“第三方質量安全巡查服務”量化評估模式構建與實施方法

文/陸瑞剛 吳杰

一、引言

我國監理事業已經走過了三十多年，現已建立了比較完善的監理相關法律法規，培育了廣闊的監理服務市場。在近二十年的經濟高速發展中，整個工程咨詢行業快速成長，也積累了豐富的實踐經驗。2017年，住房和城鄉建設部發布《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》（建市〔2017〕145號,以下簡稱《意見》），《意見》明確指出兩個關鍵點，即“轉型升級”和“創新發展”。2020年9月，住房和城鄉建設部發布《關于開展政府購買監理巡查服務試點的通知》，在蘇、浙、粵省進行試點，力爭在“創新發展”上走出重要一步。本文中筆者將這種監理巡查服務形式稱為“第三方巡查服務”。

政府采購第三方巡查服務，有兩個基本條件：一是服務供給能力的提升，經過三十年經驗積累，其管理模式、技術能力、配套法律法規等方面條件已較為成熟；二是政府對第三方巡查服務客觀需求滋生，政府需要通過外部采購服務，以提升質量安全監管工作的全面性、專業性、高效性。另外，在蘇、浙、粵三省開展試點工作的同時，全國各地幾乎同步開啟了“試點”服務，在實際操作中也反映出很多具體問題值得思考和改進。筆者結合工作實踐，從《意見》指導的“創新發展”思路出發，引入巡查服務工作“量化評估”模式，供同行參考。

二、第三方巡查服務試點中遇到的問題

（一）隨機巡查不利于項目管理

目前巡查工作普遍采用確定周期但時間隨機(不提前告知)的巡查方式。項目方需要隨時準備迎接巡查工作，這種緊張狀態不利于管理者對各項工作區分關鍵程度、緊急程度，合理安排時間去解決管理問題。另外,面對突然來臨的巡查,項目方往往采取應急掩蓋問題、隱藏關鍵檔案資料等方式,減少問題的暴露,以期獲得較好的評價。上述情況影響的結果，均與項目質量安全目標背道而馳。

（二）巡查工作深度不夠

巡查服務中，委托人往往將巡查工地數量、巡查次數、查出問題的數量、問題整改率等作為考核管理目標，巡查單位往往為了完成考核指標，缺少對項目深入細致地檢查、剖析存在的問題，可能會導致重大安全質量隱患被疏忽或人為屏蔽。

（三）巡查結論易引發公正性爭議

由于地方性政策法規不同以及政府服務需求存在多樣性，巡查工作尚未形成共識度較高的工作模式或標準。委托人往往對巡查工作僅有原則性約定，巡查組的實際工作有較大的選擇性和自由裁量空間，這可能導致因(巡查組）能力和態度兩方面因素帶來欠公正的評價結果，從而引發爭議。

（四）巡查服務定位不夠清晰

業內對巡查服務的職能定位有不同理解。有很多人認為它是行政執法監督力量不足的一個有益的補充，類似于“勞務外包服務”，其特征是“勞務”需求大于“技術”需求。有的理解為政府向第三方購買專業性技術服務，獲得專業性技術成果文件，其核心需求是“專業技術成果文件”而非“勞務”。很顯然，后一種理解更有利于服務方獲得工作成就感，也有利于委托人發掘巡查服務的價值精髓、拓展成果文件的應用范圍。

三、政府采購第三方服務的新方向探索——量化評估及其優勢

量化評估，是對被評估對象預設各項管理目標、評價點和分值，定期對項目進行全面綜合評估，給出明確的定量評價結論。管理目標包括質量、安全、文明施工、管理行為等核心目標，也包括防疫、節能減排、職業健康環境管理等與地方行政管理相關的目標。量化評估工作定位為“提供專業性技術服務”，工作的核心價值在于助力項目管理提升。具體優勢如下：

（一）技術服務更專業，評價標準統一

量化評估巡查工作定位為“專業化技術服務”，其典型特征，就是獨立工作并提供符合標準的巡查報告，這就有效規避了外部干擾，提升了評估結論的客觀性、可信性。在量化評估模式下，對同一行政區域（或同一系統）范圍內所有項目采用統一的評價標準，評價結果為量化數值，其分值均有明確的支撐依據。相比之下，量化評估結論的客觀性、唯一性可使爭議明顯減少。

（二）深入細致，結論清晰明了，利于落實整改

一是量化評估工作具備明顯的體系化特征，設置了介入條件，具備明確的評價點和評分值，評價結果有宏觀總評和具體問題描述，系統、清晰地描述了存在的各類問題及程度，管理者很容易了解情況，確知需要改進的具體內容和方向。二是巡查工作更加規范化、系統化，根據工程建設的不同階段，已經預設了針對項目的評價內容、標準、方法，也規范了工作流程，巡查工作體系完整清晰且容易理解，有利于進行培訓和推廣。

（三）巡查評估結果的應用價值更大

巡查評估結果是量化結論，其應用價值更加廣泛。一是可以通過先后巡查評估結論的不同，評價項目管理工作改善或退步程度；二是可以通過同一時間對不同項目管理的評估結論，評價不同項目管理差距程度和差距類型；三是通過對巡查評估進行數據分析，可以較為準確地了解區域（或系統）內部的項目總體管理狀況，分析不同問題的類型、分布程度、嚴重程度，以及分析所有項目的質量安全動態變化情況，以展開差別化管理。

四、第三方巡查服務量化評估的實施方法

（一）組織形式與工作安排

巡查工作采用工作組模式，在上級分管領導（技術）指導下工作。巡查組建議由3-5人組成，包括組長1人，工程師1-2人，助理工程師或技術員1-2人，實際工作時，現場實操部分兩人一組配合工作兼互相見證。

在巡查工作正式開始前，要對接受巡查的項目管理機構進行工作交底，明確時間安排、介入條件、巡查內容、配合方式、評分體系及結論影響等內容。巡查組對現場管理狀況進行獨立評估，并給出評估意見。巡查周期可以確定為1次/月、1次/2月、1次/季度。

（二）巡查內容

由于巡查工作主要在主體建設階段，可設定如下內容和指標：

1.實體偏差測量：對已經形成實體的（基、梁、板、柱、墻）等結構件的實體尺寸進行實測，了解實體結構尺寸偏差控制情況。

2.實體質量巡查：包括兩個方面，一是實體質量與設計文件、法規的偏差情況，二是質量缺陷和隱藏的風險情況，如實體質量風險、滲漏風險及其他重大質量隱患風險。該部分以不同風險內容預設分值作為評價指標。

3.安全文明施工狀態：可以分為兩個方面，一是安全生產狀態，主要包括“三寶”“四口”“五臨邊”、腳手架與卸料平臺、施工機具設備、安全用電、防火、基坑支護等幾個部分。二是文明施工狀態,主要包括場地硬化綠化、防塵治理（監測）、工完場清、材料堆放狀態、加工區管理、辦公與宿舍區管理、標識標語類宣傳工作等。該部分以不同風險內容預設分值作為評價指標。

4.管理行為檢查：包括資質合規性文件、技術文件、過程管控文件、驗收記錄、試驗檢測記錄、材料進場及檢車記錄、會議記錄、疫情管理等，均可納入管理行為范圍。該部分按重要程度預設分值作為評價指標。

5.對特定事件的調整：這是在發生特定情況時對分值予以修正,以使總體結論更加客觀公正。

（三）設置評估體系

評估體系的設置考慮兩個維度，一是項目建設的不同階段，如：房屋基礎、主體結構（或者含二次結構）、裝飾、交付等，并應明確納入評估的準入條件，達不到相關條件則不納入該階段評估（如：不具備裝飾階段評估條件，則按結構階段）。二是項目建設的不同管理目標，比如：實體質量、安全文明狀況、管理行為等。表1為按不同管理目標劃分權重的評估體系總體框架說明（示例），制定體系時可自行調整權重。

表1 評估體系的總體框架說明

（四）總結巡查成果， 完成《評估報告》

巡查工作結束，評估組要依據預設評估體系和巡查記錄情況，形成評估報告提交給委托人。內容如下：

1.評估分值：以具體數據表現項目在一定區域或行業內的綜合管理狀態。

2.分析：簡要說明項目管理情況，點評主要優點和問題。

3.風險清單：對存在的重大風險項，列清單并進行特別說明，以提醒管理者落實整改、消除風險，提醒監理人和監管主體重視并督促整改。

4.改進建議：依據專業知識和經驗并結合評估情況，從合同措施、技術措施、經濟措施、組織措施等方面向項目實施者提出合理化改進建議。

5.處罰建議：可以就部分特別情況，向委托人發出處罰建議。這些情況包括：嚴重違反國家相關法律法規達到相關標準、對重大風險視若無睹、對巡查組工作的不配合甚至威脅、挑釁行為等等。

五、第三方巡查服務量化評估相關建議

（一）評估指標設置應考慮底限與上限

可考慮特定的懲戒或獎勵，以兼顧公平客觀。對評估結果大幅度超越預期或遠超其他項目的指標，可設置特定加分；對評估結果觸及底線（不及格）的指標，應判定該項指標為0分，而不是給予一個較低的分數。

（二）巡查機構在工作中的注意事項

評估體系經過確認后在一定期間內是相對固定的，不能臨時設置條件或隨意刪減指標。巡查報告要與評估體系內容對應，要體現客觀性和公平性。巡查評估報告的表述要條理清晰、事實清楚、結論明確，不能含糊其辭、模棱兩可。巡查評估報告對具體問題的分析應區分主次，主要問題要一跟到底，確保隱患被消除；次要問題，要抽查改進情況，聽取整改人反饋意見，區分改進困難程度、后果嚴重程度、成本效益比等情況，合理確定是否做“結案”處理。

六、結束語

第三方巡查服務是一個新生事物，需要各方給予更多的關注和思考。政府采購質量安全監督服務，建筑業相關單位和從業者需要深入研究、分析探討，從人事、技術、管理、經濟等多個方面做好準備工作。本文是從房屋建筑工程為例，建構評估體系及相關指標，評估體系并沒有一個固定不變的模式，巡查單位可以根據不同項目特征進行取舍和側重，以建立不同類別工程的評價體系。