全過程人民民主的“全過程”探析*

向青山

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記首次公開提出“全過程人民民主”的理念，隨后在同年10月中央人大工作會議上的講話中，對這一理念做了比較系統的闡述。黨的二十大報告中前后九次論及“全過程人民民主”，內容涉及對過去成就的總結、對未來目標的設定、對當前工作的要求，形成了用“全過程人民民主”統攝民主政治建設的基本格局和話語方式。

自“全過程人民民主”提出以來，學界對這一理念的研究已有數百篇文獻，內容既包括其思想淵源、理論邏輯、制度路徑、價值功能等，又涉及這一理念與人大、政協、法治、基層治理、傳統文化等方面的關系。不過少有研究成果思考這樣的問題：在已有的“人民民主”前面為什么加上“全過程”？這里的“全過程”到底蘊含怎樣的深刻內容？其背后體現的是何種民主政治建設的邏輯思維？從理論上說，這些是需要首先梳理清楚的問題。

一、 原則和理念體現了“全過程”民主集中，蘊含了豐富的辯證思維

在中央人大工作會議上的講話中，習近平總書記指出，全過程人民民主實現了“過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一”，這“四統一”的背后體現了民主集中的原則和理念。民主集中制是黨的根本組織制度和原則，也是我國國家機構的組織和活動原則，而當我們分析全過程人民民主的“四統一”時，會發現它與民主集中的原則和理念非常契合。

(一) 過程民主和成果民主的統一

民主一方面體現為選舉、表決等活動中權利人意志和利益的表達過程，過程民主是民主理念的基本內容，過程的“缺失”便意味著民主的“缺實”。我國的民主充分體現了民主的過程要求，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等活動，都在時間、空間、順序、條件等安排上保證了充分的發言、研討、提問、表決等過程。在研討或爭論激烈的情況下，我們甚至會更改原定議程，延長民主討論的時間，保證過程民主的充分開展。

但另一方面，我們的民主不是為了過程而過程，民主過程只是方便各方意見和利益的表達，目的是制定被更多人認同或接受的法律或決策，產生對經濟社會發展更有利的民主結果。所以在民主制度設計上，我們既保證民主討論的過程，又確保“議而后決”。以人大組織和工作模式為例，人大代表的選舉、代表的討論和表決、各專門委員會的產生與工作方式，都充分體現過程民主；而常委會會議、委員長會議(主任會議)、各工作委員會的產生與工作方式，則在發揮民主的基礎上強調權力的相對集中行使以及決策的高效。

與中國不同，美西方議會過于強調民主爭論的過程和各方意志及利益的表達，容易導致“議而不決”。一項法案在議會中反復辯論卻難以表決，各方爭論激烈甚至大打出手，黨派之間類似“驢象之爭”為反對而反對，已經成為司空見慣之事。“議而難決”“議而不決”的民主使過程民主和結果民主出現分離，違背了民主的本意，已經成為西方民主制度難以去除的“毒瘤”。著名學者福山指出，“美國的分權制衡體制使政府難有大的作為，這種‘否決政治’嚴重損害了美國政治的效能，引發政治總體衰朽的趨勢”。

(二) 程序民主和實質民主相統一

過程民主的規范性要求體現為固定化的程序規定，程序民主通過制度和法律保證民主過程得以順利開展，是民主制度化、法治化的重要體現。我國的民主制度有嚴格的程序性要求，這在各種民主形式中都有充分的體現，例如人大代表的直接選舉和間接選舉都有比較完善的法定程序和規則。

在強調程序民主的同時，我們也強調實質民主。我們強調民主不僅僅體現為參與的程序，更體現為參與的實質效果。尤其是在認識論上，我們認為民主不僅僅體現為一系列程序性要求，更體現為一種實質性定位：民主本身不是目的，而是工具和手段，目的是激發人民群眾的積極性、主動性、創造性，更好實現科學民主決策，從而更好服務于人民的根本利益，服務于國家的發展全局，服務于社會主義現代化建設。黨的二十大報告指出，我們發展人民民主是要“發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面”。

與中國不同，美西方民主制度更強調“程序正義”。在他們的政治理念和政治文化中，民主主要體現為程序性要求，強調投票程序和競爭環節，而不是實質性效果，對于“程序之后”的問題甚少關心。例如在國家元首或政府首腦的選舉中，青年政客也好，當紅明星也罷，只要符合法定的競選條件要求，都可以成為候選人，而只要獲得法定數量的選票，就能成功當選。至于當選后工作能力是否勝任，對選民的前期承諾能否兌現以及多大程度兌現，卻很難在制度層面得到保障。

(三) 直接民主和間接民主相統一

我國的民主制度既有直接民主形式，也有間接民主形式，一般而言，在基層直接民主體現得更充分，在中上層則間接民主體現得更多。在人大代表選舉中，縣鄉兩級人大代表由選民直接選舉產生，地市級以上人大代表則由間接選舉產生。在民主決策中，越是在基層，民眾直接表決的情況越多；越是到高層，由政治精英、專家學者、民選代表等代為決策的程度越高。但不管是哪個層級的民主活動，事實上都融合了直接民主和間接民主的成分，乃至在黨代會的報告和國家法律的起草制定過程中，也往往要認真聽取吸納社會各方面的意見建議。

實事求是地說，美西方的民主制度在直接民主和間接民主的結合方面，做得相對比較好，雖然這種結合主要體現在民主選舉方面。以美、法、英、德四國國家元首、政府首腦以及議會議員選舉為例：美國的總統是選舉人團選舉，屬于間接選舉，但參眾兩院議員都是由選民直接選舉；法國的總統是由選民直接選舉，國民議會議員也是由選民直接選舉，參議院的議員則是選舉人團間接選舉；英國下院的議員由選民直接選舉，內閣首相由下院多數黨黨魁直接出任，上院的議員則基本上由英國國王直接任命；德國聯邦議院的議員由選民直接選舉，聯邦政府總理由聯邦議院多數黨或多數黨聯盟確定，聯邦參議院則由各州政府直接派遣代表組成。

(四) 人民民主和國家意志相統一

民主的本質是要表達參與者的意志和利益，但不同的民主制度和民主文化對“參與者”有不同的規定和理解。人民民主所要表達和體現的是人民的意志和利益，要理解“人民的根本利益”，首先要理解“人民”這一概念。我們可以將“人民”與“公民”這一對概念做個對比：從概念屬性來說，人民和公民都有政治和法律雙重屬性，但相對來說，人民偏重政治屬性，公民偏重法律屬性；從主體屬性來說，人民強調整體性，公民強調個體性；從關聯屬性來說，人民更多地與國家相關聯，公民更多地與權利相關聯；從道德屬性來說，人民強調集體性，公民強調利己性。

因此，人民的根本利益是全體的而非個體的利益，是全局的而非局部的利益，是長遠的而非短期的利益。這樣理解的人民的根本利益，與國家的根本利益休戚相關，兩者具有天然的統一性：保障和捍衛人民的根本利益就是在保障和捍衛國家的根本利益，而捍衛和發展國家的根本利益也有利于維護人民的根本利益。不能脫離人民的根本利益來理解個人權利，也不能脫離國家的根本利益來實踐公民民主。

與中國不同，美西方大眾民主與國家意志之間容易產生制度性和結構性沖突。他們把民主理解為相互沖突的個體意志和利益的表達，因而強調競爭性選舉和多數決定規則。但在理論和實踐中，多數人的決定并不總是好的：其一，這意味著少數人的意志受到壓制，哪怕少數人的比例高達49%；其二，哪怕是絕對多數人的選擇，也可能是非理性而短視的。例如高福利下的希臘債務危機，希臘政府原本想通過適當降低福利水平來緩解財政危機，但多數公眾不愿壓縮福利，在民主表決中未通過這一方案，致使債務危機日益嚴重。這是典型的多數人的意志與國家意志相沖突的例子。

上述“四統一”民主所概括的四個方面各有側重，但在關系處理中又體現了共同的原則和理念：民主與集中的結合，而且是從更加具體的方面，體現了民主與集中相結合的原則和理念。從哲學上說，這一原則和理念的背后，又體現了豐富的辯證思維，即凡事從正反兩方面去考慮去分析。

二、 領域和范圍體現了“全過程”民主涵蓋，蘊含了豐富的系統思維

在中央人大工作會議上的講話中，習近平總書記說我國的民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，這“三全”民主的背后體現了民主涵蓋的過程、制度與保障要求，體現了分析問題的系統思維。

(一) “全鏈條”的民主

“全鏈條”是就我國民主所包含的全部環節而言的，囊括了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五個環節。這五個環節首尾銜接、環環相扣，確保民主流程各環節縱向貫通。二十大報告對上述五個環節都有相關論述：在論述民主選舉時強調“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督”；論述民主協商時指出“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”；論述民主決策時強調“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”；論述民主管理時強調“基層民主是全過程人民民主的重要體現”，要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”；論述民主監督時要求“完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾制度機制”。

(二) “全方位”的民主

“全方位”是就我國民主的制度完備性而言的，給人民民主提供全方位的制度保障。這些制度包括人民代表大會制度這一根本政治制度，同時也包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度三大基本政治制度，還包括選舉制度、政府制度、監察制度、問責制度、公務員制度等重要政治制度，此外還包括愛國統一戰線這一重要法寶。正是這些制度和機制的全方位保障，確保了我國人民民主的橫向延伸。這些制度和機制在黨的二十大報告里都有相關論述：論述人民代表大會制度時強調“支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權”；論述中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度時強調“發揮人民政協作為專門協商機構作用”；論述民族區域自治制度時強調“堅持和完善民族區域自治制度，加強和改進黨的民族工作”；論述基層群眾自治制度時強調“加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系”；論述愛國統一戰線時強調“完善大統戰工作格局，堅持大團結大聯合”。

(三) “全覆蓋”的民主

“全覆蓋”是就我國民主的實踐保障而言的，是可以做到完全覆蓋、不留“死角”的民主。之所以如此，與黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一密切相關。上述三者的有機統一，是中國特色社會主義政治發展道路的核心。人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，這一本質特征能否充分體現，需要黨的領導這一根本保證，以及依法治國這一基本方略。黨的領導和依法治國為保證人民當家作主提供了重要前提和保障，從根本上保證了全過程人民民主在實踐發展中的“全覆蓋”。因此黨的二十大報告強調，“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”。

在上述“三全”民主中，“全鏈條”是就民主的縱向貫通而言的，“全方位”是就民主的橫向延伸而言的，“全覆蓋”是就民主的立體布局而言的。“三全”民主就像數學幾何中的三維坐標框架，體現了哲學上的系統思維，即從整體和局部、從系統和要素的關系角度去設計民主制度，推動民主實踐。

三、 結果和效能體現了“全過程”民主實效，蘊含了豐富的實踐思維

在中央人大工作會議上的講話中，習近平總書記說，我國的民主是“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”，這“三最”體現了民主實效的夠得著、摸得著、靠得著要求，體現了分析問題的實踐思維。

(一) “最廣泛”的民主：夠得著

“最廣泛”是指全過程人民民主有廣泛的渠道和多樣的形式，因而是“夠得著”的民主。這些渠道包括：(1)選舉各級人大代表時的選舉民主，尤其是縣鄉兩級直接選舉，這是人民民主的根本體現；(2)各級黨委、人大和政府的立法民主和決策民主，包括立項建議、民意調查、聽證論證、體驗評估等多種渠道和形式；(3)各個層級各個領域的協商民主，這是我國民主政治的獨特優勢，也是實踐全過程人民民主的重要形式，包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等；(4)基層民主，這是普通民眾參與政治生活的主要方式，也是全過程人民民主的重要體現，包括基層選舉、基層組織、基層自治、基層協商在內有多種表現。正是因為有廣泛而多樣的民主渠道，所以全過程人民民主是近距離的、夠得著的民主。

(二) “最真實”的民主：摸得著

“最真實”是指全過程人民民主的渠道是真實而通暢的，因而是“摸得著”的民主。早在蘇維埃政府時期，我們的民主就是真實而通暢的。從1931年11月到1934年1月，中央革命根據地進行了三次民主選舉，許多地方參加選舉的人占選民總人數的80%以上，有的地方達到90%以上，在政府代表中婦女占比達20%以上。在2018年十三屆全國人大代表的構成中，一線工人農民代表占15.7%，專業技術人員代表占20.6%，婦女代表占24.9%，少數民族代表占14.7%。中央政策研究室主任江金權介紹，在黨的二十大報告起草過程中，“黨中央進行了兩輪在黨內一定范圍征求意見，征求意見達到4700多人，并通過網絡向社會公開征求意見，收集意見達850多萬條”。這些數據表明全過程人民民主是真實具體的、可觸摸感知的。

(三) “最管用”的民主：靠得著

“最管用”是指民主的渠道可以起到作用和效果，因而是“靠得著”的民主。從小的層面來說，人民群眾通過諸多民主渠道可以在很大程度上實現捍衛權益、提出建議、進行監督等目的；從大的層面來說，黨和國家可以通過全過程人民民主做到“六個切實防止”：(1)黨的領導，切實防止群龍無首、一盤散沙的現象；(2)人民五個民主，切實防止選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象；(3)政黨制度，切實防止黨爭紛沓、相互傾軋的現象；(4)民族區域自治制度，切實防止民族隔閡、民族沖突的現象；(5)基層群眾自治制度，切實防止人民形式上有權、實際上無權的現象；(6)民主集中制，切實防止相互掣肘、內耗嚴重的現象。

在上述“三最”民主中，“最廣泛”是就民主的渠道多元而言的，“最真實”是就民主的渠道暢通而言的，“最管用”是就民主的實踐效果而言的。“三最”民主在實踐中夠得著、摸得著、靠得著，體現了哲學上的實踐思維，即從實踐運行、體驗和效果方面去評價民主制度，完善民主程序。

結論

“四統一”民主從原則和理念上體現了“全過程”民主集中，蘊含了豐富的辯證思維；“三全”民主從領域和范圍上體現了“全過程”民主涵蓋，蘊含了豐富的系統思維；“三最”民主從結果和效能上體現了“全過程”民主實效，蘊含了豐富的實踐思維。三者的有機統一可以豐富我們對全過程人民民主之“全過程”的理解。