，突出特色產業和支柱產業，打造特色發展路徑，提高就業吸納能力，提升人口聚集力和縣城吸引力。

以浙江省義烏市為例，作為位于浙江省中部的縣級市，由金華市代管，是專業功能縣城的典型案例。義烏市的目標愿景為“世界小商品之都”，為實現此目標采取多元綜合手段。

1）通過數字化措施，整體推進數字化轉型，打造國家新型智慧城市。

2）通過城市空間結構優化，打造重點區域，形成現代化都市基礎框架，全面提升城市能級，形成300萬人口現代化都市基礎框架。

3）通過城市交通系統完善提升，打造樞紐網絡，港劇奠定全國性綜合交通樞紐地位。

4）通過鄉村振興，實施農村有機更新，高質量推進鄉村振興，打造中國眾創鄉村。

5）通過文化振興，實現歷史文化、傳統文化與現代文化的融合，突出國際商貿的現代氣息與義烏古樸的小鎮風韻。

4.3 農產品生產區縣城

運用縣城“生命體”系統思維和縣城綜合診斷評估，推動農產品主產區保護，強化循環經濟，驅動產業融合發展，實現農業、工業、服務業互促聯動，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

以山東省聊城市莘縣為例，作為山東省聊城市轄縣，位于山東省西部，是我國蔬菜大縣、資源大縣及人口大縣，瓜果菌總量和規模常年穩居全國縣城之首。其戰略定位為“精細農品之都、創新發展高地、智慧生態之城”。縣域綜合診斷的切入點為區域、空間、用地、產業。

1）區域對接 延伸品牌產業鏈，深化與聊城都市區產業協同發展，建設食品制造等產業。

2）空間優化 將空間分區，中部為現代農業發展區，整體農業格局由碎片化向規模化轉變。

3）用地整治修復 設置農業修復區，對受影響的農田、園地等進行農地修復。

4）產業發展 以國家級農業科技園區為依托，打造現代農業發展增長極，通過對優勢產業的不斷優化提升，打造蔬菜高科技示范區、優質果品標準化示范基地，使蔬菜大縣走向全國。

4.4 重點生態功能縣城

運用縣城“生命體”系統思維和縣城綜合診斷評估，推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，通過EOD試點示范區、流域生態治理等，打造生態文明示范區，實現重點生態功能區安全屏障。

以云南省大理州南澗彝族自治縣（以下簡稱南澗縣）為例，其位于云南省西部，是國家重點生態功能區、全國綠化模范單位、云南省園林縣城、云南省衛生縣城。因有無量山國家級自然保護區、靈寶山國家森林公園、碌摩山古寺、石洞古寺、白云古寺等自然景觀和人文景觀，屬于重點生態功能縣城。

1）通過“三線劃定”實現國家重要生態功能區的目標，劃定空間保護邊界，建立生態保護紅線，做到應劃盡劃，將27.24%的國土劃至生態保護紅線范圍內。

2）明晰無量山國家級自然保護區邊界，進行以無量山國家級自然保護區為主的生物多樣性保護。

3）確定空間保護指標，森林覆蓋率從1984年的20.00%躍升至2020年66.67%。優化布局，擴大生態、農業空間，調整國土空間規劃，將縣城核心區寸土寸金的1600畝規劃城市建設用地，全部調整為永久基本農田，加上前期保護的片區，納入縣城田園風光保護區的基本農田已達10000畝（相當于2/3個縣城）。

4）加強生態修復，開展縣城近山面山生態修復行動。產業發展結合生態優勢，發展特色文旅和生態經濟。推行城郊美麗村莊計劃并采取相關綠色措施，以建制村為單元，連片推行山區農村生活污水零動力、低成本處理，采用尾水就地資源化回收利用新模式，大幅提升農村生活污水治理率。

4.5 人口流失縣城

運用縣城“生命體”系統思維和縣城綜合診斷評估，結合城鎮發展變化態勢，利用存量用地，開展縣城有機更新，限制擴展增量用地，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

人口流失縣城由于原因和情況各異，以多案例展開說明。通過對人口流失縣城的綜合診斷，開展策劃研究與規劃設計，明晰縣城發展目標，運用生命體理念積極服務各級政府，開展縣城全方位、全要素綜合診斷治療，對縣城更新提出優化、調理和提升建議，以推動縣城高質量發展。

4.5.1 利用資源轉型發展

1）三亞 生態環境資源優勢突出，利用海灣、沙灘等景觀資源，立足于特色旅游業發展。

2）昆山 依托科技創新資源，以科技創新為第一發展動力，創辦“出口開發區”，打造產業科創中心。

3）張家港 依托港市聯動，通過港口物流帶動經濟外向發展，實現產業優化整合。

4）烏鎮 發揮人文資源價值，將傳統的市井文化融入空間塑造與景觀提升，突出地域特色和歷史文化。

4.5.2 盤活資源適度集中

1）揚斯敦市（美國俄亥俄州重工業城市） 通過有效治理城市環境，保持城市收縮過程中的活力。

2）富山市（日本北陸地方富山縣中部的市） 方便市民生活，提高城市活力。

3）溫哥華市（加拿大主要港口城市和重要經濟中心） 以濱水公共空間系統改造為牽引，以濱水用地功能更新為核心，以交通系統改造為支撐，以社區建設和產業導入為動力，開展系統性更新活動。

5 結語

縣城是國家治理的基石，是新型城鎮化的重要載體。理解縣城“生命體”的重要含義，以縣城綜合診斷為抓手，對縣城病癥進行系統分析，全面診斷、精準把脈、對癥下藥，才能促進縣城健康發展。