城鄉一體化建設背景下的土地管理

張 帆，陳 君

（1.隨州市曾都區國土資源局開發區分局，湖北 隨州441300；2.湖北省航測遙感院，湖北 武漢 430074）

土地管理是城鄉一體化建設中不容忽視的一個重要工作環節，如何針對土地資源做好產權管理、規劃、征收、流轉等一系列的工作，是值得相關部門思考的問題，關系著城鄉一體化建設的順利推進，同樣也關系著社會經濟的可持續發展，與大眾的生活生產息息相關。但從目前看來，在城鄉一體化建設背景下，土地管理工作中尚存在著諸多值得解決的問題，在此后的工作中，相關工作人員有必要仔細分析這些問題，采取行之有效的方法解決問題，保障城鄉一體化建設目標的順利實現，促進城鄉經濟的進一步發展。

1 ?城鄉一體化的內涵

所謂“城鄉一體化”主要指的是在社會生產力穩步發展的時代背景下，引導城鄉居民在生產方式、生活方式與居住方式等方面做出轉變，進而推動城鄉兩地在技術、資源、資本等方面發生整合，使城鄉發展變得更為平衡的一種發展過程。加強城鄉一體化建設，有利于彌補城鎮與鄉村在經濟、社會、文化、生態上的鴻溝，將促進經濟發展與實現社會公平切實結合在一起，從而推動全體人民實現共同富裕，助力社會經濟的進一步發展[1]。

“城鄉一體化”并不意味著“城鄉一樣化”，農村與城鎮在景觀、產業、人口密度等方面有著明顯的區別，在實現城鄉一體化的過程中，相關工作人員應面向城鎮與鄉村，以統籌兼顧的視角，針對城鄉發展的異同點做好處理，使城市與鄉村真正成為“地域綜合體”，在經濟、社會、文化等方面達成統一，使“城鄉一體化”真正實現現代化發展。

2 ?城鄉一體化背景下土地管理存在的不足

現行的土地管理制度包括幾種不同的制度體系，主要指的是土地產權制度、土地規劃制度、征地制度、集體建設用地流轉制度等。在城鄉二元管理體制的影響下，上述制度或多或少存在一定的問題，如耕地征用不斷、耕地保護不健全、建設用地利用率不高等，簡要分析如下。

2.1 ?土地產權制度模糊，城鄉發展差距大

現階段看來，農村土地產權制度主要存在如下兩方面的問題：（1）集體所有權主體模糊。在現行制度中，“農民集體”指的是全體農民的集合，這是一個抽象的概念，在現行法律中缺乏清晰界定，這常常會影響到土地產權的明確性，進而阻礙土地流轉的順利實施，影響城鄉一體化發展的進程；（2）集體所有權行使不明確。在主體模糊的情況下，普通村民在集體組織中難以真正行使自己的土地所有權，權益經常受到損害。在日積月累的影響下，這一制度缺憾有時也會為農業、林業、畜牧業部門管理農村土地造成不便，進而導致“多頭管理”的現象在土地管理中長期存在，土地的資產功能無法實現，進而影響到土地市場的建立，阻礙城鄉一體化的順利推進。

2.2 ?土地規劃制度缺位

在農村土地規劃制度常年缺失的時代背景下，農村土地管理局面與城鎮土地管理局面長期存在脫節，相關部門在執行相應的土地管理工作時，常會出現“就城市論城市、就農村論農村”的問題，從而影響城鄉一體化建設的順利開展。結合實際情況可知，現行土地規劃制度更多被用來控制建設用地新增規模與總規模，這與農村土地管理的現實情況不符，如農村土地中耕地居多，因此在執行土地管理任務時，相關工作人員大多會將管理重點放在保護基本農田上，而這一管理重點與土地規劃制度的側重點就有著較為明顯的偏差。新一輪的土地規劃制度雖然已經開始強調土地規劃布局，但它更多強調的是城市土地規劃對農村土地管理規劃缺乏指導作用，這在某種程度上造成農村土地功能定位與產業發展方向缺乏緊密聯系，久而久之就造成農村居民生活不便、生產空間受限、生態環境惡化，從而影響了城鄉一體化的進一步推進。

2.3 ?土地征收制度損害農民權益

現行土地征收制度主要存在如下兩方面的問題：（1）征地補償標準過低，僅在土地資源屬性方面做出了補償，在資源配置方面缺乏管控能力，造成征地需求遠高于征地成本所能承擔的范圍，難以為征地后農民提供足夠的生活保障，造成農民難以享受城鄉一體化發展成果，拉大了城鄉發展的差距[2]；（2）征地范圍過廣，土地資源配置效率不高，相關法律規定農業用地被征用后，應由相關部門代為進行建設開發，此種情況下，農村集體所有權主體缺乏土地買賣權利，這不利于保障農民的基本權益，同樣也不利于實現對土地資源的優化配置。

2.4 ?土地流轉制度不規范

土地流轉制度的不規范也是阻礙城鄉一體化土地管理高效開展的一個重要因素，體現于如下兩個層面：（1）土地流轉不穩定、效率低。近年來，返租倒包、土地股份合作、土地轉包的土地流轉方式不斷涌現，但在實際運用這些流轉方式時，相關主體往往并不會簽訂土地流轉合同，同時農村中外出勞動力占比過多，這些人員隨時有可能再次回到農村，如此也會造成土地流轉不穩定；（2）土地流轉中介組織不夠健全，引導作用有限，造成土地流轉市場中供求信息流通不平衡，進而導致一些有能力的農戶無法與土地出讓者達成有效對接，進而影響土地的順利流轉，阻礙城鄉一體化建設的順利實現。

3 ?城鄉一體化建設背景下的土地管理創新

在城鄉一體化建設背景下，為真正提升土地管理的創新性，優化土地管理實施質量，相關部門有必要做好系統規劃與頂層設計。目前看來，城市、農村土地管理制度在對象與內容上有著明顯的差異，但在具體實施階段，這二者又往往是相互依存、彼此包容的。舉例而言，農村征地制度改革與集體建設用地流轉就有著相同的改革指向，但在改革對象方面卻是截然不同的，因此在運作上有著此消彼長的特點，征地范圍縮小后，集體建設用地流轉范圍往往會有明顯的擴大。為提升土地管理質量，相關工作人員應仔細分析各類制度的特點，盡可能組合使用這些制度，使土地管理改革變得更為協調、有序。如下列舉土地管理創新措施：

3.1 ?土地產權制度創新

土地產權制度改革包括多種不同的內容，如土地所有權改革、農用地承包經營權改革與集體建設用地使用權改革等。總之，農村土地產權制度改革是一個極為復雜的過程，絕不可能在一朝一夕間完成，相關部門應結合實際情況，兼用各種不同的措施，循序漸進、統籌兼顧地完成制度改革。

為提升土地管理質量，在此后的工作中，相關部門有必要針對土地所有權的落實，制定明確的措施，將“農民集體所有”中的“集體”究竟代表哪個集體，是村民小組、村民集體還是鄉鎮集體說明到位，避免影響土地管理工作的順利開展。一般來講，在農村中，村民委員會屬于一級法人、一級行政組織，與農民的土地利益有著明確的關聯，因而土地農民集體所有權必然需要指向村民集體[3]。相關工作人員應依照“權利平等”原則，對各種所有權展開統一管理，使土地流轉變得更為規范且透明，使土地承包權與經營權真正分離開來，促進人口城鎮化與土地城鎮化的同步開展，促進城鄉一體化的順利實現；此外，相關部門有必要針對農村中宅基地的使用權給予一系列的改革，組合運用多種措施，推動人口向城市中心集中，進而實現對農村集體建設用地的有序管理；除此之外，還應采取一系列的措施，在農村集體用地宅基地使用權改革與土地整治、集約節約用地與耕地占補平衡結合在一起，針對新騰出來的土地盡快給予一系列的管理措施，包括整治還田、改建等。

從城鄉一體化的落實現狀來看，實現城鄉一體化的主要目的是解決城市發展遠超于農村發展、城市農村發展結構不平衡的問題，從源頭處入手，構建起足以凸顯創新性特色的城鄉關系，為農村及城市給予公平的發展機會。相關部門有必要采取措施，更好地落實集體土地所有權，盡快盤活土地承包經營權與建設用地使用權，彰顯土地資產價值，保障農民的合法權益，促進土地資源在市場機制中的有序流動，利用土地資源，真正助力城鄉一體化的順利開展。

3.2 ?土地規劃制度創新

針對現行土地規劃制度中存在的多種不足，相關部門可從如下幾方面入手采取措施，提升土地管理水平：（1）開展統籌城鄉發展的編制工作，建立符合社會經濟發展水平與規模的土地規劃制度，推動土地利用與工業化、城鎮化建設達成同步發展；（2）因地制宜地落實鄉村振興戰略的要求，結合當地實際情況，加快新農村建設步伐，建設富有當地區域特色的新農村[4]；（3）積極引導多方主體參與到土地管理規劃當中來，對城鄉土地實施統一化的管理與分配，統籌兼顧地推動城鄉一體化實現進步發展。相關部門有必要仔細研究土地規劃制度創新中存在的主體問題，明確閑置農村建設用地中有哪些可被復墾、哪些可被流轉給其他使用者作為建設用地繼續使用，依據規劃科學合理地使用每一寸土地，真正實現對土地資源的優化配置，促進城鄉一體化發展的順利落實。

3.3 ?土地征收制度創新

城鄉一體化、工業化建設已經步入了加速發展期，農村中征地行為越發增多。為更好地保護廣大農民群體的權益，相關工作人員應從如下幾方面出發，采用相應的措施，調整好城鄉一體化建設中存在的矛盾：（1）明確土地征用的目的與范圍，盡可能將征地范圍控制到合適范圍內。隨著市場經濟的蓬勃發展，非營利性的土地服務項目越發減少，一些諸如醫院、學校、養老院的公共服務設施的性質正在逐漸轉變，在開展土地管理工作的過程中，相關工作人員應仔細區分盈利性項目與非盈利性項目，采用市場化的供地方式，針對各類土地做好管理；（2）改進征收補償制度，保障農民的合法權益，及時解決農民的征地問題，促進城鄉一體化建設的順利落實；（3）結合市場經濟發展特點，建立多元化的小城鎮土地市場，使農村集體土地管理真正打破過去那種“一條腿走路”的局面，推動城鎮化建設的順利實現。

3.4 ?土地流轉制度創新

近年來，農村地區中大力推進現代化農業建設，而土地資源無疑是最為重要的農業生產資源。為提升農村土地利用率、推進城鎮化建設的順利落實，相關部門有必要針對土地流轉制度實施一定的優化改良，應重點加快農村集體土地確權登記的落實步伐，盡可能建設起統一化的城鄉土地管理制度，為農民依法享有土地流轉自主權提供一定的條件，保障農民的生計，進而提升農民的生活質量；此外，還應加強對農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權的設計，針對現行制度作出一定程度的改良，使土地產權變得更為清晰、明確，將土地管理制度改革的側重點真正集中于完善土地用益物權的方面，保障土地所有者、使用者的收益權，使土地管理制度更易得到城鄉居民的一致認同；除此之外，在耕地保護方面，也應加快對農業補貼制度的優化設計，將每一分資金落到實處，使用有限的資金，解決制約城鄉一體化建設的根本性問題，提升土地管理的效率與質量，同時顯著激發當地農民參與耕地經營、質量保護的積極性，帶動農業現代化改革的穩步推進[5]。

在法律體系方面，相關部門應盡快推進市場調研，結合實際情況針對現行法律制度給予一系列的完善，使土地流轉配置方法變得更為健全，逐步構建起“一戶一宅”的供地模式，使農村宅基地確權帶有更為明確的市場化特色。相關部門有必要針對宅基地保障性功能轉化，構建起更為完善的就業安置模式，保障農民的合法權益，從而為新型城鎮化建設地推進打下良好的基石。為使土地流轉變得更為有序、穩定，相關部門也可從基層入手，結合實際情況，針對農村閑置建設用地有償收回，建立更為完善的制度，為放棄宅基地使用權的農戶給予足量的經濟補償，從而更好地將宅基地運用于村鎮公共建設之中，提升宅基地的使用率，促進農村人口向城市地區遷移，顯著推動城鄉一體化建設步伐。

4 ? 結語

綜上所述，在城鄉一體化建設中，土地管理扮演著重要的角色。為提升土地管理的科學性、合理性與規范性，相關工作人員有必要仔細分析土地管理的現存問題，結合相關主體的現實需求，制定一系列的措施，同時兼用各種合理的手段，調整好土地產權管理、規劃、征收與流轉中存在的矛盾，從而提升土地管理的有序性、高效性，促進此項工作的順利開展，帶動城鄉一體化的發展進程。