《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》亮點(diǎn)解析

文 江蘇寧滬高速公路股份有限公司紀(jì)委書記 卞傳山

合規(guī)是企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的推動(dòng)力，合規(guī)管理是企業(yè)增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面。近日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，對(duì)法治央企建設(shè)邁入實(shí)質(zhì)性合規(guī)、全面性合規(guī)提供了方向指引和實(shí)踐指南，自今年10月1日起施行。因此，全面準(zhǔn)確理解《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》是合規(guī)建設(shè)從紙面規(guī)定走向企業(yè)文化的基本前提。

近日，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）公布并于2022年10月1日開(kāi)始實(shí)施，這是繼《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》之后，首次由政府特設(shè)部門頒布的部門規(guī)章，是企業(yè)合規(guī)在立法進(jìn)程中的里程碑事件。相較于指引，《辦法》的立法目的更明確、效力等級(jí)更高、體系更完備、風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)更清晰，尤其在將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)合規(guī)治理、科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)、著重運(yùn)行機(jī)制的建立健全、強(qiáng)化違規(guī)舉報(bào)與問(wèn)責(zé)四個(gè)方面亮點(diǎn)突出。

將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)合規(guī)治理

《辦法》第1條提出了立法目的就是為落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署，深化法治央企建設(shè)，推動(dòng)中央企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，切實(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)，有力保障深化改革與高質(zhì)量發(fā)展，其政治屬性在開(kāi)篇就得到了彰顯。

相較于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，《辦法》雖未把“黨內(nèi)法規(guī)”明確列入合規(guī)淵源，但這并不意味著中央企業(yè)在合規(guī)管理時(shí)就不考慮黨內(nèi)法規(guī)。《辦法》在第5條中說(shuō)明，把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為中央企業(yè)合規(guī)管理工作應(yīng)當(dāng)遵循的第一原則；第7條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，企業(yè)黨建工作機(jī)構(gòu)在黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)，推動(dòng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度有效貫徹落實(shí)。對(duì)中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展合規(guī)管理工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持大合規(guī)理念，企業(yè)內(nèi)法律合規(guī)與黨的紀(jì)檢監(jiān)督雙線共存，合力實(shí)現(xiàn)從人員到業(yè)務(wù)的全面合規(guī)管理。

《辦法》第7條明確規(guī)定，中央企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動(dòng)合規(guī)要求在本企業(yè)得到嚴(yán)格遵循和落實(shí)，不斷提升依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平。由此看出，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是深化國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)守的政治方向、政治原則，還是對(duì)國(guó)有企業(yè)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。

把方向、管大局、促落實(shí)則是發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用的本質(zhì)和內(nèi)涵。其中，“管大局”作為治理主體的核心，堅(jiān)持總攬全局，協(xié)調(diào)各方原則，議大事、抓重點(diǎn)，加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)科學(xué)決策。過(guò)程中，既要對(duì)企業(yè)重大決策前置把關(guān)，又要協(xié)調(diào)董事會(huì)和經(jīng)理層之間的關(guān)系，保障各治理主體高效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，形成合力。因此，必須準(zhǔn)確把握企業(yè)黨組織在企業(yè)合規(guī)管理中的重要作用。

此外，《辦法》第29條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)將合規(guī)管理納入黨委(黨組)法治專題學(xué)習(xí)，推動(dòng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，帶頭依法依規(guī)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在國(guó)有企業(yè)雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制下，建立黨委（黨組）定期專題學(xué)法制度，由黨委（黨組）親自帶頭學(xué)習(xí)合規(guī)管理相關(guān)知識(shí)，有利于自上而下樹(shù)立合規(guī)價(jià)值觀，推動(dòng)中央企業(yè)合規(guī)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，充分體現(xiàn)了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”的要求，進(jìn)一步提高了自身政治站位。

科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)

《辦法》沒(méi)有對(duì)監(jiān)事會(huì)在合規(guī)管理中的職責(zé)作出規(guī)定，呼應(yīng)了2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，將國(guó)資委國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)等職責(zé)劃入審計(jì)署的做法。為順應(yīng)國(guó)企改革需求，2021年《中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）》中作出允許企業(yè)有條件地不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事的相關(guān)規(guī)定；根據(jù)2022年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》已于2022年5月廢止。當(dāng)前，中央企業(yè)黨委通過(guò)建立健全監(jiān)督檢查制度，由專責(zé)履行監(jiān)督職責(zé)的紀(jì)委發(fā)揮好“再監(jiān)督、剛執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”的作用，對(duì)本企業(yè)重大決策部署實(shí)行評(píng)估和專項(xiàng)檢查，在一定程度上保障了重大決策部署及其執(zhí)行過(guò)程符合黨和國(guó)家的方針政策。

根據(jù)《辦法》規(guī)定，黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用；董事會(huì)充分發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)作用；經(jīng)理層發(fā)揮謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理作用；企業(yè)主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者的職責(zé)；合規(guī)委員會(huì)履行合規(guī)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)；首席合規(guī)官對(duì)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開(kāi)展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強(qiáng)合規(guī)管理。

相對(duì)于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，《辦法》雖然刪除了業(yè)務(wù)部門、合規(guī)牽頭管理部門及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門關(guān)于三道防線劃分的描述，但明確了業(yè)務(wù)及職能部門承擔(dān)合規(guī)管理的主體責(zé)任，即合規(guī)管理部門牽頭負(fù)責(zé)本企業(yè)的合規(guī)管理工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門履行監(jiān)督、調(diào)查、追責(zé)等職能，進(jìn)一步厘清了各部門合規(guī)職責(zé)的范圍，增強(qiáng)了部門間的協(xié)同和制衡。

《辦法》第26條規(guī)定“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能”，這也響應(yīng)了國(guó)資委會(huì)議提出的“積極探索深化法治框架下法律、合規(guī)、風(fēng)控協(xié)同運(yùn)作的有效路徑”的要求。《辦法》還將合規(guī)管理負(fù)責(zé)人的職務(wù)名稱確定為首席合規(guī)官，明確首席合規(guī)官由總法律顧問(wèn)兼任，對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開(kāi)展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強(qiáng)合規(guī)管理。

著重運(yùn)行機(jī)制的建立健全

《辦法》第四章用了9項(xiàng)條文，對(duì)合規(guī)管理的運(yùn)行機(jī)制作了規(guī)定。企業(yè)合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制通常包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制、合規(guī)審查機(jī)制、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、違規(guī)整改機(jī)制、違規(guī)舉報(bào)機(jī)制、違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制、合規(guī)管理與法務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制、合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)機(jī)制以及合規(guī)考核機(jī)制，其目的在于把合規(guī)管理制度和業(yè)務(wù)合規(guī)指引舉措落到實(shí)處，將合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、控制等責(zé)任落實(shí)到相關(guān)責(zé)任人，并建立事前、事中、事后多層級(jí)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在實(shí)踐中，可以按事前、事中、事后三個(gè)階段來(lái)規(guī)劃和設(shè)計(jì)合規(guī)管理體系的運(yùn)行機(jī)制，事前機(jī)制可包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制、合規(guī)審查機(jī)制等；事中機(jī)制可包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)報(bào)告機(jī)制、違規(guī)問(wèn)題整改機(jī)制、違規(guī)舉報(bào)機(jī)制、違規(guī)行為追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制、協(xié)同運(yùn)作機(jī)制合等；事后機(jī)制可包括合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)機(jī)制以及合規(guī)管理考核機(jī)制。

在總結(jié)吸收了《指引》實(shí)施以來(lái)企業(yè)的合規(guī)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《辦法》第22條在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制中新增了建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的工作要求，并規(guī)定定期更新，對(duì)分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等，對(duì)典型性、普遍性或者可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警。《辦法》將合規(guī)審查作為經(jīng)營(yíng)管理的前置審查，其具體規(guī)定是，將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營(yíng)管理流程，重大決策事項(xiàng)的合規(guī)審查意見(jiàn)應(yīng)由首席合規(guī)官簽字，對(duì)決策事項(xiàng)的合規(guī)性提出明確意見(jiàn)。

此外，《辦法》對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及報(bào)告作了更加詳細(xì)的規(guī)定，提出建立違規(guī)問(wèn)題整改機(jī)制，通過(guò)健全規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平。

強(qiáng)化違規(guī)舉報(bào)與問(wèn)責(zé)

《辦法》增設(shè)了違規(guī)舉報(bào)機(jī)制，暢通了違規(guī)舉報(bào)通道，延續(xù)和呼應(yīng)了《關(guān)于做好2020年中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中對(duì)于黨中央決策部署遵循性的要求，加大了對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題線索的查辦力度，對(duì)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署存在問(wèn)題，違反國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，造成資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果等，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

《辦法》第24條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立違規(guī)舉報(bào)平臺(tái)，公布舉報(bào)電話、郵箱或信箱，相關(guān)部門按照職責(zé)權(quán)限受理違規(guī)舉報(bào)，并就舉報(bào)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和處理，對(duì)造成資產(chǎn)損失或者嚴(yán)重不良后果的，移交責(zé)任追究部門；對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的，按照規(guī)定移交紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)；對(duì)舉報(bào)人的身份和舉報(bào)事項(xiàng)嚴(yán)格保密，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的舉報(bào)人可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；任何單位和個(gè)人不得以任何形式對(duì)舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)。

違規(guī)舉報(bào)是舉報(bào)人以書信、電子郵件、電話、當(dāng)面投訴等形式，向合規(guī)管理部門反映提出意見(jiàn)、建議，或舉報(bào)違反合規(guī)義務(wù)事項(xiàng)的行為。作為合規(guī)管理中的一項(xiàng)特別制度或機(jī)制，中央企業(yè)為保障合規(guī)管理體系的有效運(yùn)行，應(yīng)建立完善的違規(guī)舉報(bào)機(jī)制。為了保持違規(guī)舉報(bào)渠道的暢通，中央企業(yè)應(yīng)提供必要的舉報(bào)設(shè)施和手段，并采取相應(yīng)技術(shù)措施，建立可令員工安全放心的舉報(bào)渠道和舉報(bào)環(huán)境，這是保證違規(guī)舉報(bào)體系有效運(yùn)行的必要前提。

違規(guī)舉報(bào)可采取實(shí)名或匿名方式，企業(yè)應(yīng)設(shè)置舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱，鼓勵(lì)員工和利益相關(guān)方舉報(bào)，同時(shí)要保護(hù)舉報(bào)人。合規(guī)管理部門接到舉報(bào)之后，應(yīng)積極調(diào)查、核實(shí)舉報(bào)信息，并把核實(shí)結(jié)果及處理結(jié)果向?qū)嵜e報(bào)人適當(dāng)反饋。對(duì)舉報(bào)信息應(yīng)進(jìn)行保密管理，建立有效的違規(guī)舉報(bào)制度；需要系統(tǒng)謀劃、久久為功，先行開(kāi)展試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)、完善配套制度；注重激 發(fā)企業(yè)、行業(yè)內(nèi)部建立有效的內(nèi)部治理和合規(guī)管理體系，鼓勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)處置先行，減少道德風(fēng)險(xiǎn)和倫理困境。

違規(guī)問(wèn)責(zé)是指對(duì)企業(yè)高管和員工的違法、違規(guī)、違紀(jì)行為進(jìn)行責(zé)任追究的活動(dòng)。《辦法》第15條指出，中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)監(jiān)督合規(guī)要求落實(shí)情況、調(diào)查違規(guī)行為，按照規(guī)定開(kāi)展責(zé)任追究。企業(yè)違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制關(guān)系到企業(yè)對(duì)違規(guī)行為的態(tài)度，進(jìn)而關(guān)系到企業(yè)合規(guī)管理體系能否健康運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，建立健全一套企業(yè)違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是企業(yè)合規(guī)管理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。過(guò)程中，須堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯(cuò)必究、問(wèn)責(zé)與整改相結(jié)合等原則，如涉及違反刑法或其他國(guó)家層面法律法規(guī)的，應(yīng)按規(guī)定將相關(guān)人員移交司法部門或相關(guān)政府部門；違規(guī)問(wèn)責(zé)的信息來(lái)源一般是合規(guī)檢查或監(jiān)測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，或是收到的舉報(bào)、內(nèi)部控告與申訴等。在實(shí)踐中，要特別注意違規(guī)問(wèn)責(zé)措施的合法性和合規(guī)性，問(wèn)責(zé)程序要有相關(guān)的法律和內(nèi)部制度做支撐。

《辦法》第38條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)對(duì)在履職過(guò)程中因故意或重大過(guò)失應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，或發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題存在失職瀆職行為，給企業(yè)造成損失或不良影響的單位和人員開(kāi)展責(zé)任追究。國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》也指出，應(yīng)持續(xù)完善合規(guī)管理工作機(jī)制，加強(qiáng)合規(guī)制度建設(shè)，開(kāi)展合規(guī)審查與考核，保障體系有效運(yùn)行，著力健全合規(guī)管理體系。只有完整的合規(guī)管理組織體系方可實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理工作閉環(huán)，而合規(guī)管理工作也應(yīng)以合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，建立預(yù)防、檢查和應(yīng)對(duì)的閉環(huán)管理體系，從而達(dá)到合規(guī)管理的目的。

因此，中央企業(yè)合規(guī)管理主要是圍繞合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、檢查和應(yīng)對(duì)展開(kāi)，并根據(jù)檢查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的合規(guī)問(wèn)題，由合規(guī)管理部門按照企業(yè)合規(guī)治理與合規(guī)管理的要求，對(duì)分散的企業(yè)合規(guī)管理制度進(jìn)行修訂、刪減或增加，從而使得企業(yè)合規(guī)管理制度在流程、內(nèi)容上合規(guī)，缺少問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理不是合規(guī)管理的本質(zhì)需求，有效運(yùn)行的合規(guī)管理體系也不能缺少對(duì)違規(guī)人員的問(wèn)責(zé)處理，否則不能形成真正意義上的合規(guī)管理閉環(huán)。

合規(guī)管理是企業(yè)切實(shí)有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵制度性措施，是新形勢(shì)下持續(xù)健全企業(yè)治理，確保企業(yè)良性循環(huán)、穩(wěn)健發(fā)展的迫切需要，是一件“必須要做、并且一定要做好”的事。相信通過(guò)扎實(shí)工作，中央企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的合規(guī)管理必將邁上新臺(tái)階，為高質(zhì)量發(fā)展提供更有力的保障。