全面加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政金融政策分析及措施建議

文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 楊建平 蔣桂芹

各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將債券項(xiàng)目儲(chǔ)備作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性工作，充分溝通協(xié)調(diào)同級(jí)財(cái)政部門，準(zhǔn)確把握地方專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，加快儲(chǔ)備更多融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

今年初，中央提出實(shí)施好擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，有針對(duì)性擴(kuò)大最終消費(fèi)和有效投資。2月11日，《交通運(yùn)輸部關(guān)于積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的通知》提出，積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資，補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。加快交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，加快“四好農(nóng)村路”建設(shè)助力鄉(xiāng)村振興，大力推進(jìn)交通運(yùn)輸新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠色低碳發(fā)展。

4月26日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出，加強(qiáng)交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)的重點(diǎn)，著力提升網(wǎng)絡(luò)效益。加快建設(shè)國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架，加強(qiáng)沿海和內(nèi)河港口航道規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化提升全國水運(yùn)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)綜合交通樞紐及集疏運(yùn)體系建設(shè)，布局建設(shè)一批支線機(jī)場、通用機(jī)場和貨運(yùn)機(jī)場，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)“四好農(nóng)村路”。

5月24日，國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，對(duì)沿江沿海沿邊及港口航道等綜合立體交通網(wǎng)工程，加強(qiáng)資源要素保障，優(yōu)化審批程序，抓緊推動(dòng)實(shí)施，啟動(dòng)新一輪農(nóng)村公路建設(shè)和改造。

6月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，年內(nèi)再開工一批國家高速公路聯(lián)通、省際公路瓶頸路段暢通、內(nèi)河水運(yùn)通道建設(shè)、港口功能提升等工程。

今年提出的擴(kuò)大交通有效投資的建設(shè)任務(wù)，呈現(xiàn)出兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是從2月提出的補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板定位，向4月提出的全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)定位轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了當(dāng)前穩(wěn)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的緊迫性和基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)中的重要作用。二是在全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定位中，提出了港口航道、普通國省道、農(nóng)村公路建設(shè)和改造等大量經(jīng)濟(jì)效益差、社會(huì)效益顯著的公益類項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

主要財(cái)政、貨幣金融支持政策

今年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出，今年新增地方政府專項(xiàng)債3.65萬億元，2021年四季度未使用及未發(fā)行的專項(xiàng)債1.2萬億元留至今年使用，全年實(shí)際可使用地方政府專項(xiàng)債資金4.85萬億元。

4月25日，中國人民銀行下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.25個(gè)百分點(diǎn)，釋放長期資金約5300億元。

5月24日，國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。政策性開發(fā)性銀行要優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，投放更多更長期限貸款；引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)一步增加貸款投放、延長貸款期限；鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司等發(fā)揮長期資金優(yōu)勢，加大對(duì)水利、水運(yùn)、公路、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，允許專項(xiàng)債項(xiàng)目采用“債貸組合”方式市場化配套融資和專項(xiàng)債作為重大項(xiàng)目資本金。

6月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，調(diào)增政策性銀行8000億元信貸額度，建立重點(diǎn)項(xiàng)目清單對(duì)接機(jī)制。

6月17日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)了關(guān)于《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》的補(bǔ)充通知（財(cái)建〔2022〕186號(hào)），在港口建設(shè)費(fèi)政策取消后，將水運(yùn)建設(shè)資金納入車購稅資金的支出范圍。

6月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供長期低利率貸款。

從以上一攬子財(cái)政、貨幣金融支持政策看，財(cái)政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環(huán)境。針對(duì)重大項(xiàng)目資本金籌集難問題，通過政策性銀行發(fā)行金融債券方式籌資可以部分解困。

財(cái)政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環(huán)境。

投資形勢和發(fā)展特征

防范化解風(fēng)險(xiǎn)的底線思維沒有改變

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。今年《政府工作報(bào)告》提出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，做好經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)處置工作，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

中央財(cái)政投資能力下降

5月24日國務(wù)院印發(fā)的《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》提出，為穩(wěn)定增加汽車等大宗消費(fèi)，研究今年內(nèi)對(duì)一定排量以下乘用車減征車輛購置稅的支持政策（階段性減征車購稅600億元）。5月31日，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布公告：對(duì)購置日期在今年6月1日至12月31日期間內(nèi)，且單車價(jià)格（不含增值稅）不超過30萬元的2.0升及以下排量乘用車，減半征收車輛購置稅。6月份全國共減征車輛購置稅71億元。另外，財(cái)政部7月14日公布的《2022年上半年財(cái)政收支情況》顯示：上半年車輛購置稅收入1374億元，比上年同期下降30.7%。

地方財(cái)政收支矛盾突出

財(cái)政部公布的《2022年上半年財(cái)政收支情況》顯示：上半年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入5.76萬億元，按自然口徑計(jì)算下降7.9%；地方一般公共預(yù)算支出11.32萬億元，同比增長5.9%。地方一般公共預(yù)算收支缺口5.57萬億元。地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入2.61萬億元，同比下降29.7%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入2.36萬億元，同比下降31.4%；地方政府性基金預(yù)算支出5.28萬億元，同比增長29.5%。

部分地方陷入以債養(yǎng)債惡性循環(huán)

7月6日，江蘇省鹽城市審計(jì)局官網(wǎng)刊發(fā)的《防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議》提到：近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用資金與財(cái)政支出的缺口持續(xù)增大，政府負(fù)債越來越多，且債務(wù)增速高于財(cái)政收入增速，債務(wù)規(guī)模普遍呈上升趨勢。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)工程款支付不及時(shí)或舉債搞建設(shè)等現(xiàn)象，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財(cái)政收入還不足以彌補(bǔ)債務(wù)利息支出，出現(xiàn)了舊債未還新債又舉的惡性循環(huán)。

融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏

近年來，新建高速公路項(xiàng)目進(jìn)一步向邊遠(yuǎn)山區(qū)延伸，橋隧比高，投資回收期長，經(jīng)濟(jì)效益普遍較差。與此同時(shí)，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價(jià)格和人工成本持續(xù)上漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的征地拆遷費(fèi)用不斷攀升，導(dǎo)致建設(shè)成本不斷攀升（高速公路每公里平均造價(jià)是20世紀(jì)90年代后期的10倍），平均每公里造價(jià)達(dá)到1.5億元，投資收益不斷下降。據(jù)東部某省反映，進(jìn)入“十四五”以來，項(xiàng)目資本金比例普遍在40%至50%。某央企反映，2014年以來投資的PPP高速公路項(xiàng)目中，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項(xiàng)目數(shù)量非常少。建設(shè)成本上升、資產(chǎn)收益下降，融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏。

公益性項(xiàng)目建設(shè)將上升為主要地位

現(xiàn)階段雖然公路路網(wǎng)已經(jīng)基本形成，但由于技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)布局不合理，還不能較好適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是普通國省道歷史欠賬太多，發(fā)展不平衡不充分問題更為突出，需要開展大規(guī)模提級(jí)改造，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施則需要農(nóng)村公路進(jìn)一步提升質(zhì)量，這些公益性特征突出的發(fā)展短板，將上升到未來建設(shè)發(fā)展的主要地位。

當(dāng)前的突出問題和政策短板

資本金籌集難、“有水沒盆”問題依然突出

今年以來，中央更加注重提升積極的財(cái)政政策效能，繼續(xù)加大穩(wěn)健的貨幣政策實(shí)施力度，全年可實(shí)際使用地方專項(xiàng)債額度4.85萬億元，允許在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下實(shí)施“債貸組合”市場化配套融資和作為重大項(xiàng)目資本金。同時(shí)，增加政策性銀行信貸額度8000億元，政策性開發(fā)性金融工具3000億元，為交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目提供了較為寬松的融資環(huán)境。但受建設(shè)成本不斷攀升、資產(chǎn)收益下降因素影響，當(dāng)前高速公路等重大項(xiàng)目對(duì)資本金的需求不斷加大，政策性開發(fā)性金融支持政策相比資本金實(shí)際需求仍是杯水車薪。此外，受階段性減征車購稅、地方投資能力受限及國家對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策的持續(xù)收緊等因素影響，當(dāng)前高速公路等重大項(xiàng)目資本金籌集難、“有水沒盆”的問題依然突出。

公益類項(xiàng)目缺乏政策支持

全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施中，港口航道、農(nóng)村公路建設(shè)和改造等大量公益類項(xiàng)目沒有新增政策支持，籌資極為艱難。2022年《政府工作報(bào)告》提出，2022年預(yù)算赤字率擬按2.8%左右安排，相比2021年下降0.4%，赤字規(guī)模減少2000億元（中央和地方各減少1000億元）。階段性減征車購稅600億元政策，預(yù)計(jì)今年將減少投入300億元左右。地方財(cái)政困難、資金投入難以保障，同時(shí)受遏制新增地方政府隱性債務(wù)政策約束，當(dāng)前較為充裕的信貸資金沒有可用于公益類項(xiàng)目的政策路徑。

總體來看，當(dāng)前的財(cái)政、貨幣金融支持政策，相對(duì)全面加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，還存在政策錯(cuò)配和供給不足、政策實(shí)施路徑尚需“打通”，以及需要財(cái)政政策進(jìn)一步發(fā)力等政策短板和突出問題。從穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策整體看，無論是助企紓困、穩(wěn)消費(fèi)，還是擴(kuò)大有效投資，都存在政策錯(cuò)配和供給不足等問題，都需要財(cái)政政策的進(jìn)一步發(fā)力。

財(cái)政政策的空間已非常有限

財(cái)政部于7月14日公布的《2022年上半年財(cái)政收支情況》顯示：今年上半年，全國財(cái)政超支5.05萬億元（也就是大赤字5萬億），而2021年上半年財(cái)政赤字是7000億元，今年超支同比增加了622%。上半年，全國稅收收入8.56萬億元、同比下降14.8%，全國政府性基金預(yù)算收入2.8萬億元，同比下降28.4%。

根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)備費(fèi)按照中央全年一般公共預(yù)算支出額的1%至3%設(shè)置，一般是幾百億元（如2017年中央預(yù)備費(fèi)為500億元，占當(dāng)年中央本級(jí)支出1.69%）。

其實(shí)，早在2020年12月十三屆全國政協(xié)常委、外事委員會(huì)主任樓繼偉在第五屆財(cái)政與國家治理論壇上的發(fā)言指出：“十四五”期的財(cái)政形勢極為嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)巨大。主要體現(xiàn)在：一是財(cái)政收支矛盾尖銳，財(cái)政壓力不斷加大。受疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)潛在增長率下降及全球經(jīng)濟(jì)下滑的影響，預(yù)計(jì)未來五年我國財(cái)政收入將呈低水平運(yùn)行態(tài)勢，但財(cái)政支出剛性不減，收支缺口較大。財(cái)政困難不只是近期、短期的事情，中期也會(huì)非常困難。二是政府債務(wù)問題越來越成為影響財(cái)政穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全的重要因素。從2009年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張。債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。地方債務(wù)問題更為突出，“十四五”期，多數(shù)省市的債務(wù)可持續(xù)性堪憂。粗略計(jì)算，大約四分之一的省份其省級(jí)財(cái)政收入的百分之五十以上將用于還本付息。

盡管如此，仍有兩項(xiàng)政策值得期待：一是今年第四季度提前下達(dá)2023年地方專項(xiàng)債限額1.5萬億元，用于補(bǔ)充擴(kuò)大有效投資的資金來源；二是中央發(fā)行不計(jì)入預(yù)算赤字的特別國債，用于助企紓困、穩(wěn)消費(fèi)和擴(kuò)大有效投資。兩項(xiàng)政策能否出臺(tái)，取決于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況。因?yàn)檎邔?shí)施“用力過猛”和政策供給不足一樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)非但無益而且有害。

政策措施建議

為積極擴(kuò)大交通有效投資，全面加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用，針對(duì)當(dāng)前交通投融資面臨的困難和問題，提出如下政策措施建議。

呼吁政策盡早出臺(tái)

會(huì)同其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的行業(yè)主管部門，積極呼吁中央能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況，提早預(yù)判、提早發(fā)行中央特別國債，繼續(xù)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目資本金和公益類項(xiàng)目資金支持力度。針對(duì)大量公益類項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，在一定范圍內(nèi)允許長期低利率信貸資金投入，且不納入新增地方政府隱性債務(wù)范疇，打通政策實(shí)施路徑。會(huì)同政策性銀行，抓緊探索研究適宜作為項(xiàng)目資本金的金融新品種。

爭取更多地方政府債券投入

一是做深做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作。目前中央下達(dá)地方債券額度后，地方根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急和成熟程度自行安排使用。因此，地方交通運(yùn)輸部門應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)劃項(xiàng)目庫基礎(chǔ)上，區(qū)分輕重緩急客觀評(píng)估項(xiàng)目前期工作難易程度，準(zhǔn)確預(yù)判可能遇到的困難問題，按照基本建設(shè)程序和債券發(fā)行績效評(píng)價(jià)等要求，積極爭取發(fā)改委、國土部等部門支持，加快辦理項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評(píng)估、施工許可等審批手續(xù)，壓茬推進(jìn)征地拆遷、市政配套等前期工作，提高項(xiàng)目成熟度。

用好用足當(dāng)前寬松貨幣金融政策窗口期，持續(xù)推進(jìn)公益類項(xiàng)目建設(shè)。

二是儲(chǔ)備更多符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。各地交通運(yùn)輸部門應(yīng)將債券項(xiàng)目儲(chǔ)備作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性工作，充分溝通協(xié)調(diào)同級(jí)財(cái)政部門，準(zhǔn)確把握地方專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，加快儲(chǔ)備更多融資收益與成本匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，既要考慮項(xiàng)目數(shù)量的充足性，更要注重項(xiàng)目收益來源挖掘，全面提高儲(chǔ)備債券項(xiàng)目質(zhì)量，扎實(shí)專項(xiàng)債券發(fā)行使用基礎(chǔ)。

三是用好用足專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金和專項(xiàng)債項(xiàng)目“債貸組合”市場化配套融資政策。國務(wù)院《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》支持在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，專項(xiàng)債可作為重大項(xiàng)目資本金和專項(xiàng)債項(xiàng)目采用“債貸組合”方式進(jìn)行市場化配套融資，涉及領(lǐng)域包括高速公路、內(nèi)河航電樞紐和港口、鐵路、干線機(jī)場等交通建設(shè)項(xiàng)目。今年1月至6月各地共安排超過2400億元專項(xiàng)債券資金用作重大項(xiàng)目資本金，有效發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用。同時(shí)，財(cái)政部門將積極引導(dǎo)項(xiàng)目單位與商業(yè)銀行對(duì)接，對(duì)償還專項(xiàng)債券本息后收益仍有剩余的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位可根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況申請(qǐng)市場化配套融資。1月至6月專項(xiàng)債券項(xiàng)目市場化配套融資超過5300億元，對(duì)帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資發(fā)揮了重要作用。

用好用足貨幣金融支持政策窗口期

積極爭取將與交通基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)的服務(wù)區(qū)經(jīng)濟(jì)、路衍經(jīng)濟(jì)、交旅融合、沿線土地開發(fā)等收入納入項(xiàng)目收益來源，統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和還款來源，將農(nóng)村公路、普通國省道、內(nèi)河航道等公益類項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，探索用好普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。