環境友好型產業政策的構建與完善

周鐵軍（四川行政學院）

一、環境友好型產業政策構建的重大意義

在百年未見之大變局面前，中國社會、中國人民必將在生態保護與資源的合理利用之間走出一條為世界可借鑒的道路。“中國的綠色機遇在擴大，我們走綠色發展道路，讓環境友好型的社會和環境友好型的產業，初步的成為我們社會的主流[1]。”我們要從根本上改變超過環境承載能力的粗放式經營，給人民群眾帶來身體健康危害的經濟增長方式。在“十三五”規劃中，我國提出“創新、協調、綠色、發展、開放”五大理念。“綠色”意味著環境友好型社會的建設。“創新”彰顯在環境友好型社會建設中，當不斷追求新理念、新方法和新科技，不斷將環境友好型產業建設推向縱深。“創新”需要各族人民集思廣益、汲取世界的先進經驗。故而“開放”理念也促進環境友好型社會的建設。

二、環境友好型產業政策構建的理論基礎

（一）市場失靈引致負外部性

不考慮外部性成本的情形，企業的生產經營只由內部的成本所決定。立足社會的角度，則要將外部成本內部化，由企業所帶來的整個社會的成本稱之為外部成本，其導致負外部性發生，此時政府必須發揮“有形之手”去干預和調控。該“有形之手”被稱為是環保政策或者是產業政策。環保政策側重于剛性手段，將外部成本強制劃歸為內部成本，更多是禁止性的策略。產業政策則是通過補貼、鼓勵等方法引導產業發展，因此產業政策有其獨特的歧視性。該歧視性促進特定產業發展。產業發展推動經濟發展，而環境保護是經濟發展的平臺，兩者當并行不悖。

（二）生態經濟視角的分析框架

美國環境史學科創始人之一唐納德·沃斯特指出：“我們今天所面臨的全球性生態危機，起因不在生態系統自身，而在于我們的文化系統。要渡過這一難關，必須盡可能清楚地理解我們的文化對自然的影響[2]。生態學者認為思考經濟問題必須置整個生態系統框架以內。生態為經濟的增長提供外部資源和系統平臺，經濟體系只是生態體系的一部分。

（三）循環經濟的邏輯體系與主要觀點

如何在生態環境約束之下對產業鏈和價值鏈進行重構，是產業界所關注的問題。恩格斯更指出：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都會對我們進行報復[3]。”循環經濟理論強調投入的產出當最大限度為人們所利用。即便在某一環節、某一階段產生的廢棄物，均可通過對應產業鏈的改造為我們所利用，并且盡可能減少對環境污染物的排放，對大氣、水、土壤等環境的破壞。

（四）環境友好型技術創新理論邏輯與構架

環境友好型政策構建需綠色技術創新為支撐。第一，環境友好型政策體系必須依賴于全面的創新。創新更加體現在技術層面，創新即通過技術進步減少對生態和環境的破壞，并能夠化廢為利。第二，圍繞基礎性技術創新，還必須有社會管理制度的創新，諸如人社部門對事業單位科技人員主動放松約束，鼓勵在崗創新創業、鼓勵科技成功轉化、鼓勵其擁有科技成果轉化權的收益等，都是制度層面創新的體現。類似制度創新體現對創新的維護，也體現對創新的激勵。第三，創新要緊緊圍繞產業進步以及產業鏈的形成，覆蓋整個產業鏈使其經濟效益與社會效益達到高度統一。

三、現行環境友好型產業政策體系

（一）全局性環境友好型產業綜合制度

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性[4]。”環境友好型產業政策的完善與成熟，與所處歷史階段緊密相關，也與一定時期社會各界的力量推動緊密相關。環境友好型的綜合制度整體上分為兩大類，一類是命令類制度，這一類通常是以禁止或者不允許為特征和標志；還有一類制度為激勵型政策，包括經濟激勵和榮耀激勵。相關法律的完善，初步奠定了國家環境友好型的法律政策框架。

（二）區域性環境友好型產業制度

區域經濟社會發展不均衡是我國的特殊國情。此特殊性令各區域環保承載能力以及得到經濟補償程度存在較大不同。且各地生態環境受破壞的原因和表現也各有不同，這需要各區域能夠針對自身特點，有的放矢，在環境保護的法律框架體系內制定出與區域環境保護相一致的政策體系。對于生態脆弱地區，重點在于生態的保護；對于經濟發展較快地區，則賦予其對生態修復資助的義務。總之，各區域在制定與環保相友好的相關政策時當因地制宜。從總的趨勢來看，無論是過往的老工業基地還是充滿希望的各個新區，都應以綠色環保為未來的發展的總方向。

（三）環境友好型產業相關的產業鏈制度安排

環境友好型產業鏈政策構建的體系，首先是全新的產業構架，從產業鏈的頂部到整個產業鏈的尾部都是新元素支撐，例如無人駕駛領域、人工智能領域。產業鏈各關鍵環節天然具備環境友好因素。其次，環境友好型產業政策指引鼓勵將綠色技術嫁接到傳統產業中，對傳統行業進行綠色化改造。實踐中，傳統的鋼鐵、建筑、裝備制造等領域正不斷涌現出許多環境友好型的創新和技術。最后，對環境友好產業鏈的構造會體現為各產業鏈相互交織延伸形成產業鏈集束，最終以合力的方式縱向拉長產業鏈，橫向擴張其產業的幅度。

四、環境友好型產業政策現實不足

政策取向決定政策的構建。政策體系既由正式制度體系如環境保護法體系構成，也由各部門的規章和地方法規等構成。從制度經濟學角度看，制度也包括非正式制度，如人們的道德觀念、價值取向和風俗習慣等。正式制度與非正式制度協同構建環境友好型產業政策體系。僅有政策制度體系本身存在制度有效的可能性，但制度有效的現實性則需實施機制保障，以及對實施機制本身評估。

（一）環境友好型產業政策體系須制定與執行并舉

環境友好型產業政策層出不窮，立法層次高低各有差異。從制度的完備性方面評價，制度數量和質量在不斷進步。實踐中也有諸多個案能佐證政策趨于完善。但是，既定政策的效果更取決于政策的執行。從政策制定與執行的相互關系來看，各級政府側重于政策制定，對政策執行效果往往缺乏評估。評估中選擇的評價指標也不盡然公允，有時產業政策的部分結果還有違促進綠色產業的初衷，騙取科技稅收優惠和退稅的情形屢有發生。實踐反饋要求政府制定和政策執行需尋找更好的平衡。以政策執行評估為平衡方法，評估劃分為產業的自評和評價，也需積極引入第三方機構來參與。

（二）環境友好型產業政策體系構建須規避“新瓶裝舊酒”

環境友好型產業政策體系，歸根結底是為促進企業的綠色化。產業鏈綠色化容易流于形式，實質意義上的綠色化依仗具體的技術來推動，需要假以時日地積累，需要參與者持之以恒地砥礪前行。部分推動環保改善的技術和制度前期需要大量成本，而效益從短期來看卻不明顯。從經濟效益的激勵來看，產業鏈上一些企業可能缺乏長遠的動機和動力來推動綠色化。故而形式上綠色環保具有極大的迷惑性，部分領域似乎在與綠色環保工藝和技術相結合，但實際還是過去大投資、大建設、大污染的老路。形式意義上的環保建設，實質是回避矛盾、缺乏擔當，但企業推動起來容易獲得短期利益。

（三）環境友好型產業政策須避免產業重復建設誤區

各區域出臺地方性的優惠政策，以促進本地環境友好型產業鏈的形成，從主觀意義和實際價值來講，各地做法都值得認同。但部分產業鏈當中企業不斷抬高價格，不斷通過各項政策和渠道獲得多項補貼重復補貼，導致補貼效率遠遠低于預期。且部分區域在構建環境友好型產業鏈的時候，不注重篩選和區別企業性質致使導致區域內同質企業并行，行業內部競爭較大。同時，上下游產業鏈的延伸不足，導致重要企業的環保配套、重要企業的環保采購成本增加。

（四）環境友好型產業政策構建亟須國際化視野

環境友好型產業政策構建，首先要立足本國的社會經濟環境和實際情況，選擇適合本國發展的領域和產業，重點推行綠色因素和綠色技術。但須意識到綠色環保和生態非一時一地之問題，由于環保和生態建設極具外部性，若一地或一國的環保生態持續惡化并擴散向他地他國，則意味著世界的環保和生態都沒有得到改善。

五、環境友好型產業政策構建舉措

（一）環境友好型產業戰略目標應統籌環保與產業政策

戰略方向決定戰略目標，戰略目標細化分解為各級政策體系的意圖。執行阻力小、實踐效果好的政策，需要高的政策制定水平和意圖引領。好政策要科學設計才具備可執行性，才能順利實現預期目標。環境友好型政策首先要明確可達到、可踐行的目標政策目標。在具體政策的設計中，以科學的原則和方法尋求可執行可操作政策執行程序，盡可能有針對更多個案的細則和操作步驟。由此環境友好型政策執行效果才能達到預期。產業政策以激勵方式調整產業鏈的關注重點和延伸方向。

（二）環境友好型產業政策構建應追求實效

環境友好型產業政策構建的目的，是為了促進產業的綠色化，盡管越是針對傳統高耗能和污染的行業遇到的阻力越大。但在巨大的阻力和挑戰面前，唯有迎難而上才可以實現實質性的飛躍，否則遇到困難繞道而行，或者說僅僅是形式上的環保友好型產業政策，實質上還是無所作為。

（三）環境友好型政策應以促進綠色技術的創新和推廣為根本動力

政策體系價值在于促進創新并最終實現政策目標。在促進產業綠色化的進程中，政府可選擇親自上陣的實施路徑，亦可僅設定政策目標，令市場選擇技術路徑。前一種方式事無巨細，從過程到結果需要政府主導。第二種方式則是政府規定技術路線和目標，讓市場主體盡可能發揮自身的主觀能動性去探索技術進步。實踐證明，促進產業政策綠色化主要依靠第二種方式，即政府堅持產業目標的規劃主導權，規劃僅僅指出路線圖和行進方向，具體技術路徑要交給專業人員去選擇，可以避免因政府本身認識的局限性所導致的規劃不科學對創新者的束縛，也能夠防止強大的既得利益集團阻撓產業政策綠色化進步。

（四）應完善環境友好型產業政策體系的制定、執行與評估機制

對政策制定及執行程序進行監督，包括政策的內部監督、外部監督，還包括第三方評價機構的監督。監督舉措能促進政策執行以及確保達到政策執行的效果。政策制定、執行與監督之間不是靜態的過程，這三者相互影響，相互制約，相互改變。政策的制定者接受政策效果評估，對科學的政策措施予以發揚，對制定不夠完善的內容進行修正。執行也需要接受監督和評估。評估方法包括定性與定量評估；評估內容包括政策的制定效果也包括相關財政支出的績效。在信息作用下，定性與定量分析有利于提高整個政策的制定和執行水平。