政府審計整改結(jié)果公開的現(xiàn)狀及對策研究
——以上海市為例

沈宏亮

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

一、引言

審計整改是被審計單位對其自身存在的違法違規(guī)問題進行糾正和改進的過程。而審計整改結(jié)果向全社會公開可以推動公眾對被審計單位整改情況形成輿論監(jiān)督，督促被審計單位保質(zhì)保量地完成審計整改工作。2020年12月，侯凱審計長在十三屆全國人大常委會第二十四次會議聯(lián)組會議上接受提問時表示，審計整改結(jié)果要堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的審計結(jié)果一律公開[1]。

近年來，上海市始終致力于推動審計整改結(jié)果依法向社會公開。2015年12月，上海市人民政府印發(fā)了?關于進一步加強審計整改工作的意見?，指出要“依法有序向社會公開審計結(jié)果和審計整改結(jié)果”。2020年12月，上海市人民政府印發(fā)了?關于加強審計工作的實施意見?，指出“被審計單位無故不向社會公告整改結(jié)果的，審計機關可約談被審計單位主要負責人”。2021年8月，中共上海市委審計委員會辦公室、上海市審計局印發(fā)了?“十四五”上海市審計工作發(fā)展規(guī)劃?，明確指出要“推動依法向社會公開審計查出問題的整改情況和結(jié)果，自覺接受社會監(jiān)督，以公開促進形成督促整改合力”。

目前，學術(shù)界對審計結(jié)果公開情況進行了深入研究，如鄭小榮等著眼于審計結(jié)果公開的時機，基于審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告開展了實證研究[2]；熊宇昊收集了審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告、年度工作報告、績效報告以及?中國審計年鑒?中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對審計結(jié)果公開全態(tài)勢進行了系統(tǒng)分析[3]。然而，學者們的研究成果較少涉及審計整改結(jié)果公開，即使有也僅一筆帶過，未能深入展開分析。因此，本文以上海市2007~2021年發(fā)布的審計整改公告為研究對象，具體分析了上海市審計整改結(jié)果公開中存在的問題，并提出相應建議。

二、審計整改結(jié)果公開的現(xiàn)狀

(一)審計整改公告的數(shù)量

圖1顯示了2007~2021年上海市發(fā)布的審計整改結(jié)果公告份數(shù)的變化情況。從時間軸來看，在這15年間，上海市本級及所轄各區(qū)共計發(fā)布了325份審計整改公告。其中，2007年上海市審計局發(fā)布了首份審計整改公告，之后5年里發(fā)布的審計整改公告數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)增加的趨勢，至2012年達到5年里的最高點19份。2013年發(fā)布份數(shù)呈現(xiàn)回落趨勢，下降至13份，但從2013年開始，發(fā)布份數(shù)再一次呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，且相較于2007至2012年增長的幅度更大。從整體來看，雖然在2012至2015年出現(xiàn)上下波動，但上海市審計整改公告的發(fā)布數(shù)量總體上呈現(xiàn)出大幅上升趨勢。以上數(shù)據(jù)表明，上海市每年發(fā)布審計整改公告的數(shù)量在不斷增長，審計整改情況向全社會公開的力度加大，審計整改結(jié)果公開逐漸步入正軌。

圖1 2007~2021年上海市審計整改公告份數(shù)變化

圖2為上海市本級及所轄各區(qū)發(fā)布的審計整改公告份數(shù)的比較情況。按數(shù)量分層來看，發(fā)布數(shù)量超過30份的行政區(qū)有2個，發(fā)布數(shù)量超過15份但小于30份的行政區(qū)有7個，發(fā)布數(shù)量小于15份的行政區(qū)有8個。從極值角度來看，發(fā)布審計整改公告最多的是閔行區(qū)，共計發(fā)布了85份；最少的是金山區(qū)，僅發(fā)布了7份，兩者發(fā)布的公告數(shù)量相差78份。除閔行區(qū)和金山區(qū)外，其余15個行政區(qū)發(fā)布的審計整改公告份數(shù)平均為15份。

圖2 上海市本級及所轄各區(qū)審計整改公告份數(shù)比較圖

(二)審計整改公告的類型

根據(jù)2021年中央審計委員會辦公室、審計署發(fā)布的?“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃?中的分類標準，本文將審計整改公告分為政策落實跟蹤審計、財政審計、國有企業(yè)審計、農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計、資源環(huán)境審計、民生審計、經(jīng)濟責任審計7類以及規(guī)劃中沒有直接提及的工程審計，總共8類。

圖3反映的是2007~2021年上海市審計整改公告各類型數(shù)量的比較情況。財政審計類審計整改公告從2007年開始發(fā)布，是上海市所有審計整改公告中最早出現(xiàn)的類型。該類型公告在15年的時間里共計發(fā)布了284份，遠超其他類型審計整改公告的數(shù)量，占所有審計整改公告份數(shù)的88%。排名第二的是工程審計類審計整改公告，該類型首次發(fā)布于2019年，在隨后的3年時間里共計發(fā)布了14份，占到所有審計整改公告份數(shù)的4%。發(fā)布份數(shù)最少的是政策落實跟蹤審計類審計整改公告，該類型出現(xiàn)時間較晚，在15年間僅發(fā)布了1份。

圖3 上海市審計整改公告各類型數(shù)量比較圖

(三)審計整改公告的發(fā)布時間

本文選取上海市本級及所轄各區(qū)財政審計類審計整改公告作為分析樣本，這類公告的內(nèi)容是每年財政審計查出問題的整改結(jié)果。相較于其他審計類型，上海市每年都會發(fā)布財政審計結(jié)果公告和相應的整改公告。因此，以財政審計的整改公告為樣本，樣本量大且容易比較。本文樣本總量共183份，包括上海市本級的財政審計類審計整改公告15份，區(qū)一級的財政審計類審計整改公告168份。

圖4反映了2007~2021年上海市財政審計類審計整改公告發(fā)布月份的比較情況。在這15年間，上海市財政審計類審計整改公告相對集中的發(fā)布月份是12月，共計發(fā)布了79份審計整改公告，占到所有財政審計類審計整改公告份數(shù)的43%。排名第二和第三的月份是1月和5月，分別占所有財政審計類審計整改公告份數(shù)的14%和12%。發(fā)布最少的月份是9月，15年間僅有2份財政審計類審計整改公告選擇在9月發(fā)布，僅占所有財政審計類審計整改公告份數(shù)的1%。

圖4 上海市財政審計類審計整改公告發(fā)布月份一覽圖

(四)審計整改結(jié)果公開的方式

根據(jù)公開主體的不同，審計整改結(jié)果公開的方式主要有審計機關公開和被審計單位主動公開這兩種。本文通過對2007~2021年上海市本級及所轄各區(qū)政府網(wǎng)站發(fā)布的審計整改公告進行搜集、整理和匯總，進而對上海市審計整改結(jié)果公開方式展開分析。

圖5反映的是上海市審計整改結(jié)果兩種公開方式的比較情況。在2007至2021年的15年間，上海市審計局及各區(qū)審計局在政府網(wǎng)站上發(fā)布審計整改公告共計181份，占到所有審計整改公告份數(shù)的56%。而被審計單位選擇主動向社會公開審計整改情況，在政府網(wǎng)站上發(fā)布審計整改公告共計144份，占到所有審計整改公告份數(shù)的44%。

圖5 上海市審計整改結(jié)果公開方式比較圖

圖6是上海市本級及所轄各區(qū)審計整改結(jié)果公開方式的比較情況。由圖可知，在上海市本級及下轄的16個區(qū)之中，閔行區(qū)被審計單位主動向社會公開審計整改結(jié)果的情況最好，在這15年間一共主動公開了75份審計整改報告，占到閔行區(qū)所有審計整改公告份數(shù)的88%。排在第二的是寶山區(qū)，其由被審計單位主動發(fā)布的審計整改公告占到寶山區(qū)所有審計整改公告份數(shù)的64%。被審計單位主動發(fā)布審計整改公告占比最少的是長寧區(qū)、普陀區(qū)、松江區(qū)和奉賢區(qū)，目前在這些行政區(qū)的政府網(wǎng)站上僅能看到審計機關發(fā)布的審計整改公告。

圖6 上海市本級及所轄各區(qū)審計整改結(jié)果公開方式比較圖

三、審計整改結(jié)果公開中存在的問題

(一)審計整改公告的類型發(fā)展不平衡

在這15年間，雖然上海市發(fā)布的審計整改公告類型豐富，但各類型之間數(shù)量差異較大。其中，發(fā)布數(shù)量最多的公告類型是財政審計類，共計發(fā)布了284份，占所有審計整改公告份數(shù)的88%。而其他類型的審計整改公告所占比例較小，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計類，共計發(fā)布了2份，僅占所有審計整改公告份數(shù)的1%。除財政審計類，發(fā)布份數(shù)最多的公告類型是工程審計類，共計發(fā)布了14份，但較財政審計類少了270份，僅占所有審計整改公告份數(shù)的4%。由此可見，上海市審計整改公告各類型發(fā)展是不平衡的。

(二)審計整改公告的發(fā)布時間不穩(wěn)定

由前文分析可知，上海市審計整改公告的發(fā)布時間隨意性較大。除79份公告集中于12月份發(fā)布外，其余104份公告分散在1~11月份發(fā)布。此外，上海市各行政區(qū)內(nèi)的發(fā)布時間也未能統(tǒng)一。發(fā)布時間最穩(wěn)定的崇明區(qū)，除了集中于12月份發(fā)布審計整改公告，也在5月、10月發(fā)布過公告。而發(fā)布時間最不穩(wěn)定的松江區(qū)在一年中的8個月份發(fā)布過審計整改公告。由此可見，目前上海市本級及所轄各區(qū)關于審計整改公告的發(fā)布時間尚未做到規(guī)范統(tǒng)一。

(三)審計整改公告的名稱和載體不統(tǒng)一

目前上海市發(fā)布的審計整改公告存在名稱不統(tǒng)一的問題。首先，不同行政區(qū)發(fā)布的審計整改公告名稱不統(tǒng)一。例如2020年的財政審計類審計整改公告，上海市本級發(fā)布的公告名稱是“關于審計整改工作情況的報告(2020年度)”，黃浦區(qū)發(fā)布的公告名稱是“關于黃浦區(qū)2020年度預算執(zhí)行和其他財政收支審計整改工作情況的報告”，其他各區(qū)發(fā)布的財政審計類審計整改公告名稱也各不相同。其次，同一行政區(qū)內(nèi)不同年份發(fā)布的審計整改公告名稱也不具有連續(xù)性。例如靜安區(qū)2013年發(fā)布的財政審計類審計整改公告的名稱是“關于上海市靜安區(qū)2012年度預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告”，2017年的名稱是“上海市靜安區(qū)人民政府關于2016年度靜安區(qū)本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告”，其他年份的名稱也未能保持統(tǒng)一。

此外，上海市發(fā)布的審計整改公告的載體也不完全統(tǒng)一。例如虹口區(qū)發(fā)布的財政審計類審計整改公告，2014~2019年的公告內(nèi)容包含在PDF附件之中，需要先下載才能完整查閱。2010~2013年、2020~2021年的公告則直接以文字的形式公示在網(wǎng)頁上，不需要下載就可以直接瀏覽全部內(nèi)容。

(四)審計整改公告的發(fā)布缺乏后續(xù)跟蹤

目前上海市的審計整改大多屬于“審一次，改一次”的單輪模式。審計項目結(jié)束后，無論整改是否完成，受到項目時間的約束，審計機關需要在規(guī)定的時間內(nèi)發(fā)布審計整改情況的有關公告。而在審計整改公告發(fā)布以后，由于審計資源的稀缺性，審計機關往往不會對此項目的整改繼續(xù)跟進。因此，審計機關在對前期未完成審計整改或者整改不到位的項目發(fā)布了一次審計整改公告之后，一般不會對其尚未完成審計整改的內(nèi)容發(fā)布后續(xù)審計整改公告。根據(jù)我國審計整改公告的信息公開要求，審計機關每年需要發(fā)布一次關于當年財政審計的審計整改情況公告，使得整改跟蹤往往局限在1~2年內(nèi)，超出披露時限的整改內(nèi)容在后續(xù)的年度整改公告中很少公開，這就導致了后續(xù)整改情況沒有信息公開的壓力。而相較于公開數(shù)量較多的財政審計，其他審計類型的后續(xù)整改情況越發(fā)缺乏披露的壓力。

四、對審計整改結(jié)果公開的建議

(一)豐富審計整改的公告類型

隨著審計全覆蓋要求的持續(xù)推進，審計的覆蓋面越來越廣，相應的審計業(yè)務類型越來越豐富，社會公眾對審計查出問題的整改情況也越來越關注。但目前與公眾自身利益切實相關的民生審計、資源環(huán)境審計等審計結(jié)果以及相應的整改情況向社會公開的數(shù)量卻十分有限。因此，上海市需要在保持審計整改公告數(shù)量持續(xù)增長的基礎上，加大對重大政策落實跟蹤審計、農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計、資源環(huán)境審計、領導干部經(jīng)濟責任審計等類型審計整改結(jié)果的公開力度。審計機關與被審計單位要通過政府網(wǎng)站、微信公眾號等多形式多渠道向社會公開審計整改結(jié)果，切實保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(二)規(guī)范審計整改公告的發(fā)布時間

上海市應當規(guī)范審計整改公告的發(fā)布時間，避免主觀隨意性，特別是每年都需要發(fā)布的關于上一年的財政審計類審計整改公告，應當每年集中在一個較為固定的月份向社會發(fā)布。因此，上海市可以通過發(fā)布地方性法規(guī)的形式規(guī)范本轄區(qū)內(nèi)審計整改公告的發(fā)布時間，提升公告發(fā)布時間上的穩(wěn)定性。針對不是每年都有的審計項目，審計機關可以根據(jù)審計結(jié)果公告中關于審計整改時限的要求，在規(guī)定的時間范圍內(nèi)發(fā)布審計整改公告。此時審計整改公告的發(fā)布時間就不能固定在某個具體的月份，避免因公告集中發(fā)布而喪失了時效性。

(三)統(tǒng)一審計整改公告的名稱和載體

統(tǒng)一審計整改公告的名稱可以方便公眾檢索相應的公告，而統(tǒng)一審計整改公告發(fā)布的載體可以方便公眾閱讀公告的具體內(nèi)容。針對目前審計整改公告名稱和載體不統(tǒng)一的問題，上海市應當出臺相應的地方性法規(guī)來規(guī)范其所轄區(qū)域內(nèi)審計機關和被審計單位發(fā)布的審計整改公告的名稱和載體。不僅要做到行政區(qū)內(nèi)不同年份相同類型的審計整改公告的名稱和載體保持相同，而且要做到各個行政區(qū)域之間相同類型的審計整改公告的名稱和載體也保持一致性。對不同類型的審計整改公告，上海市也需要出臺相應的法規(guī)來規(guī)定通用的命名格式，以此來提升審計整改公告名稱的規(guī)范性，也方便公眾通過公告名稱了解公告的基本內(nèi)容。

(四)加大對后續(xù)審計整改的公告力度

針對審計整改中發(fā)布一次公告就宣告結(jié)束的現(xiàn)象，上海市需要加大對未完成整改事項的公告力度。根據(jù)審計整改公告發(fā)布主體的不同，需要采取不同的措施。如果發(fā)布審計整改公告的主體是審計機關，那么審計機關就需要對未完成整改事項開展跟蹤調(diào)查。如果發(fā)現(xiàn)被審計單位沒有進行后續(xù)整改，那么審計機關應當責令被審計單位繼續(xù)整改，并發(fā)布相應的后續(xù)審計整改公告，直至審計整改全部完成。如果發(fā)布審計整改公告的主體是被審計單位，審計機關同樣需要監(jiān)督被審計單位完成后續(xù)審計整改工作。如果發(fā)現(xiàn)被審計單位存在往期未完成整改的情況，審計機關要責令被審計單位繼續(xù)整改，并且督促被審計單位發(fā)布后續(xù)審計整改公告。如果發(fā)現(xiàn)被審計單位后續(xù)已經(jīng)整改完成但沒有發(fā)布相應的審計整改公告，審計機關要及時提醒被審計單位發(fā)布后續(xù)審計整改公告。