美國《通脹削減法案》緣何激怒歐洲

馬偉

2022年12月1日，法國總統馬克龍訪美期間，與夫人共同出席拜登總統夫婦在白宮所設國宴。

2022年12月初，法國總統馬克龍對美國進行了為期三天的國事訪問。訪問期間，馬克龍重申了對美國《通脹削減法案》的不滿。近期，西班牙、意大利等多個國家也都要求歐盟委員會對該法案做出回應，歐洲議會國際貿易委員會主席朗格還呼吁歐盟向世貿組織提起申訴。可以說，《通脹削減法案》激怒了歐洲多國。

歧視性補貼政策損害歐洲利益

2022年8月，美國總統拜登簽署《通脹削減法案》。法案的主要目的是“減少赤字，降低通脹”，涉及能源安全和氣候變化、醫療健康、稅制改革等多個議題。然而，法案私貨滿滿，名不副實，在控制通脹方面作用有限，主要支出項目都集中于能源和氣候變化方面。根據美國國會研究局的估計，法案將在未來數年投入3670億美元，用于氣候變化和清潔能源領域，目標是到2030年將美國的碳排放量在2005年基礎上減少42%。歐洲一直在推動美國加入全球碳減排行列，法案在應對氣候變化的目標上同歐洲顯然一致。

法案的歧視性補貼條款是引發歐洲不滿的主要原因。3670億美元的支出主要用于對于清潔能源的生產制造、投資和家庭消費補貼以及稅收抵免，另外還包含對美國消費者購買新能源汽車的巨額補貼。具體來看，購買一輛全新電動汽車將獲得7500美元的稅收抵免補貼，購買舊電動汽車可獲4000美元稅收抵免補貼。但是，補貼是歧視性的，必須滿足三個條件：一是整車必須在美國、加拿大、墨西哥這“北美三國”進行組裝；二是用于電池的關鍵原材料中至少有40%來自美國或與美國簽有自由貿易協定的國家，到2026年這一門檻將增加至80%；三是至少50%的電池組件是在“北美三國”制造或組裝，該門檻到2029年將提高到100%。

這樣歧視性補貼條款具有明顯的貿易保護主義色彩，是在加碼“美國制造”。拜登解釋說，法案主要目的不是損害歐洲生產商，而是加速美國經濟向低碳轉型，并擺脫清潔能源供應鏈對中國的依賴。中國是全球新能源汽車生產的領導者，生產了全球超過70%的電動汽車電池，并掌握著生產電池所需的關鍵原材料。但歐洲同樣是電動汽車的重要產地，整車產量占全球四分之一以上，全流程供應鏈占全球20%。因此，法案也將向美國出口電動汽車或電池的歐洲公司置于不利地位，它們同樣被排除在稅收抵免之外。

歐洲面臨著綠色產業外遷和“去工業化”的風險。由于美國的巨額補貼，歐洲的工業巨頭特別是汽車巨頭，開始考慮在美國投資設廠。瑞典電池開發制造商Northvolt在大眾和寶馬公司的支持下正尋求在美國擴大生產，西班牙跨國電氣公司伊比德羅拉（Iberdrola）、法國科技巨頭賽峰集團（Safran）等歐洲企業同樣正在提高對美國的投資比例。除了《通脹削減法案》的沖擊，歐洲工業還面臨能源價格高企的窘境，這進一步增加了歐洲對美國的不滿。烏克蘭危機之后，歐洲跟隨美國共同對俄羅斯進行了全方位的制裁。作為反擊，俄羅斯限制了對歐洲的天然氣供應，使得歐洲的能源價格大幅攀升。即便最近價格有所回落，歐洲天然氣價格仍比美國高約五倍，美國在2022年還以極高的價格大幅增加了對歐洲的天然氣出口。短期來看，歐洲面臨著綠色產業轉移到美國以逃離歐洲高能源成本和低補貼的直接風險。如果無法針對法案做出適當調整，歐洲工業的長期競爭力也可能受到實質損傷，面臨著“去工業化”的風險。

歐洲缺乏有效應對手段

歐洲一直在尋求對于歧視性補貼條款的豁免權，但美國并不打算做出實質性改變。早在2022年10月，歐盟和美國就在美歐貿易和技術委員會（TTC）框架下成立了一個專門工作組，討論歐盟對通脹削減法案的的九項保留意見，但至今并未取得實質性進展。在馬克龍訪美期間，拜登表示法案已經對與美國有自由貿易協定的國家進行了豁免，應該更廣泛地擴展到“盟友”。拜登承諾嘗試對法案進行調整，以阻止其歧視歐洲公司。法案由美國財政部負責具體實施。盡管財政部在制定具體補貼細則時有一定的自由裁量權，但如果尋求將歐盟視為自由貿易伙伴，將會引發嚴重的法律沖突。而如果想要對立法進行修改，則需要得到國會的進一步批準。法案現有的歧視性補貼條款正是國會兩黨妥協的結果，再加上中期選舉之后，拜登政府失去了對眾議院的控制權，國會很難為了歐洲的訴求而做出立法更改。

歐洲希望通過主動采取措施來進行應對，但目前考慮的幾項措施都缺乏有效性，而且歐洲內部也存在分歧。

一是向世貿組織提起申訴。《通脹削減法案》的歧視性和扭曲性補貼條款違反了世貿組織的最惠國待遇、國民待遇等原則，歐洲完全有理由發起訴訟，并很可能最終獲勝。然而，世貿組織的爭端解決機制漫長而低效，很多申訴最終勝出時已沒有實際意義，歐洲對此深有體會。歐洲和美國多年來一直就空客和波音公司的飛機補貼問題在世貿組織展開平行訴訟，前后持續達17年之久。當2021年雙方最終握手言和時，已沒有贏家。而且，美國近年來通過阻撓世貿組織上訴機構的法官任命，使其處于事實停擺狀態，無法對貿易爭端進行正常裁決。即使歐洲在上訴中獲勝，也只能選擇通過提高關稅進行報復。這必將引發進一步的貿易爭端并沖擊全球化進程。在歐洲內部，包括荷蘭、愛爾蘭等在內的國家認為全球化對于本國繁榮至關重要，他們并不愿僅因《通脹削減法案》就影響與美國的貿易關系。

二是歐洲各國推出類似的產業補貼政策。諷刺的是，這項措施最早是由美國貿易代表戴琦提出的。戴琦在2022年10月份參加歐盟貿易部長會議時，沒有對《通脹削減法案》進行讓步，反而邀請歐盟各國推出自己的產業政策。與美國不同，歐洲是由財政能力和產業構成各異的多個國家組成的。較富裕國家會比財政弱國更容易支持本國產業，那些集中了綠色產業的國家則可能比其他國家需要更多幫助。而且，不同國家的差別性補貼政策將在歐盟內部形成不公平競爭，會對歐洲統一市場形成沖擊，造成歐洲內部的割裂。一個典型例子是，德國為了應對能源價格沖擊，在2022年10月推出了針對本國企業和家庭的總額2000億歐元的能源補貼，引起法國、意大利等多個歐洲國家不滿，被批評是“孤懸于歐洲之外”。如果歐洲各國各自推出新的產業補貼，引發的爭議將更大。

三是以歐盟的名義進行整體補貼。該方案是歐盟委員會主席馮德萊恩在2022年9月咨文演講中提出的，通過創建一個新的歐洲主權基金，重新規劃政府補貼規則，鼓勵在綠色產業上的投資，來支持“歐洲制造”的歐盟創新和工業項目。這個方案存在三方面問題：第一是時效性。新主權基金的推出需要27個歐盟成員國的同意，這將耗費數月時間，而美國的補貼計劃在2023年初就將付諸實施。第二是規模和成本分擔。即使歐盟國家短期內達成協議，補貼規模也很難和美國匹敵，因為大多數歐盟國家仍在為高昂的天然氣價格而痛苦掙扎。而且這還會在歐盟內部引發關于成本分擔的討論。像德國、奧地利、瑞典這樣的“節儉型”國家并不愿承擔更多的共同債務，不想用本國財政來補貼“揮霍無度的南方國家”。第三是補貼額度分配。新冠疫情暴發后，歐盟推出了7500億歐元的疫情救助基金（Next Generation EU），但只有各國政府在改革方面取得足夠進展后，才會支付部分資金；歐盟委員會始終以“法治”“人權”“腐敗”等理由拒絕向匈牙利、波蘭等國發放救濟，引發共同資金分配問題。新歐洲主權基金中也存在同樣問題。而且，根據現有歐盟競爭規則，國家援助只能用于研發而不是補貼需求，這也是一些國家持反對意見的主要原因。

2022年12月14日，歐盟委員會主席馮德萊恩在歐洲議會發表講話時表示，美國的《通脹削減法案》將導致不公平競爭，歐盟需推出自己的“通脹削減法案”。

美國的戰略輕視加劇歐洲憤怒

美國的對外戰略只考慮本國利益，歐洲多次被忽視而成為犧牲品，這加劇了歐洲的憤怒。拜登政府上臺以來，美國從阿富汗倉惶撤軍，不顧法國利益向澳大利亞出售核潛艇，近期又出臺損害歐洲利益的《通脹削減法案》，一次次傷害著歐洲的感情。一方面，美國和歐洲雖然在政治和安全上是盟友關系，但彼此在經濟上存在越來越多的競爭，特別是當貿易保護主義在美國國內風起云涌之時。奧巴馬政府時期花了數年時間談判的“跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定”（TTIP）最終被束之高閣，拜登政府力推的“美歐貿易和技術委員會”（TTC）也缺乏實質成果。美歐始終無法達成全面的自由貿易協定，這也是歐洲此次無法獲得補貼豁免權的直接因素。另一方面，盡管拜登執政以后強調加強與盟友的合作，但拜登政府的行為體現出美國仍只關注自身戰略利益。烏克蘭危機爆發以來美國的一系列操作將這一理念體現得淋漓盡致。特朗普政府的“美國優先”讓歐洲無比憤怒，拜登政府“禮貌的冷漠”則令歐洲有苦難言。所以，馬克龍反復強調歐洲必須追求“戰略自主”，不能成為美國的戰略附庸，這也是對美國自私行徑的直接回應。