浙江省縣域開展用能預(yù)算管理的研究與思考

徐海飛 周旭健 何 恒 葉子菀

1.平湖市發(fā)展和改革局

2.浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院

0 引言

預(yù)算管理概念來源于財務(wù)制度，其強調(diào)對結(jié)果的預(yù)測和籌劃，對執(zhí)行過程的監(jiān)控，不斷對照完成情況和預(yù)算目標的差距，動態(tài)調(diào)整和完善，以最大程度地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

我國在“十三五”正式實施能耗雙控制度，并在“十三五”規(guī)劃綱要中提出“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場”，在《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確了重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標，對用能實行年度預(yù)算管理。“十三五”全國能效水平大幅提高，能源消費增速明顯趨緩，節(jié)能空間進一步壓縮，對用能管理水平精細化和科學(xué)化的要求越來越高。

步入“十四五”，在碳達峰碳中和的背景下，2021年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，明確提出“推動地方實行用能預(yù)算管理，建立用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案”；10月，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，明確提出“推行用能預(yù)算管理”；12月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確提出“推動科學(xué)有序?qū)嵭杏媚茴A(yù)算管理，優(yōu)化能源要素合理配置”。在碳達峰目標下，用能預(yù)算管理頻繁地出現(xiàn)在國家層面的重要文件中，用能預(yù)算管理對能耗雙控工作的重要性進一步凸顯。

浙江省是經(jīng)濟大省，也是能源消費大省，同時又是能源資源小省，高度重視節(jié)能對能源保障和經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。現(xiàn)行節(jié)能管理制度對于浙江省社會經(jīng)濟發(fā)展的不確定性和區(qū)域能耗整體收支狀態(tài)缺乏靈活調(diào)度，節(jié)能工作步入深水區(qū)。浙江省迫切需要創(chuàng)新機制，提升能源資源使用效益，構(gòu)建更加精細科學(xué)的用能管理體系，目前正以試點等形式積極開展探索和研究。

1 浙江省用能預(yù)算管理發(fā)展情況

1.1浙 江省相關(guān)政策和規(guī)劃情況

浙江省早在2014年出臺了《關(guān)于我省推行用能預(yù)算化管理的意見》（浙經(jīng)信資源〔2014〕6號），探索推行用能預(yù)算化管理，初步建立了省、市、縣三級用能預(yù)算化管理體系。原省經(jīng)濟和信息化委員會要求各地結(jié)合實際逐年分配能源消費總量預(yù)算指標，將能源消費總量分解到重點用能單位，并明確責(zé)任，通過優(yōu)化能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高能源開發(fā)和轉(zhuǎn)換效率、強化節(jié)能降耗和能源需求側(cè)管理等措施，確保能源消費控制總量目標任務(wù)落實到位。而且，對本地年用能5 000 t以上的重點用能企業(yè)合理確定用能基數(shù)，核定年度用能總量，不得突破。隨著碳達峰碳中和戰(zhàn)略的實施，對用能精細化統(tǒng)計和管理提出更高要求，《浙江省能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“研究制定用能預(yù)算管理制度，推行重點領(lǐng)域用能預(yù)算管理”，《浙江省委省政府關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》提出“全面推行用能預(yù)算化管理，加強能源消費監(jiān)測預(yù)警”，正在制定《浙江省重點行業(yè)企業(yè)用能預(yù)算管理實施辦法（試行）》。

1.2試 點開展情況

浙江省已分別于2022年5月和7月分兩批開展11個地市重點行業(yè)企業(yè)用能預(yù)算管理試點工作。第一批試點在用能預(yù)算管理工作基礎(chǔ)較好的杭州、寧波、嘉興、金華、衢州、麗水6個設(shè)區(qū)市開展，試行一年。各試點市已完成重點行業(yè)企業(yè)年度基準能耗核定及月度用能計劃分解，6個設(shè)區(qū)市共2 488家重點企業(yè)均已完成基準能耗核定及月度用能計劃分解。試點行業(yè)范圍包括紡織業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬冶煉和壓延加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)等7個行業(yè)中年綜合能耗1 000 tce以上的企業(yè)。年綜合能耗1 000 tce以下的重點行業(yè)企業(yè)，由所在地節(jié)能主管部門根據(jù)實際情況，自行決定是否開展用能預(yù)算管理。

1.3監(jiān) 測預(yù)警手段

浙江省用能預(yù)算管理試點與以往最大的不同在于用能數(shù)據(jù)的精準采集和用能情況的數(shù)字監(jiān)測預(yù)警。如杭州對用電指標執(zhí)行月通報、季平衡制度，依托數(shù)智“雙碳”平臺，為開展用能預(yù)算管理的企業(yè)安裝遠程負荷控制設(shè)備，對于存在一表多戶問題的企業(yè)安裝分路計量設(shè)備，做到精準計量、精準控制，并將企業(yè)年度用能、用電指標平均分解到各月，每月對區(qū)、縣（市）和企業(yè)累計用電情況執(zhí)行紅、黃、綠三色預(yù)警。每季度進行結(jié)算，對于存在超用情況的企業(yè)，次月執(zhí)行錯峰生產(chǎn)措施，確保企業(yè)用電量在該月達到控制目標。衢州市建立市級能源“雙碳”數(shù)字平臺，依托市能源大數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)全市規(guī)上企業(yè)能源數(shù)據(jù)高頻采集和在線監(jiān)測預(yù)警。

2 存在困難和問題

從試點的實施情況來看，目前的用能預(yù)算管理工作還存在如下三點困難和問題：

1）年度基準能耗的確定方法較難統(tǒng)一。年度基準能耗是用能預(yù)算能耗指標分配的重要基數(shù)，是構(gòu)建用能預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)。目前基準能耗的確定主要以能評批復(fù)值、近3年實際用能量的平均或最大值、行業(yè)基準限額標準這3種為主，每種方法各有優(yōu)缺點，如表1所示，難以兼顧區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)。

表1 常用基準能耗確定方法及優(yōu)缺點分析

2）用能預(yù)算實施效果差異大。各級政府開展用能預(yù)算管理最直接的目的是要完成上級政府的能耗雙控指標。但是，目前用能預(yù)算管理主要以覆蓋高耗能行業(yè)中的重點用能企業(yè)，這類企業(yè)能耗量占區(qū)域能耗量比例各地有較大差異，用能預(yù)算管理實施效果會有較大不同。可能會出現(xiàn)可以完成年度預(yù)算目標，但完不成能耗雙控目標的情況。

3）一些地方政府缺乏能源數(shù)據(jù)平臺有力支撐。目前，部分設(shè)區(qū)市建立了市級的數(shù)字化平臺對用能企業(yè)進行監(jiān)控和管理。但目前的平臺主要以政府端可視化的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控管理為主，缺乏政府端與企業(yè)端在平臺上進行互動，多數(shù)平臺缺乏線上“雙向預(yù)警、柔性調(diào)控”功能。

3 平湖市用能預(yù)算管理思路

3.1平 湖市企業(yè)用能現(xiàn)狀

平湖市位于浙江省嘉興市，根據(jù)企業(yè)年綜合能耗，對區(qū)域內(nèi)工業(yè)企業(yè)進行摸底排查。根據(jù)能耗大小，將企業(yè)分成5 000 tce（含）以上、1 000 tce（含）~5 000 tce、1 000 tce以下等三類。目前平湖市納入統(tǒng)計企業(yè)737家，能耗5 000 tce以上的企業(yè)35家，1 000 tce（含）~5 000 tce企業(yè)131家，1 000 tce以下企業(yè)571家。1 000 t能耗以上的企業(yè)數(shù)量占比為22.5%，能耗占比90.5%。如表2所示。

表2 平湖市企業(yè)能耗情況

根據(jù)2021年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，平湖市的高耗能行業(yè)主要是造紙和紙制品業(yè)（編碼22，下同）、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)（26）、非金屬礦物制造業(yè)（30）、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（44、45）、紡織業(yè)（17）等。這五大高耗能行業(yè)能耗占平湖市規(guī)上工業(yè)能耗的67.2%，如表3所示。

表3 平湖市行業(yè)能耗情況

3.2平 湖市用能預(yù)算開展情況

嘉興市是全省首批用能預(yù)算試點地區(qū)。嘉興平湖市2022年年初對權(quán)限內(nèi)的131家規(guī)模以上的年綜合能源消費量1 000～5 000 tce的工業(yè)企業(yè)進行年度預(yù)算用能核定。平湖市發(fā)改局統(tǒng)籌負責(zé)用能預(yù)算化管理工作，經(jīng)信、統(tǒng)計、電力等協(xié)助做好能源消費總量的統(tǒng)計核定和用能預(yù)算化管理工作。在對平湖市調(diào)研的基礎(chǔ)上，從以下五個方面提出用能預(yù)算管理的優(yōu)化思路。

3.3平 湖市用能預(yù)算管理優(yōu)化思路

1）進一步摸清家底。存量項目中，目前平湖市用能預(yù)算僅覆蓋規(guī)上工業(yè)企業(yè)，下一步建議進一步摸清1 000 tce以下的規(guī)下企業(yè)情況，并納入用能預(yù)算管理，擴大管理范圍。同時，還要摸清和掌握預(yù)算年度之前審批的，將在本年度建成投運的項目能耗家底，留出年度預(yù)算指標。

2）進一步優(yōu)化基準能耗確定方式。目前平湖市結(jié)合歷史用能和行業(yè)基準用能的方式確定企業(yè)基準能耗，即“年度企業(yè)基準能耗=歷史用能×0.8+行業(yè)基準用能×0.2”，其中，“歷史用能”為政府根據(jù)每一企業(yè)在基準年（通常為過去3~5年）的平均能源消耗量；“基準用能”為政府以企業(yè)所屬行業(yè)在基準年行業(yè)平均單位工業(yè)增加值能耗乘上基準年工業(yè)增加值。該種方式為考慮企業(yè)產(chǎn)能的年度波動造成的影響。平湖市的造紙和紙制品業(yè)等五大高耗能行業(yè)能耗占平湖市規(guī)上工業(yè)能耗的67.2%，且這類企業(yè)外部有產(chǎn)品能耗標準可以參照，內(nèi)部用能監(jiān)測較為完善。因此，這類企業(yè)建議可以參照碳市場企業(yè)碳排放配額確定的方式，引入單位產(chǎn)品用能指標，即“年度基準用能=單位產(chǎn)品用能×產(chǎn)能”。在預(yù)算年末，根據(jù)實際產(chǎn)能對年度用能指標進行清繳。該種方式更有利于后續(xù)用能指標交易制度的建立。

3）能耗指標分配統(tǒng)籌考慮區(qū)域能耗強度目標。目前包括平湖在內(nèi)的幾乎所有的用能預(yù)算試點縣區(qū)，用能預(yù)算僅覆蓋規(guī)上1 000 tce以上企業(yè)。因此，建議在匡算年度用能預(yù)算總盤子時，要充分考慮非工業(yè)領(lǐng)域用能包括建筑、交通、居民生活等領(lǐng)域的剛性用能需求；工業(yè)領(lǐng)域用能需要考慮增量用能和存量用能。在對工業(yè)領(lǐng)域進行指標分配時，應(yīng)結(jié)合縣域預(yù)期經(jīng)濟發(fā)展情況，合理確定指標分配系數(shù)。確保用能預(yù)算管理目標與能耗雙控目標對應(yīng)一致。

4）提升數(shù)字化管理水平。數(shù)字化是用能預(yù)算管理的核心和中樞，也是未來實現(xiàn)能源和碳排放科學(xué)治理的關(guān)鍵。目前平湖市依然主要采用傳統(tǒng)的統(tǒng)計報表報備形式對企業(yè)的用能預(yù)算執(zhí)行情況進行管理，后續(xù)應(yīng)進一步提升數(shù)字化管理水平。一是要加強和完善用能企業(yè)在線監(jiān)測系統(tǒng)和供能企業(yè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，暢通各部門的數(shù)據(jù)信息共享渠道，加強用能數(shù)據(jù)采集的實時性、準確性和全面性，夯實底層數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是在省級和市級平臺基礎(chǔ)上，結(jié)合平湖市特點和特色，搭建平湖市用能預(yù)算數(shù)字管理平臺，建立政府端和企業(yè)端雙向入口，建立“指標確定-實時監(jiān)控-偏離預(yù)警-柔性調(diào)控”的數(shù)字化管理機制，用能預(yù)算數(shù)字管理全流程圖如圖1所示。由于平湖市5 000 t以上用能企業(yè)能耗占比高，對平湖市完成能耗雙控目標具有較大影響，因此平臺除了要將縣級管理權(quán)限的1 000~5 000 tce企業(yè)納入管理外，還要將省控的5 000 tce企業(yè)同步納入平臺，在權(quán)限范圍內(nèi)進行監(jiān)控和管理。用能預(yù)算數(shù)字管理整體框架如圖2所示。

圖1 用能預(yù)算數(shù)字管理全流程圖

圖2 用能預(yù)算數(shù)字管理整體框架圖

5）加強閉環(huán)管理和拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用。在省級相關(guān)管理辦法尚未出臺，且用能權(quán)交易、階梯電價等制度尚未與用能預(yù)算管理進行有效銜接的情況下，縣域?qū)用鎸ζ髽I(yè)用能預(yù)算執(zhí)行情況進行強制性的獎懲考核較為困難。平湖目前出臺的相關(guān)辦法中也未明確用能預(yù)算獎懲方式和如何實現(xiàn)閉環(huán)管理。建議未來平湖市可采用財政獎補、綠色金融、新建項目支持和負荷管理等手段，對企業(yè)的用能預(yù)算執(zhí)行進行約束和引導(dǎo)。同時，用能預(yù)算平臺匯集了區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)的用能數(shù)據(jù)，應(yīng)充分對數(shù)據(jù)資源進行分析和利用，擴展其在區(qū)域節(jié)能審查、碳排放“雙控”、能源保供、騰籠換鳥、招商引資等多領(lǐng)域的應(yīng)用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源的科學(xué)治理。

4 結(jié)論

用能預(yù)算管理是完善能耗雙控制度的重要舉措。創(chuàng)新用能預(yù)算管理機制，結(jié)合能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)，建立健全用能預(yù)算、能耗監(jiān)測、用能權(quán)和用能指標交易、節(jié)能評價考核閉環(huán)管理體系，將有利于提高用能單位和主管部門能源管理能力和水平，支持完成能耗雙控目標，同時也將為能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和有力支撐。浙江省各地正在積極開展探索、研究和試點。

區(qū)別于“十三五”期間的用能預(yù)算管理，在“十四五”期間，用能預(yù)算管理最大的特點和特色應(yīng)在于數(shù)據(jù)采集和分析管理的數(shù)字化、信息化。從平湖的案例分析來看，浙江省縣域范圍開展用能預(yù)算，重點應(yīng)加強數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升數(shù)字化管理水平，圍繞數(shù)字化平臺功能模塊需求，進一步摸清自身能耗情況（包括總量和結(jié)構(gòu)特點），進一步優(yōu)化基準能耗確定方式，加強能耗指標分配與區(qū)域能耗強度目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加強用能預(yù)算制度的閉環(huán)管理。此外，在碳達峰碳中和的背景下，應(yīng)充分對用能預(yù)算平臺的數(shù)據(jù)資源進行分析和利用，擴展其在區(qū)域節(jié)能審查、碳排放“雙控”、能源保供、騰籠換鳥、招商引資等多領(lǐng)域的應(yīng)用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源和碳排放的科學(xué)治理。