基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資風(fēng)險分析與啟示

文/郭凱 編輯/王亞亞

近年來，隨著越來越多的國家和地區(qū)將公私合營模式（Public Private Partnership，下稱“PPP”）作為助推經(jīng)濟發(fā)展的重要新機制，PPP模式已成為當(dāng)前海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項目較為主流的項目安排形式，尤其是“一帶一路”沿線國家和地區(qū)借助PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿也更為強烈。2021年11月，習(xí)近平總書記出席第三次“一帶一路”建設(shè)座談會發(fā)表重要講話時強調(diào)，要深化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目合作，推進新型基礎(chǔ)設(shè)施項目合作。拉美和非洲是共建“一帶一路”的重要參與方，由于拉美、非洲等地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對融資需求旺盛，PPP模式已在拉美、非洲呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭，但在發(fā)展過程中也面臨諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)，需積極研判、妥善應(yīng)對。

PPP模式介紹

PPP是一種項目投融資模式，它強調(diào)將政府資源與社會投資相結(jié)合，通過私營部門早期介入，與政府部門建立互助互信的長期合作關(guān)系的方式，發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而實現(xiàn)用更高水平的項目建設(shè)和運營效率來提供公共物品或服務(wù)。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指政府部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的資金價值，可理解為一系列項目開展模式的總稱。

不同國家、地區(qū)和國際組織對PPP的定義有所差別。世界銀行將PPP定義為私營部門與政府部門之間訂立的一項長期合約，項目將在整個合約期內(nèi)持續(xù)提供服務(wù)，私營部門應(yīng)承擔(dān)提供服務(wù)的相應(yīng)責(zé)任；歐盟委員會將PPP定義為公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)；美國PPP國家委員會將PPP定義為是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求；在我國，PPP是指政府公共部門與私人部門之間簽訂合約，以合同形式明確彼此的權(quán)利與義務(wù)，從而共同承擔(dān)公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與營運的一種機制。

目前，PPP模式在發(fā)達經(jīng)濟體發(fā)展得已較為成熟，但在發(fā)展中國家仍處于持續(xù)探索的過程中。在拉美地區(qū)，越來越多的拉美國家通過制定相關(guān)法律制度，將PPP引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；在非洲地區(qū)，部分非洲國家因外債和貸款額度已達到或接近上限，也逐漸傾向于用PPP模式開展新的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目在拉美、非洲發(fā)展現(xiàn)狀

2018—2021年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資情況 （單位：億美元）數(shù)據(jù)來源：世界銀行，作者整理

受新冠肺炎疫情影響，2020年海外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資水平下降，2021年有所反彈。根據(jù)世界銀行歷年發(fā)布的《全球基礎(chǔ)設(shè)施PPI（Private Participation in Infrastructure）投資分析報告》顯示，2018年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目總投資額為900億美元，2019年為967億美元（見附圖）。自2020年初以來，受新冠肺炎疫情影響，一些國家政府信用評級下降，基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險加大，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目被推遲或取消，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資總額有所下降。2020年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目總投資額為457億美元，較2019年減少52%。2021年，基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資出現(xiàn)了復(fù)蘇跡象，總投資上升至762億美元。

從細分區(qū)域來看，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資占比呈上升態(tài)勢，非洲地區(qū)（特指撒哈拉以南非洲地區(qū)）投資額保持基本穩(wěn)定?？傮w看，2018—2020年，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資占全球比重由15.89%逐步提升至30.63%（見附表），2021年略有回落，非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資額基本維持在60億美元的水平，約占全球的比重10%。

雖然基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目取得了較快的發(fā)展，但其投資風(fēng)險不容忽視。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990—2015年全球發(fā)展中國家PPP項目共7035個。其中，有305項被取消，84項未被取消但處于困境之中。從時間來看，項目失敗大多發(fā)生在其完成融資階段之后的第5年，主要位于拉美和加勒比地區(qū)，失敗項目150個，東亞和太平洋地區(qū)，失敗項目90個，撒哈拉以南非洲地區(qū)，失敗項目61個。

近年來，我國對拉美、非洲的直接投資總體呈波動增長態(tài)勢。來自商務(wù)部的數(shù)據(jù)，我國對拉美直接投資從2010年的105億美元上升至2020年的167億美元，對非洲直接投資從2010年的21億美元上升至2020年的42億美元。從行業(yè)看，我國對外直接投資統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)是我國對拉美直接投資占比較高的行業(yè)，建筑業(yè)和采礦業(yè)是我國對非洲直接投資占比較高的行業(yè)。由于拉美PPP立法與實踐起步較早，我國已在拉美開展了一些基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，道路、電力等行業(yè)均有涉獵。當(dāng)前PPP在非洲仍處于起步階段，《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022—2024）》中提出，中非將積極鼓勵中國企業(yè)以政府和社會資本合作以及三方、多方合作模式在非洲實施互聯(lián)互通等項目。未來，PPP有望成為我國在拉美、非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要模式。

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目主要風(fēng)險

一是政治風(fēng)險。從國際情況看，地緣政治因素對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資影響較大。從國別情況看，政府更迭、國有化及政府征用、政策或制度重大變化等易引發(fā)PPP項目投資不確定性。此外，東道國政府的效率及透明度也會對PPP項目的順暢推進帶來影響。以墨西哥為例，自2018年墨西哥國家復(fù)興運動黨新總統(tǒng)洛佩斯執(zhí)政以來，墨西哥能源政策面臨大逆轉(zhuǎn)，能源改革放緩，遭遇擱置的能源項目大量增加，影響了外國投資者的熱情。

二是宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。一方面，東道國宏觀經(jīng)濟的變化，或?qū)硎袌鲂枨蠛彤a(chǎn)品/服務(wù)價格的波動，影響PPP項目的履約或財務(wù)狀況；另一方面，受經(jīng)濟環(huán)境影響，該國匯率、利率以及通貨膨脹率的變化均將影響PPP項目的運營。如外匯能否自由兌換、投資所得與收益能否順暢匯出、匯率是否保持基本穩(wěn)定、東道國金融市場開放程度均會對項目成敗以及投資收益產(chǎn)生較大影響。例如，在2001年金融危機中，阿根廷為了維持社會穩(wěn)定，對布宜諾斯艾利斯供水系統(tǒng)的收費費率進行了凍結(jié)，要求其不得漲價，但是在比索大幅貶值、通貨膨脹率快速上升的情況下，企業(yè)各項成本都有所增加，而收入?yún)s不能相應(yīng)上升，不少境外投資者退出投資項目，項目由政府接管。

三是信用風(fēng)險。PPP項目中的信用風(fēng)險主要是指政府部門不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給項目帶來直接或間接危害的風(fēng)險。政府部門對PPP項目的補貼資金，一般均來自政府的財政預(yù)算，這也保證了政府部門投資PPP項目的資金可靠性。因此，政府部門的信用在PPP項目中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通常來說，一些經(jīng)濟類指標(biāo)可以前瞻性反映一國政府的信用水平，如通貨膨脹率、財政赤字和公共債務(wù)水平、國際收支情況以及外債償付記錄等。

2018-2021年拉美、非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資情況表

四是法律風(fēng)險。首先，從國家層面看，健全和完善的法律制度會降低PPP項目的投資風(fēng)險。不過不同的法律體系會給PPP項目投資帶來挑戰(zhàn)，原因在于法律制度的差異會造成項目投資方對問題的理解與認識的不同。在我國，建設(shè)施工項目是政府明確監(jiān)管的對象，立項、招投標(biāo)、開工、竣工等環(huán)節(jié)都處于政府監(jiān)管之下。而在英美法系的國家，除規(guī)劃環(huán)節(jié)外，大多項目并不必須接受政府的審批和監(jiān)管，這就要求投資方要更加重視項目合同的內(nèi)容，通過設(shè)計合理的條款，選擇最佳的投融資工具，保護投資利益。部分發(fā)展中國家的PPP法律機制不健全，對投資者保護不足，此時，投資者就要特別關(guān)注風(fēng)險的防范。其次，從項目層面看，PPP項目多方參與者的職責(zé)、權(quán)利、收益的清晰界定對PPP項目的成功至關(guān)重要，PPP項目的具體運營機制與合同條款必須仔細研判。此外，項目實施中的法律風(fēng)險也需要特別關(guān)注。如在招投標(biāo)程序中出現(xiàn)暗箱操作，爭議解決機制不能被有效遵守導(dǎo)致糾紛解決程序冗長，不同政府部門之間的法律政策存在沖突等情況，均會給PPP項目實施帶來不確定性，進而影響投資效率。

五是建設(shè)風(fēng)險。境外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目大多為綠地項目，需關(guān)注工程超期、超過概算等建設(shè)風(fēng)險。一方面，項目竣工時間延誤導(dǎo)致項目遲遲不能進入到營運階段，沒有產(chǎn)生相應(yīng)的現(xiàn)金流，項目收益受到影響；另一方面，建設(shè)成本超支可能迫使項目追加投資。此外，在項目建設(shè)過程中的不可抗力風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、工程質(zhì)量風(fēng)險、安全事故風(fēng)險和環(huán)境保護等風(fēng)險均需予以關(guān)注。例如，拉美巴西、智利、哥倫比亞等國環(huán)境保護的法律法規(guī)較為健全、執(zhí)行嚴(yán)格，在項目運作時提交政府審批的預(yù)可行性研究報告和可行性研究報告，都需要包括環(huán)境評估報告，項目開工許可需要多環(huán)節(jié)評估，項目建設(shè)時需要對時間期限和工程成本做出合理的估算。

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資建議

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目參與方多，投資期限長，投資金額大，多數(shù)項目為綠地項目，這對投資者的項目建設(shè)、運營與風(fēng)險管理能力均提出了較高要求。中企投資前，需積極研判，謹(jǐn)慎選擇優(yōu)質(zhì)項目；投資后，需加強項目管理，主動防范各類風(fēng)險。

一是深入分析東道國的經(jīng)營環(huán)境。參與海外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資，項目所在國的政治穩(wěn)定是前提條件之一。投資者要對東道國的政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平、宗教文化等情況進行全方位的了解，可借助第三方力量，認真評估投資該國的風(fēng)險，尤其要關(guān)注經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)的政府更迭與違約風(fēng)險，可選取政治穩(wěn)定、政府信用較高的海外項目；避免參與地緣政治矛盾焦點國家的PPP項目；要深入分析東道國政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中的權(quán)利、義務(wù)，分析其履約能力與意愿，可行的情況下購買投資保險，制定風(fēng)險預(yù)案。同時，加強與當(dāng)?shù)卣块T的溝通，密切關(guān)注東道國政治經(jīng)濟發(fā)展局勢，及時了解政府部門的利益關(guān)切和對所投項目的態(tài)度。

二是加強對東道國宏觀經(jīng)濟的分析研判。前瞻性研判東道國宏觀經(jīng)濟走勢、行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈變化，深入進行項目可行性分析；預(yù)測東道國匯率、利率變化，進行壓力測試，評估不利情況下項目收益；及時了解東道國外匯管制情況，確保投資收益的順利匯出，并對不利變化提前制定應(yīng)對舉措。

三是深入了解、持續(xù)追蹤東道國法律法規(guī)及投資政策走勢。深入研究東道國PPP立法與執(zhí)行情況，了解其是否存在PPP機制出現(xiàn)較大不利變動的情況。仔細研究具體項目機制、合同條款，厘清基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目參與者之間的職責(zé)、權(quán)利、收益關(guān)系，對于不合理的條款設(shè)計或不可承受的風(fēng)險應(yīng)在投資前與相關(guān)方進行商談，確定合理的解決方案并寫進項目合作條文；遵守東道國法律法規(guī)與ESG方面的規(guī)定，降低投資風(fēng)險，提高投資效率。此外，面對跨越多個國家的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，投資者應(yīng)關(guān)注不同國家的PPP立法政策協(xié)調(diào)問題。

四是建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，及時分析項目進展。重視建設(shè)期合同管理，通過相應(yīng)的合同條款將項目超支超概、竣工延誤等風(fēng)險盡量由項目建設(shè)方施工方承擔(dān)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資方控制并降低風(fēng)險；采取現(xiàn)代監(jiān)管手段，對項目進展進行實時分析，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒及時解決，以實現(xiàn)項目建設(shè)期風(fēng)險的有效防控和建設(shè)效率的提升。

五是加強國際合作，形成利益共同體?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目涉及面較廣，利益關(guān)系復(fù)雜，選擇優(yōu)質(zhì)合作伙伴，與各方利益緊密結(jié)合，形成利益共同體，有利于進一步防范和化解投資風(fēng)險。具體來看，投資者可加強與多邊國際金融機構(gòu)、在國際上享有較高知名度且熟悉當(dāng)?shù)卣叩膰H投資機構(gòu)合作。此外，若PPP項目引進管理規(guī)范、財務(wù)良好、熟悉規(guī)則的當(dāng)?shù)赝顿Y者，也可規(guī)避投資的不確定性。

（文章僅代表作者個人觀點）