高質量發展背景下北京市房山區新型城鎮化發展路徑探索

文/中國城市和小城鎮改革發展中心 韓東松 孫 雯

1 我國新型城鎮化發展背景

1.1 城鎮化發展進程梳理

改革開放以來，我國的政策導向是以經濟建設為中心，為了實現經濟總量的快速增長，吸引更多的農村人口進入城鎮發展生產，我國以政府為主導開始邁入大規模、高速度的城鎮化進程。1978—2021年，我國城鎮化率提高約46%（見圖1），城鎮常住人口增加約7.3億，城鎮化在促進經濟發展、改善民生等方面發揮著重要作用。但長期的快速發展也帶來了用地粗放擴張、人地失衡、資源配置低效、生態環境破壞等一系列問題。隨著發展階段的轉變，上述突出矛盾成為我國經濟發展的掣肘，由行政主導的傳統城鎮化路徑難以為繼。

目前，我國城鎮化進入新發展階段，受新冠肺炎疫情和國際形勢的持續影響，我國經濟發展面臨著需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，城鎮化建設的外部條件和內在因素發生了深刻變化。基于此，黨中央多次圍繞新型城鎮化建設作出部署，新型城鎮化建設驟然提速發力，2022年，《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》正式頒布實施。新型城鎮化立足于高質量發展主線，未來發展將更加注重質量和效益，走“更高水平、更高質量、更有溫度”的城鎮化道路成為一種必然選擇。

1.2 高質量發展背景下新型城鎮化的內涵

1.2.1 實現以人為核心的城鎮化

我國部分地區在以往的城鎮化進程中，不同程度地存在“重物輕人”“見物不見人”的現象，由此引發一系列問題。在高質量發展背景下，新型城鎮化建設要堅持以人為核心，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，促進人的全面發展和社會的全面進步。以人為核心，一方面要合理引導人口流動，通過保障城鄉就業等方式讓更多的人可以根據需要自愿在城鄉之間選擇就業和生活；另一方面要以農業轉移人口為重點，兼顧高校畢業生、城鎮間異地就業人口和城區城郊農民，促進可以在城鎮穩定就業和生活的常住人口實現“市民化”，穩步推進城鎮基本公共服務全覆蓋，真正提升新居民的身份認同感和歸屬感。

1.2.2 推進城鄉融合發展

由于城市和鄉村在資源稟賦、產業結構等方面有著本質的不同，加上我國城鄉二元體制的影響，鄉村發展滯后于城市，城鄉差距持續擴大。在高質量發展背景下，新型城鎮化建設就是要解決城鄉發展不平衡的問題，通過協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略促進城鄉融合發展。城鄉融合發展的核心如下：①要協調城市和鄉村發展的優先次位，形成工業反哺農業、城市支持鄉村發展的局面；②建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接的人口管理制度，破除城鄉二元體制影響；③推動城鄉要素自由流動、平等交換，引導資源要素向鄉村流動。

1.2.3 全面提升城市建設品質和精細化管理水平

以往的城市建設普遍注重速度，建設品質和精細化管理水平不高。在高質量發展背景下，新型城鎮化建設要加快轉變城市發展方式，統籌安排城市建設、產業發展、生態涵養、基礎設施和公共服務空間，推動集約緊湊發展；彰顯城鎮自身特色，深度挖掘文化傳統，建設富有歷史記憶且具有地域風貌特色的個性化城鎮；科學布局城市綠環、綠廊、綠楔、綠道，增設綠化節點和公共開敞空間，提高城市韌性；拓展城市建設資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財務可持續的融資機制。

2 房山區城鎮化現狀特征

房山區是北京市西南門戶，距中心城區約35km，燕房線、房山線軌道交通開通后從房山區20min直達市區（見圖1）。2015年，房山區常住人口城鎮化率已超過70%，進入城鎮化平穩發展階段，同年被批準列為第二批國家新型城鎮化試點。根據北京市第七次人口普查數據顯示，2021年，全區常住人口131.28萬，常住人口城鎮化率為78.1%，近年來房山區城鎮化發展保持穩步增長態勢。

1房山區與周邊區域空間（圖片來源：《房山區分區規劃》）

房山區作為北京市下轄的8個遠郊區之一，有承接首都功能疏解的巨大便利優勢，北京工商大學良鄉校區、北理工和北京中醫藥大學等高校附中附小、首師大附中實驗學校、武警總醫院等優質教育及醫療設施選擇落戶房山，增加了房山區推進新型城鎮化建設的動力。全區圍繞新型城鎮化建設進行了大量有益的探索。加快推進山區農業人口轉移，以西部山區礦山關閉地區住戶和山區地質災害險戶為重點。形成“政府引導、企業投資、社會化運作”的新型城鎮化建設模式，不斷深化“大企業+小城鎮”的合作開發，推動西潞、長陽、良鄉、長溝、青龍湖、張坊等一批特色小城鎮建設，為探索我國城鎮化模式創新的方向提供了實踐經驗。目前，由北京文投集團與長溝鎮合作建設的基金小鎮，已引入光大、國開、中信等較大規模的基金，管理資金規模1.6萬億元，實現稅收2.39億元。良鄉鎮依托緊鄰北京中醫藥大學、萬畝濱水公園等地理優勢，積極打造中醫康養小鎮。開展農村社區建設試點工作，在18個鄉鎮42個建制村全面推行村莊社區化管理，加快新農村基礎設施和社區服務網點建設，充分發揮鄉鎮社區服務中心、村級社區服務站的平臺作用，使農村村民享受到和城市居民相同的服務，不斷改善農村生產生活條件。

3 房山區新型城鎮化發展面臨的問題

房山區抓住國家試點契機，在推進新型城鎮化建設方面取得了初步成效和經驗，但對照高質量發展背景下對城鎮化提出的新內涵、新要求，就目前房山區發展來看，推進新型城鎮化的高質量發展尚面臨很多的問題。

3.1 山區農業轉移人口疏解任務較重，“市民化”問題尚未解決

為落實房山區作為首都西南部重點生態保育及區域生態治理協作區的功能定位，實現產業發展轉型，房山區政府的疏解任務較重，目前僅解決了2000多戶的安置并補辦了部分安置人員的社會保險。大量的轉移人口來到城鎮實現“市民化”的關鍵一步是就業，然而目前房山區正處于產業轉型過渡期，生活性服務業、總部經濟、文化創意和金融服務等高端服務業尚處于引進培育和落地投產階段，故城鎮能夠提供的就業崗位十分有限，加上轉居農民本身的勞動技能與新興產業的匹配度較差，使大量來到城鎮開始新生活的轉移農民缺少就業機會。

3.2 村委會和居委會并行管理問題突出

在房山區城鎮化進程中，大量村居并行社區相繼出現，村民的生產、生活方式發生新變化，原有以“血緣”為關系紐帶的村落組織模式已難以適應新型社區日常工作的需要。因此，創新村居并行社區的組織體系，理順村居黨組織和自治組織的關系，健全治理機制和服務機制，提升村居并行社區服務管理水平十分迫切。

3.3 老城區建設品質不高，基礎設施短板亟需補齊

近年來，房山區各區域城鎮建設取得長足發展，長陽、良鄉等區域已經成為房山區的“名片”，但隨著新區域建設，房山城關等老城區的建設陷入一定程度的停滯，整體宜居性不強，城市基礎設施和公共服務配套兩大短板突出，城市綜合承載力較弱。基礎設施服務體系不完善，房山區與中心城區、城市副中心與雄安新區的聯通性不強，東西向交通聯系較弱，制約其融入京津冀協同戰略。閻村、長溝以及其他特色小鎮建設，既面臨著交通距離過遠，基礎設施嚴重滯后的問題，又影響到公共服務資源如教育資源和醫療資源的引入，進而影響其未來承接更多的市區產業外溢。

4 推動房山區新型城鎮化發展的路徑建議

4.1 持續推進以人為核心的城鎮化

山區農業轉移人口的市民化是房山區城鎮化發展的主要動力之一。

1）通過強化政府引導作用，統籌使用礦山關停地區生態修復轉移支付資金來解決山區外遷農民的定居安置問題。

2）結合山區的發展特點，通過加強就業培訓，更好地利用北京地區的消費升級和旅游帶動，在山區開發小微旅游項目，同時通過小額貸款等方式，促進農民就近就業。

3）創新山區轉移人口和被拆遷農民的社區治理模式，引導原有的村莊集體經濟組織管理逐步轉化為股份化經濟運行模式，將原村莊的社區管理逐步轉化為社區居委會管理，加大針對轉移人口的社區服務力度。

4.2 以特色小鎮為平臺促進城鄉融合發展

特色小鎮建設既是未來房山區創新產業發展和承接中心城區產業外溢及疏解的重要載體，又是促進城鄉高質量融合發展的重要紐帶。

1）主抓特色小鎮的相關公共服務設施和基礎設施配套建設，著力增加交通設施及教育資源、醫療資源投入，特別是將房山城鎮化試點和北京城區的產業外溢、功能疏解有機結合，城市軌道交通可以向小鎮方向延伸，培育小鎮也要考慮交通便利性等條件。

2）重點降低產業發展的成本，如制度成本、土地成本和管理成本等，鼓勵房山區合理利用疏解功能的未來發展趨勢，建設更多規模適度的特色產業小鎮，如閻村金融安全小鎮、城關葡萄酒小鎮等，打造“產業特而強、尺度小而宜、制度活而行”的新型城鎮化平臺。

4.3 不斷提升城市組團生活品質，吸引中心城區人口外遷

1）圍繞三大城市組團的品質提升做好增量。良鄉組團依托良鄉大學城建設，不斷集聚中心城區創新資源和人才，加快校城融合互促，提升整體的公共服務水平。燕房組團結合控規實施，分期合理安排減量任務，促進燕山石化與屬地協同治理，探索騰退工業用地盤活再利用。竇店組團主要做好功能提升，擴大高端制造業基地規模，加快補齊片區基礎設施和公共服務設施短板，促進產城融合，建設創新協同示范區。

2）聚焦于街區層面微更新并加快推進老舊小區、廠區改造實現做優存量。以拱辰、西潞等重點地區城市設計、街區風貌整治，街區空間品質提升等工程為重點，通過街區層面的微更新提升街區整體風貌形象。借力老舊小區更新改造試點工程，改善老舊住宅硬件基礎設施，充分利用存量空間，打造功能混合使用的復合社區（見圖2）。

4.4 突出自然生態文化特征，推動不同城鎮特色化發展

1）突出平原區鄉鎮自主性發展 發揮新城組團輻射帶動作用，引導閻村、琉璃河、石樓等鄉鎮同步建設發展，預留生態綠廊，依托琉璃河國家遺址考古公園等重點項目，促進城景融合建設。

2）推動淺山區鄉鎮特色化發展 全面融入西山永定河文化帶建設，加強城鎮風貌管控，因地制宜地發揮優勢，宜水則水、宜山則山，推進河北、韓村河、佛子莊、南窖等特色鄉鎮建設。借力國家大熊貓科研繁育基地和樂高主題樂園等重點文旅項目，提升房山區文化生態旅游品質。

3）強化山區鄉鎮綠色化發展 推動大安山、史家營登山區鄉鎮文化傳承和綠色發展，統籌推進治山治水各項工程，加強鄉鎮自身韌性，強化地質災害隱患治理與生態修復，建設動植物科普教育基地，發展生態休閑、森林度假等綠色產業，打造“慢生活”房山樣板（見圖3）。

5 結語

高質量發展階段更關注城鎮化的質量和效益，通過進一步優化城鎮格局、協調城鄉關系、加快綠色轉型發展、促進農業轉移人口市民化，從而實現“更高水平、更高質量、更有溫度”的城鎮化。房山區是新型城鎮化試點地區，在高質量發展背景下，促進農民的市民化是城鎮化建設的重中之重。新發展階段，房山區應立足于自身特色資源本底，持續推進首都高端制造新區和現代生態休閑新城高質量建設，并著眼于提升新城宜居生活品質，引導鄉鎮特色化發展，構建富有地區特色的城鄉空間格局。