“十四五”高速公路建設(shè)重點(diǎn)解讀

文 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 饒宗皓 王宇 崔姝 麗萌

“十四五”時期，我國將完成2.5萬公里高速公路的新改建任務(wù)，高速公路將通達(dá)城區(qū)人口10萬以上市縣，基本實(shí)現(xiàn)“71118”國家高速公路網(wǎng)主線貫通。本文從發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)存短板、階段性特征與發(fā)展思路、重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)與措施建議等方面詳細(xì)解讀了“十四五”時期高速公路的建設(shè)重點(diǎn)。

麻武高速木子店互通 趙廣亮 攝

發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)存短板

20世紀(jì)70年代末以來，我國高速公路從無到有，經(jīng)歷了1978年至1988年的起步階段、1989年至1997年的穩(wěn)步發(fā)展階段、1998年至2007年的加快發(fā)展階段、2008年至2015年的跨越式發(fā)展階段和2016年以來的全面規(guī)范和高質(zhì)量發(fā)展階段。到2021年底，全國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到16.91萬公里，高速公路網(wǎng)骨架基本形成，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群區(qū)域已形成較為發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)。高速公路的快速發(fā)展，大大縮短了省際間、重要城市間的時空距離，大幅提升了綜合交通快速網(wǎng)服務(wù)效率，為經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和社會全面發(fā)展提供了重要支撐。

發(fā)展現(xiàn)狀

高速公路規(guī)模快速增長

1988年，我國第一條高速公路滬嘉高速建成通車，結(jié)束了中國大陸沒有高速公路的歷史；1998年、2008年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、全球金融危機(jī)，高速公路始終是國家“促內(nèi)需、保增長”的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域；2012年，全國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到9.6萬公里，首次躍居世界首位。“十一五”“十二五”“十三五”3個五年規(guī)劃期間，我國年均新增高速公路通車?yán)锍谭謩e達(dá)約6600公里、9900公里和7500公里，規(guī)模保持持續(xù)快速增長。尤其是“十三五”末的2020年，全國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到16.1萬公里，穩(wěn)居世界第一位。

分區(qū)域看，東、中、西部地區(qū)高速公路通車?yán)锍谭謩e為5.0萬公里、4.7萬公里和6.4萬公里，在全國占比分別為31%、29%和40%。分行政等級看，國家高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到11.3萬公里，建成比例超過80%；省級高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到4.8萬公里。

高速公路網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平大幅提升

到2020年底，高速公路已通達(dá)全國約99%的城鎮(zhèn)人口20萬以上城市及地級行政中心，連接了全國超過90%的縣（市、區(qū)），重要城市群已形成較為發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)，北京、天津、上海、江蘇、福建、廣東、江西、貴州、寧夏等多個省（區(qū)、市）已實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”。

高速公路在全國公路網(wǎng)運(yùn)行中發(fā)揮骨干作用

2020年，全國高速公路交通量均值為每日28899標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)。從分級交通量情況看，大交通量路段占比較高，高速公路交通量大于每日15000標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)的路段占觀測里程的62.6%，交通量在每日2000標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)至15000標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)的路段占觀測里程的31.9%，小于每日2000標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)的路段占觀測里程的5.5%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，高速公路已占全國公路網(wǎng)3%的里程，承擔(dān)超過30%的公路行駛量，高速公路承擔(dān)的旅客、貨物周轉(zhuǎn)量已分別達(dá)到了鐵路的1.25倍和1.06倍，發(fā)揮著交通運(yùn)輸主動脈作用。從路網(wǎng)服務(wù)水平看，處于“暢通”和“基本暢通”狀態(tài)的里程占比達(dá)80%以上，高速公路網(wǎng)整體處于基本暢通水平。

現(xiàn)存短板

經(jīng)過多年來的快速發(fā)展，高速公路網(wǎng)骨架基本形成，服務(wù)能力與水平明顯改善，但與高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的要求相比，仍存在一些短板和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

國家高速公路主線仍有部分待貫通路段、省際銜接路段建設(shè)相對滯后，影響路網(wǎng)整體運(yùn)行效率

《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）》明確的36條國家高速公路主線中，仍有G59呼北高速、G85銀昆高速等13條高速公路未實(shí)現(xiàn)全線貫通。由于相鄰省（區(qū)、市）的建設(shè)需求、財(cái)力存在差異，協(xié)調(diào)難度較大，部分項(xiàng)目中還涉及跨江、跨河等工程，省際銜接路段建設(shè)相對滯后，對路網(wǎng)整體效能的發(fā)揮造成明顯制約。

國家高速公路主通道能力不足服務(wù)水平亟待提升

部分早期建成的國家高速公路主通道，受當(dāng)時技術(shù)條件、資金等因素限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，以四車道為主，部分路段線型指標(biāo)較低。隨著沿線經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，交通需求向主要通道不斷集聚的趨勢進(jìn)一步凸顯，部分路段車流量已經(jīng)飽和，通行能力和服務(wù)水平亟待提升。例如，G2京滬高速、G4京港澳高速、G15沈海高速等一批早期建成的國家高速公路主線中，部分路段年平均日交通量已超過80000標(biāo)準(zhǔn)車當(dāng)量數(shù)，較為嚴(yán)重的擁堵現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

城市群都市圈區(qū)域高速公路網(wǎng)絡(luò)仍不完善

城市群、都市圈區(qū)域已成為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口密集，客貨運(yùn)輸需求總量大、強(qiáng)度高。而目前城市群、都市圈區(qū)域的高速公路網(wǎng)絡(luò)化水平仍然不高，城際快速通道不足，路網(wǎng)便捷性和可靠性有待加強(qiáng)，還難以支撐區(qū)域內(nèi)旺盛的客貨運(yùn)輸需求。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，部分高速公路主要城市過境路段還需要承擔(dān)大量的城市交通需求，造成短途交通與中長途交通相互干擾，服務(wù)水平下降明顯。

階段性特征與發(fā)展思路

經(jīng)過20多年的大規(guī)模集中建設(shè)，我國高速公路總規(guī)模已超過16萬公里，總體適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，“十四五”時期，我國高速公路發(fā)展進(jìn)入新階段，主要呈現(xiàn)節(jié)奏放緩、區(qū)域差異化發(fā)展態(tài)勢凸顯等趨勢與特征。此外，結(jié)合對階段性特征的分析和判斷，“十四五”時期，我國高速公路應(yīng)遵循“補(bǔ)齊短板、突出重點(diǎn)、提升服務(wù)、把握節(jié)奏”的發(fā)展思路。

階段性特征

從發(fā)展速度看 建設(shè)節(jié)奏進(jìn)一步放緩

廣湛高速公路 李軍 攝

當(dāng)前我國高速公路網(wǎng)骨架基本形成，重點(diǎn)城市群區(qū)域擁有較為發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)絡(luò)，多個省（區(qū)、市）已實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”。由于高速公路主要通道趨于建成，近年來高速公路建設(shè)任務(wù)已逐漸向偏遠(yuǎn)地區(qū)、支線和聯(lián)絡(luò)線轉(zhuǎn)移，交通需求相對較小，項(xiàng)目投資的邊際效果逐漸下降，項(xiàng)目建設(shè)的必要性和迫切性減弱。參考美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家的高速公路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)過20多年的大規(guī)模集中建設(shè)期之后，也都逐漸轉(zhuǎn)入了建設(shè)速度相對放緩的穩(wěn)定發(fā)展階段。綜合判斷，“十四五”時期，我國高速公路發(fā)展將由大規(guī)模集中建設(shè)期逐漸轉(zhuǎn)向速度明顯放緩、重點(diǎn)更加突出的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化完善期。

從區(qū)域分布看區(qū)域差異化發(fā)展態(tài)勢凸顯

“十四五”時期，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市、城市群及都市圈集中的趨勢將更加明顯，高速公路主通道和城市群交通集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)，城市群城際間及都市圈區(qū)域客貨運(yùn)輸繁忙程度繼續(xù)加深，中短途交通需求明顯增加，城際高速公路的運(yùn)輸需求更加旺盛，交通量仍將快速增長。同時，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，鄉(xiāng)村地區(qū)的機(jī)動化水平持續(xù)提高，對外經(jīng)濟(jì)交通聯(lián)系的規(guī)模和頻率也將得到顯著增長。

從需求質(zhì)量看高質(zhì)量發(fā)展要求更加迫切

“十四五”時期，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾發(fā)生變化，人民生活水平持續(xù)改善，公眾對運(yùn)輸服務(wù)的要求也不斷提高，從“走得了”向“走得好”“走得舒心”“走得放心”轉(zhuǎn)變，將更加注重服務(wù)品質(zhì)、效率和服務(wù)體驗(yàn)，多層次、多樣化、個性化的出行需求和小批量、高價值、快速化的貨運(yùn)需求不斷增加。在高速公路網(wǎng)絡(luò)加快完善的同時，提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展的要求更加迫切。

從要素保障看用地、生態(tài)環(huán)保等剛性約束趨緊

用地方面，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）要求，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，項(xiàng)目用地預(yù)審需報(bào)自然資源部和國務(wù)院審批。高速公路項(xiàng)目屬于線性工程，完全避讓永久基本農(nóng)田存在現(xiàn)實(shí)困難，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃壓力大，項(xiàng)目用地報(bào)批周期長，前期工作和落地實(shí)施的難度加大。生態(tài)環(huán)保方面，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，近年來國家對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不斷加大，對生態(tài)紅線的管控越來越嚴(yán)格，高速公路項(xiàng)目前期工作和工程建設(shè)中的環(huán)保要求不斷提高。資金方面，國家高度重視地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，地方政府的舉債融資行為進(jìn)一步規(guī)范，這對高速公路建設(shè)的投融資產(chǎn)生一定影響。

創(chuàng)新是一個企業(yè)生存和發(fā)展的靈魂。加強(qiáng)成本費(fèi)用管理，以我國目前現(xiàn)行的體系，仍需要進(jìn)行創(chuàng)新改革。國外的銀行成本管理的方法相對成熟，銀行可以派遣管理人員到國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的成本管理方法和途徑。再結(jié)合自身的實(shí)際運(yùn)營環(huán)境，制定出一套適合自己的費(fèi)用管理機(jī)制，提高成本效益。丁忠明、張深通過對國內(nèi)外不同類型的商業(yè)銀行進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)銀行經(jīng)營效率的提高得益于業(yè)務(wù)創(chuàng)新。可見創(chuàng)新意識的重要性。

發(fā)展思路

補(bǔ)齊短板

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對當(dāng)前高速公路建設(shè)中的短板和薄弱環(huán)節(jié)，繼續(xù)加強(qiáng)國家高速公路待貫通路段及省際瓶頸路段建設(shè)，推進(jìn)交通繁忙路段擴(kuò)容改造，著力優(yōu)化完善城市群、都市圈區(qū)域高速公路網(wǎng)絡(luò)，提升路網(wǎng)整體效率和網(wǎng)絡(luò)效益。

突出重點(diǎn)

緊扣國家重大戰(zhàn)略，以重大工程、重大項(xiàng)目為抓手，加快推進(jìn)城市群、都市圈、沿邊沿海、西部陸海新通道、革命老區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域高速公路通道強(qiáng)化及網(wǎng)絡(luò)完善，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，著力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給、提質(zhì)增效。

提升服務(wù)

落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，著力提升高速公路服務(wù)能力和品質(zhì)，切實(shí)改善公眾交通出行體驗(yàn)，提高貨運(yùn)服務(wù)能力和效率，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供有力支撐。

把握節(jié)奏

重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)與措施建議

按照“十四五”時期的高速公路發(fā)展思路，下一步我國應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)國家高速公路貫通互聯(lián)、繁忙通道擴(kuò)容改造等項(xiàng)目建設(shè)，并持續(xù)加強(qiáng)規(guī)劃對建設(shè)的指導(dǎo)作用、加強(qiáng)高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究等。

G30連霍高速公路甘肅省張掖市甘州區(qū)過境段 張嘯天 攝

重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)

加快推進(jìn)國家高速公路貫通互聯(lián)

首先，以中部和西部地區(qū)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)G55二廣高速內(nèi)蒙古二連浩特至賽漢塔拉段、G59呼北高速山西離石至隰縣段、G85銀昆高速甘肅彭陽至大橋村段等國家高速公路待貫通路段項(xiàng)目建設(shè)，到“十四五”末基本實(shí)現(xiàn)“71118”36條國家高速公路主線貫通。

其次，按照交通運(yùn)輸部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國家公路省際瓶頸路段建設(shè)的通知》（交辦規(guī)劃〔2021〕77號）通知要求，將相鄰兩省（區(qū)、市）的國家高速公路一方已建成、另一方尚未開工建設(shè)的未通路段，或一方已開工一年以上、另一方尚未開工建設(shè)的未通路段，或兩方均未開工建設(shè)且里程之和不超過100公里的路段認(rèn)定為省際瓶頸路段，加快打通G1015鐵科高速新發(fā)至科右中旗段、G1816烏瑪高速合作至賽爾龍段等一批國家高速公路省際瓶頸路段，到“十四五”末實(shí)現(xiàn)既有省際瓶頸路段基本消除，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域間快速聯(lián)系，提升國家高速公路網(wǎng)整體效能。

持續(xù)推進(jìn)國家高速公路繁忙通道擴(kuò)容改造

以東部和中部地區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)G2京滬高速山東萊蕪至臨沂（魯蘇界）段、G4京港澳高速湖南耒陽至宜章段、G25長深高速江蘇連云港至淮安段、G60滬昆高速江西昌傅至金魚石段等建設(shè)年代較早、技術(shù)指標(biāo)較低、交通繁忙的國家高速公路路段擴(kuò)容改造，優(yōu)化通道能力配置，提升國家高速公路運(yùn)行效率和服務(wù)水平。合理選擇擴(kuò)容改造方案，在建設(shè)條件允許的情況下，優(yōu)先采用利用既有高速公路進(jìn)行擴(kuò)容的方案，集約節(jié)約利用通道和土地資源。

積極完善城市群都市圈快速網(wǎng)絡(luò)

支撐城市群和都市圈發(fā)展壯大，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等城市群為重點(diǎn)，加快城際高速公路通道建設(shè)，完善高速公路環(huán)線系統(tǒng)，推動區(qū)域交通一體化發(fā)展。適應(yīng)城市空間拓展要求，推動特大城市和城市群核心城市繞城高速公路建設(shè)，有序推進(jìn)高速公路城市出入口路段、互通立交等建設(shè)改造，提高瓶頸路段通行效率。

穩(wěn)步推進(jìn)重大戰(zhàn)略性通道和特殊類型地區(qū)高速公路建設(shè)

加強(qiáng)出疆入藏、中西部地區(qū)、沿江沿海沿邊等戰(zhàn)略骨干通道建設(shè)。深化促進(jìn)陸海雙向開放，積極推進(jìn)西部陸海新通道公路暢通工程，實(shí)現(xiàn)省際間、城際間高速公路互聯(lián)互通。推動跨海峽海灣、大江大河通道建設(shè)，對于滬甬、滬舟甬跨海通道等影響大、利長遠(yuǎn)的重大工程，積極開展前期研究和技術(shù)攻關(guān)，適時啟動項(xiàng)目建設(shè)。

加快完善脫貧地區(qū)，以及贛閩粵原中央蘇區(qū)和陜甘寧、大別山、左右江、川陜、沂蒙、福建等革命老區(qū)的高速公路網(wǎng)絡(luò)，暢通對外運(yùn)輸通道，提升區(qū)域快速機(jī)動化水平，增強(qiáng)對紅色旅游景區(qū)景點(diǎn)的服務(wù)支撐能力，促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

結(jié)合各地建設(shè)需求與發(fā)展能力綜合判斷，“十四五”時期，全國高速公路年均新增通車?yán)锍虒⑦_(dá)到約6000公里，與“十三五”時期（約7500公里）相比，建設(shè)速度將進(jìn)一步放緩。預(yù)計(jì)到“十四五”末，全國高速公路通車總里程將達(dá)到約19萬公里。

措施建議

加強(qiáng)規(guī)劃對建設(shè)的指導(dǎo)作用，合理把握建設(shè)節(jié)奏

建議交通運(yùn)輸部進(jìn)一步加強(qiáng)對高速公路規(guī)劃的行業(yè)指導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)功能，探索開展針對各省（區(qū)、市）高速公路發(fā)展適應(yīng)性的評價工作，引導(dǎo)各省（區(qū)、市）強(qiáng)化高速公路規(guī)劃的科學(xué)性，避免盲目擴(kuò)大路網(wǎng)規(guī)模，避免出現(xiàn)為增加建設(shè)項(xiàng)目而反復(fù)調(diào)整規(guī)劃的現(xiàn)象。建議各地加強(qiáng)對高速公路規(guī)劃實(shí)施方案的研究，量力而行，合理把握高速公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏，嚴(yán)守債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。

加強(qiáng)高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究

建議在《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG B01-2014）的基礎(chǔ)上開展深化研究，提出適應(yīng)中西部地區(qū)、山區(qū)的高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對于西部沙漠、戈壁和草原等地區(qū)，以及一些交通量較小的通道，科學(xué)確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理運(yùn)用技術(shù)指標(biāo)，靈活選擇建設(shè)方案，重點(diǎn)是提高通行能力和服務(wù)水平，而非片面追求高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)降低工程造價，控制建設(shè)成本和債務(wù)規(guī)模。

加快推動高速公路數(shù)字化、智能化升級改造

建議更加注重科技創(chuàng)新賦能，推動新一代信息技術(shù)、人工智能等前沿科技在高速公路建設(shè)中的深度應(yīng)用。大力發(fā)展“新基建”，加快高速公路基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施全要素、全周期數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動重點(diǎn)路段開展惡劣天氣行車誘導(dǎo)，提升路網(wǎng)安全保障能力和運(yùn)行效率。

加快推動高速公路綠色集約發(fā)展

建議各地在高速公路規(guī)劃建設(shè)過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的協(xié)調(diào)銜接，依法避繞自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)。加強(qiáng)過江通道統(tǒng)籌布局，著力推進(jìn)高速公路與鐵路、城市交通合并過江，節(jié)約集約利用土地、岸線及通道線位資源。