壯大新型農村集體經濟的路徑選擇：基于新制度經濟學分析*

張淑萍

一、 問題的提出

農村集體經濟是以農村集體所有制為基礎、以集體成員的自愿聯合和合作實現共享發展的經濟形式。當前我國農村集體產權制度改革階段性任務基本完成，農村集體經濟正在不斷創新發展，其實力不斷增強。到2020年底，全國農村集體經濟村、組和鄉鎮三級組織的資產總額達到7.7萬億元，負債3.1萬億元，凈資產超過4.6萬億元；全國農村集體經濟組織約有54萬個，集體經營性收入沒有達到10萬元的村級集體經濟組織有24萬個，占比44.4%，年收入在10萬元以上的村級集體經濟組織有17.9萬個，占比33.1%[1]。從實踐看，農村集體經濟發展極不平衡，自身經濟實力和發展動能不強，還不能充分發揮潛在功能。從理論層面看，近年來，一些研究者從農村集體產權發展[2]、農民共同富裕[1]、鄉村治理[3]等視角對農村集體經濟的作用進行闡釋，豐富和拓展了學界對農村集體經濟的現實功能的認識。不過，此類文獻大多側重于對現象描述與經驗概括，其研究思路多未納入主流經濟學范式。

新制度經濟學的開創者科斯(Ronald.H.Coase)在《企業的性質》一文中提出了交易費用概念和產權理論，揭示了企業的本質是一系列關于生產要素配置的契約關系，作為價格機制的替代物，企業具有降低交易費用的作用[4]37。科斯的產權理論強調明確的產權制度安排對資源配置效率的決定性作用。沿著科斯的分析邏輯，諾思(Douglass C.North)提出了制度變遷理論，指出有效率的經濟組織需要在制度上做出安排和確立產權以便造成一種激勵[5]4，而這種能夠形成穩定的社會預期和激勵個人生產性努力的有效制度才是經濟增長的決定因素。諾思認為，制度是“一整套規則，是遵循法律要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為”，制度變遷就是制度由不均衡到均衡的轉變過程及其作用結果，而產權的界定和變化是導致制度變遷的誘因和動機。產權的本質是一種排他性的權利，對所有者有利的排他性產權能夠提供對提高效率和生產率的直接刺激[6]98。這就闡釋了新制度經濟的核心觀點：產權制度是影響經濟效率及經濟增長的基本因素。沿著這個邏輯，新制度經濟學家們考察了產權的特性、功能及其對經濟績效的影響。阿爾欽認為，產權具有可分割、可分離和可讓渡的特點，這些特點使得合作性的聯合生產成為可能，而且合作性聯合生產的實現取決于“團隊生產率”。在團隊中，產出并不是每個特定的合作性投入的分產出之和，而是由一個團隊所生產的不可分解的沒有“投入歸屬”的價值[7]123。德姆塞茨認為產權包括一個人或其他人受益或受損的權利，產權的功能是引導人們實現每一種成本和收益的潛在激勵。當產權的使用可以完全由個人做出時，收益和成本會向單一所有者集中，就產生了更有效的個人行動的激勵。當產權的使用及其成本和收益集中于一群人時，產權的效率就取決于其合作行動的官僚化成本和市場激勵的大小。如果合作行動的成本大于市場激勵，則團隊合作就是一種無效的產權安排形式[8]71。由此就形成了一個更具解釋力的觀點：一個有效率的產權制度，應該建立在能夠充分發揮產權的三個特性(排他性、可分割性和可交易性)，并確保相應功能實現的基礎之上。上述新制度經濟學的分析框架，可以為我們研究新型農村集體經濟的經濟效率及其改進方向提供一個新的分析框架和思路。

本文嘗試從新制度經濟學的分析框架，對新型農村集體經濟的經濟效率做出客觀評價，剖析新型農村集體經濟的發展困境，進而提出新型農村集體經濟可持續發展的優化路徑。

二、 農村集體產權制度改革與農村集體經濟效率

從產權結構看，我國農村集體土地產權制度改革經歷了20世紀50年代的單一產權結構階段、1978年以后的產權結構二元分化階段和2012年以后的產權結構多元分化階段。以農村集體土地產權為基礎的農村集體經濟演進大致分為三個時期：人民公社時期、家庭經營和集體經營相結合的雙層經營體制時期和家庭承包的合作經營時期，后兩個時期對應的是傳統農村集體經濟和新型農村集體經濟。

(一) 單一產權結構下農村集體經濟效率低下

肇始于20世紀50年代末的農村集體化運動徹底地將農民土地私有權集中到集體經濟組織，實現了集體所有權、經營權歸為人民公社的產權重構，確立了農村集體土地產權制度。1962年，人民公社體制調整為土地產權“三級所有、隊為基礎”，由此形成集體產權主體模糊和農民權利主體身份缺位。其中“隊為基礎”確立了生產隊作為基本的生產和核算單位，明確了生產隊的權利主體和分配主體身份，但是生產大隊和人民公社實際上把持生產決策權并干預生產隊的收益分配權，集體合作效率難以實現；農民權利主體身份的缺失使農民失去了自主行使收益權的能力，工分制的分配制度無法將個人的勞動投入與其收益直接掛鉤，存在比較嚴重的無效激勵，造成個體勞動效率低下；人民公社的產生是國家權力向農村滲透的結果，并非農民自愿合作、轉讓其土地產權而形成的集體經濟組織，生產隊作為權利主體，通過行政命令的方式行使對集體生產經營管理權利，不能真正體現社員意志，生產隊和農民之間單向的監督約束關系導致集體經濟管理中出現“浮夸風”和“瞎指揮”情形，造成集體經濟的治理效率不高。整體上，人民公社時期，單一產權結構下農村集體經濟效率低下。

(二) 土地產權結構多元化重構了傳統農村集體經濟的合作效率

農村土地產權制度改革為傳統農村集體經濟改進效率提供了強大的產權激勵。農村改革確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，集體保留所有權、農戶以承包合同形式獲得了土地承包權，在農民和集體之間形成了一個由所有權、承包權構成的產權共同體。從產權制度上看，農村雙層經營體制具有兩個經營層次：“統”的層次，在原生產隊的基礎上建立農村集體經濟組織作為集體所有權主體，對生產經營活動進行管理和調節，包括管理集體資產、服務農民、開發集體資源和發展集體經濟等；“分”的層次，通過契約形式賦予農民土地承包經營權的主體身份，農戶成為擁有獨立生產決策權的經營單位，農民家庭對土地的勞動投入與獲得收益直接掛鉤，釋放出巨大的家庭經營效率。到20世紀90年代初，農村雙層經營體制的產權效率被釋放殆盡：在“統”層次上，農村集體所有權主體不清晰，特別是部分地區未成立農村集體經濟組織，集體資產被 “分光吃凈”，加之承包經營權的流轉未得到法律確認和保護，限制了農戶作為承包權主體合作的可能，在集體層面缺少制度化或組織化合作行為，集體經濟的合作效率和治理效率難以體現，傳統農村集體經濟日漸式微。在“分”層次上，分得過度導致農戶經營陷入土地細碎化、生產方式較為落后和市場盈利能力不足等困境，限制了家庭經營的效率持續提高。

進入21世紀后，隨著《農村土地承包法》《物權法》的頒布，國家以法律形式賦予農民長期穩定的土地承包經營權，自2004年連續5個中央“一號文件”都提出完善農村土地管理制度，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。十八屆三中全會提出農村土地“三權”分置改革，以“堅持集體所有權、穩定土地承包權、放活經營權”為主要內容，通過土地確權頒證和經營權市場化流轉實現承包權和經營權分離，鞏固了農民的權利主體地位，激發了農民以土地經營權入股的合作意識和自發行動，為家庭經營效率和集體合作效率的持續改善提供了強大的產權激勵。概括來看，這個時期農村土地所有權-承包權-經營權逐步分離，豐富了農民對集體土地權能，一定程度上提高了農戶家庭經營效率和農村集體合作效率，但農村土地所有權主體缺位和集體資產歸屬不清使得農村集體經濟的效率并不高。

(三) 農村集體產權制度改革夯實新型農村集體經濟的產權合作根基

2016年底，全國范圍內啟動了農村集體產權制度改革，以清產核資、確立集體成員身份、經營性資產股份制改革為主要內容，這就為新型農村集體經濟夯實了產權合作的根基。一是以公平為基礎重塑財產權利配置效率。兼顧公平和效率也是集體經濟有效性的體現[2]。“歸屬清晰”是指將集體資產分類分級劃歸到村組、村、鄉鎮一級農村集體經濟組織，所有權主體并未明晰到個人，經營性資產股份制改革只是給予集體成員對集體增值收益分配權而非將集體資產分割給個人，隱含著公平導向的財產權利分配。土地股份合作制通過承包權出租、經營權入股的方式，使社員獲得相對固定的租金收益和靈活的分紅收入，既保障了農民作為土地承包權主體的收益，又對經營權主體的經營行為產生最大化激勵，從而提高土地的經營效率。農村股份經濟合作制把大量閑置的集體資產股改量化后以個人股份或份額方式重新組合配置，利用“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的“三變”改革，以公平為導向(成員身份確認和成員權利轉讓限制在集體經濟組織內部)促進資源要素流動，有利于盤活集體資源。二是確立農民財產權利主體地位，激發合作動力。此輪改革進一步提升了農民的權利主體地位，激活了以土地股份合作、農村經濟股份合作制為實現形式的新型農村集體經濟。與人民公社時期國家行政權力介入組織農民進行合作不同，新型農村集體經濟主要借助市場力量、體現農民自愿性合作，自愿性合作源自建立在界定清晰的產權主體和行為邊界基礎上的共同利益。凈收益增加是吸引農戶自愿合作的經濟基礎，在土地股份合作制/農村股份經濟合作制下，農民以土地承包經營權/集體資產份額入股、以產權為紐帶，實現資源要素融合和規模化經營，實行農業集約化和產業化經營，獲得收益遠超過農戶家庭分散經營收益。“有利則合、無利則散”的制度性約束，“入社自愿、退社自由”的用腳投票機制，有利于增進合作效率和降低監督成本。三是民主管理提高治理效率。《民法總則》《民法典》等相關法律明確了農村集體經濟組織的特別法人地位，從法律上承認其市場主體地位。新設立的農村集體經濟組織按照現代企業制度要求，實行“三權四會”制度，即集體成員擁有選舉權、知情權、監督權，土地股份合作社/農村股份經濟合作社成立社員大會、社員代表大會、理事會和監事會等，合作社實行法人治理，對重大生產經營決策、重要人事任免、收益分紅等重要事項召開社員大會，社員根據股權折算決策票數，一股一票，實行民主管理。理事會是由社員大會或社員代表大會選舉產生，負責股份合作社的日常生產經營管理活動，監事會對理事會行使監督權。與人民公社“政社合一”的行政管理相比，社員大會或社員代表大會的民主管理替代了領導干部的權威管理，監事會的民主監督替代了“三級所有”的行政約束，部分農村實行“政社分離”，弱化了鄉村行政組織對股份合作社的行政干預，這些都有助于提升新型農村集體經濟的治理效率。

綜上所述，我國農村集體經濟的演進過程就是農村集體產權制度的嬗變過程。完整的集體土地產權由所有權、承包權、經營權、收益權和處置權等一組權利束組成，集體土地產權的發展，表現為集體土地產權權能豐富程度、各項權能分離程度和可交易程度，三者共同決定了農村集體經濟的效率差別。人民公社時期，產權結構單一，農民失去了產權主體地位，勞動生產積極性不高，集體經濟效率大打折扣。傳統農村集體經濟時期，農村集體土地所有權、農民承包權、土地經營權相繼分離，不斷硬化了農民承包權，激發了農民從事土地生產經營的效率，但集體資產總量不清、歸屬不明、管理和收益分配不透明等，使得傳統農村集體經濟逐漸式微。以土地“三權”分置和經營權流轉為核心的土地產權制度改革，以歸屬清晰、權能分化、使用權流轉和經營權股份合作為核心的集體產權制度改革，重塑了集體經濟的產權合作根基，提高了新型農村集體經濟的效率，增強了新型農村集體經濟實力。

三、 新型農村集體經濟發展的突出問題

整體上，新型農村集體經濟還處于起步階段，面臨不少挑戰，既包括對集體經濟的認識有待深化，特別是自身市場地位和職責范圍還不夠清晰，又包括內在的微觀運行機制和外在的長效發展機制等制約因素，使得新型農村集體經濟發展質量不高。

(一) 新型農村集體經濟“統”層功能不彰

從根本上看，推行農村集體產權制度改革，成立農村股份經濟合作社是動力和手段，壯大農村集體經濟才是根本目的。部分地區村級集體經濟發展存在借助集體產權制度改革“跟風掛牌”情形，“等靠要”思想嚴重，對扶持政策依賴性強，集體經濟“空殼村”所占比重依然較高。到2019年，仍有超過50%的村級集體經濟組織是沒有收益或收益低于5萬元的“空殼村”，其中西部、東北地區的經營性資產規模偏小和集體經濟實力較弱，其“空殼村”的占比達到72.6%、62%，仍高于全國57.7%平均水平。深究之下，農村集體經濟“空殼村”反映出集體經濟的效率可持續較弱和“統”層功能不足的難題，直接影響農民參與集體經營的比較收益和集體經濟“造血”功能發揮，造成集體經濟發展動能不強。

從農村集體經濟的合作效率來看，盡管農村土地“三權”分置改革和農村集體產權制度改革增強了集體經濟的“統”層功能，但依然面臨著“分易合難”的老問題，集體經濟服務農民和開發集體資源的能力有待增強。從服務農民的“統”層功能看，與農民專業合作社和農業企業相比，集體經濟在開展農業產業化服務、推動農業規模化經營、銜接小農戶和現代農業發展等方面還有一定差距。以推動農業規模化經營為例，在土地細碎化和整合成本較高情形下，壯大農村集體經濟面臨著其他新型經營主體的外部競爭擠壓和農村集體經濟組織的內部治理成本控制壓力。從農村集體經濟的治理效率來看，雖然部分新型農村集體經濟組織已經按照現代企業制度建立起社員大會、社員代表大會、理事會、監事會“四會”的法人治理結構，但是內部組織管理制度不夠健全，民主決策和監督機制落實不到位，還存在決策權過于集中、經營權行政化運行、民主管理監督權缺位等現象。由村支部書記或村主任擔任新型農村集體經濟組織的負責人及村委成員在理事會或監事會任職，往往把村委會內部行政管理方式復制到集體經濟組織的法人治理中，形成決策權行政化傾向，一些農村集體經濟甚至演變成“村干部經濟”。因此壯大新型農村集體經濟，首要任務是跳出“改革-掛牌”的形式邏輯，實質性推動集體經濟發展[9]，應當聚焦于提升其經濟效率，通過增強“統”層功能，逐漸消除“空殼村”問題。

(二) 微觀運行機制不夠健全

壯大新型農村集體經濟，亟待建立起與社會主義市場經濟體制相適應的運行機制，包括清晰的產權結構、資產管理機制和組織功能邊界等。在產權結構上，與傳統農村集體經濟相比，新型農村集體經濟的產權結構明晰但較為封閉，集體成員“共同共有、人人享有份額”，但集體成員權轉讓局限在本集體經濟組織內部，非集體成員不能利用市場化方式獲得集體產權，無法真正地反映集體資產的市場價值，也不利拓展集體成員的財產升值空間。在集體資產管理上，農村集體產權交易市場和載體平臺發育不成熟，集體資產管理、財務管理制度不規范，資產交易公開制度、監管制度和黨內紀律干部監督制度落實不嚴，集體資產交易中集體成員的知情權和監督權行使不充分等，導致集體資產交易不透明、集體資產隱性流失和村級“小微腐敗”等現象。

在組織功能邊界上，農村集體經濟組織與村委會在集體資產管理和承擔村莊公共事務上存在交叉，農村“政企不分”傾向明顯，降低了集體經濟組織的運行效率。一方面，法律規定的集體經濟組織和村委會的職能有重疊。《民法通則》和《民法典》明確了集體經濟組織和村委會都可以作為行使集體土地所有權的主體，全國人大相關補充性規定“只有在沒有集體經濟組織的村，可由村委會經營、管理農民集體所有土地”，《村民委員會組織法》規定村委會應當尊重集體經濟組織的自主權。但是在實踐中，部分地區的村委會還在管理集體資產和開發集體資源，直接原因是沒有建立集體經濟組織或者集體經濟組織管理機制不健全，深層原因是經營、管理農民集體所有土地，將帶給村委會直接的經濟收益并增強村干部管理村莊的政治權威，這就使得村委會不愿主動將村集體資產劃歸新型農村集體經濟組織。另一方面，集體經濟組織的公共管理支出負擔過重，由于分稅制改革后中央政府和地方政府的財權和事權不匹配，由地方財政負責農村基礎設施和公共事務的支出，在地方財政投入不足以維持農村基礎設施和公共事務運轉時，農村集體經濟組織自然地就充當了村莊公共支出的投入者角色，過度分擔了本應由村委會承擔的村莊公共管理職責。

(三) 法律市場地位不突出

與其他新型農業經營主體相比，農村集體經濟組織在法律保護、經營范圍和享受農業扶持政策上仍處于相對弱勢地位，不具備真正市場主體地位。一是缺乏嚴格的法律保護。盡管《民法典》等有關法律明確了農村集體經濟組織的特別法人地位，但規范其發展的頂層法律制度嚴重缺失，包括農村集體經濟組織立法還在加緊制定中，有關集體經濟組織成員權管理、集體資產管理等規定還是地方性立法，缺乏上位法，難以滿足其依法建設的現實需要。為解決其市場地位和身份登記的困惑，實踐中主要采取由縣級以上人民政府發放證明書、登記為農民專業合作社法人或者企業法人等變通性做法，這只是一種過渡性的解決辦法。二是經營范圍和領域受限。農村集體經濟組織具有鮮明的區域性和封閉性的特征，村莊的區位和資源稟賦決定了其發展空間，經營型、服務型發展模式一旦與其他農業主體形成競爭關系，將受到后者排斥。農村集體經濟組織還承受較大的集體資產保值增值和集體成員分紅的壓力，不能進入經濟風險過高或過低的領域，在法律和實踐上都不宜實行破產重組。三是農業政策扶持不到位。農村集體經濟組織無疑可以享受與其他新型農業經營主體等同的金融、稅收等優惠政策，但是政策兌現難度大。例如，獲得正規金融信貸的堵點是缺少合規的項目合同和必要的經營性資產等做抵押，還要承擔營業稅和集體成員股份分紅的個人所得稅雙重稅負，各級財政扶持對象主要是各級劃定的經濟薄弱村，而大量的中低收入水平的村集體經濟組織還未普遍獲得財政資金及政策支持，對村集體幫扶面有待擴大。因此，只有打通農業支持政策落地的堵點，劃定產業經營范圍和負面清單，鞏固市場主體地位，讓廣大農民看得到實在利益，才能激發農民從事集體經濟的動能。

(四) 長效發展機制不健全

長效發展機制不健全，反映在支撐新型農村集體經濟可持續發展的產權制度基礎不扎實和人才硬約束。“缺權”“缺能”是集體經濟組織活力不足的根源。“缺權”是指農村集體所有權權能與農民個體對集體資產權能的不充分，“缺權”表現為集體所有權權益和農民財產權益保護不到位。對集體所有權缺少制度性保護，土地承包權的物權化擠壓集體所有權，放活經營權帶來高強度利益，使村集體整合土地資源集中連片開發的阻力較大，股改中不設置集體股，提取公積金公益金又不夠積極。一些成員權益在市場交易中無法兌現，如農民宅基地上的房子因不能買賣而難以抵押融資，一些城郊地區的離地農民承包地退出和宅基地騰退的補償標準偏低，導致離地農民“帶地入城”難以割舍與土地聯系。“缺能”是指農村集體經濟組織的集體經營、資本運營和市場競爭能力不足，“缺能”表現為人才硬約束，缺少一批以村干部為“領頭雁”、以經營管理人員和職業農民為重要構成的人才隊伍。對村干部集體經營管理的激勵約束不夠，村集體經濟發展與村干部的收入、晉級、表彰等掛鉤不明顯，村干部發展集體經濟的責任感偏弱，部分村干部的駕馭市場能力和奉獻意識不強。村集體成員個人文化程度不高、創新精神和競爭合作能力偏弱，留守農民的老齡化、女性化趨勢較為明顯，職業農民比例不高，造成集體經濟組織中“人的能動性”未被激活。

四、 壯大新型農村集體經濟的路徑選擇

面對復雜的農村集體產權關系和相關者利益平衡問題，實質性推動新型農村集體經濟發展，應聚焦構筑新型農村集體經濟的經濟效率基礎，從制度上明晰其法律市場地位、健全微觀運行機制、劃清組織職能邊界和構建長效發展機制等，只有這樣才能真正激活內驅力，才能發揮新型農村集體經濟在鞏固農村基本經營制度的“統”層功能、帶領農民共同富裕和建設現代鄉村的重要支撐作用。

(一) 從制度上明確法律市場地位，增強“統”層功能

從法律制度和農業政策層面明確集體經濟組織的法律地位和市場主體地位。首先，加強對特別法人地位的法律保護。盡快出臺《農村集體經濟組織法》《農村集體產權管理法》，依法規范其財產權利、產權交易和經營行為，劃清農村集體經濟組織的職能范圍和法律界限。其次，依法豐富集體所有權權能。既要避免經營決策中將集體所有權權能虛置或將土地所有權絕對化傾向，又要避免村干部權力過大出現將“集體經濟演變成為干部經濟”現象。推動集體存量資產更新升級，加強財政和金融政策引導，支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、合作或委托經營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，支持有條件的村集體利用留存的土地補償款、拆遷補償款購買物業或受讓土地等經營性資產，探索建立政府撥款、減免稅費等形成資產的移交辦法，拓寬集體資產增值空間。最后，增強農業扶持政策力度。強化涉農部門的政策協調，依據不同的組織形式，由市場監管部門賦予合作社法人或企業法人地位，稅務部門給予其經營性收入稅收減免優惠政策，金融部門降低以承包地經營權、農業設施和農民房屋等抵押融資門檻，擴大地方財政對集體經濟扶持的覆蓋面，細化農業管理部門對農村產業項目孵化和科技管理部門對新技術應用等指導，打通農業扶持政策落地“最后一公里”。

(二) 完善以法人治理為基礎的微觀運行機制，提高新型農村集體經濟的經濟效率

圍繞提升新型農村集體經濟的產權合作效率和組織治理效率，構建與社會主義市場經濟相適應的運行機制，重點從完善產權結構、治理結構和資產管理機制等入手，將農村集體經濟組織打造為產權明晰、運轉規范、治理有效的市場主體。第一，做實特別法人地位，賦予獨立的法人財產權，盡快將村委會管理的經營性資產和資源性資產移交給村集體經濟組織，使其享有集體資源發包、土地承包經營權管理、“四荒地”、果園等承包的收益權，并將收益權納入集體資產管理。第二，健全相互制衡的法人治理結構，參照現代企業管理制度，健全彼此支撐和制衡的“四會”制度，落實集體成員權利義務，將集體成員的知情權、決策權和監督權細化到集體成員股權變動、重要人事任免、收益分配方案等重大決策經營事項中。在法人治理之外，落實村民自治中的“四議兩公開”制度，疏通集體成員表達利益訴求和參與決策管理的渠道，真正讓農民成為農村集體經濟組織的管理主體。第三，構建集體資產管理制度，建立集體資產的股份登記、交易管理、收益分配、財務監督和審計制度等，強化其對集體資產的信息披露和監督責任，由鄉鎮經濟管理部門加強對村級集體經濟組織的資產運作和產業化經營的監督和風險預警機制，防范集體資產流失。

(三) 厘清與村兩委的權責利關系，劃清農村集體經濟組織職能邊界

明晰集體經濟組織與村兩委的權責利關系，關鍵是劃清其與村委會的職責范圍和在資產管理、產權交易、組織治理中的行為邊界，加強與村兩委的分工協作。第一，促進與村委會分工協作，由村委會負責村莊行政管理事務，剝離村委會對集體資產的管理職責，非經營性資產管理繼續留在村委會中服務集體成員；村集體經濟組織負責村莊經濟事務，專注于集體資產經營管理和集體經濟發展。推行“村企分開”，改變過去“兩塊牌子、一套班子”做法，實行集體經濟組織和村委會的組織功能、選民資格、賬務資產和人員待遇“四分開”[10]，探索建立其職責事務清單、監管清單制度，完善提取公積金公益金的辦法等，明確集體經營性收入用于公益性支出的比例和范圍，減輕其公共服務支出負擔。第二，增強農村基層黨組織對集體經濟發展的領導力，加強農村基層黨支部的制度建設，引導村干部和黨員將主要精力放在經濟發展、民生服務和鄉村建設上，多途徑提升村書記的組織協調、帶頭致富和村莊治理的能力，增強農村黨支部對村民凝聚力。第三，強化對村干部制度化激勵約束，探索建立有效的薪酬體系和監督制度，將村兩委負責人的收入、獎勵、晉升與集體經濟發展成效相掛鉤，探索給予理事長和主要經營管理人員獎勵績效，激勵相關人員發展集體經濟，加強對農村干部的權力監督，將鄉鎮業務指導監督、監事會監督和紀委巡視檢查相結合，遏制農村小微權力濫用。

(四) 完善制度環境，構建以“賦權強能”為核心的長效發展機制

著力解決“缺權”“缺能”問題，夯實集體產權制度根基和強化人才支撐，為新型農村集體經濟可持續發展提供有利的制度環境。第一，豐富集體成員產權權能。關鍵是要讓集體成員的財產權利能夠流轉交易，探索將宅基地使用權、土地承包經營權作價入股，以混合產權形式實現農民財產權利“資產化”，積極開展集體資產股份有償退出、繼承、抵押、擔保貸款等試點，在自愿基礎上，推動集體成員的財產權利能夠跨村或鄉鎮邊界的市場化流轉，促進成員財產權利價值升值與資源要素有效配置。第二，完善集體成員權益保護制度。建立農村集體經濟組織成員和集體資產股權動態更新機制，農村集體新增人口主要通過戶內分享的辦法，按章程獲得集體成員身份和集體資產份額，農村流出人口的股權流動限制在集體組織內部，對村社發展有重大貢獻的“新村民”，探索賦予成員身份和貢獻股股權，吸引更多“新村民”扎根農村。第三，加強對農村人才“引育留用”，繼續派駐農村第一書記、科技特派員和吸引返鄉創業人員，培養優秀的農村基層干部，通過組織選拔、民主選舉或自薦，打通鄉村能人競選村干部的渠道，補充農村干部的新鮮血液；允許入鄉就業創業人員在就業創業地或原籍落戶，聘用非本集體成員充實經營管理團隊；健全政府主導的職業農民技能培訓體系，多渠道提升農村各類人才的綜合素質和就業創業能力，提高農民發展集體經濟的動能。