泰山區域山水林田湖草保護修復試點
——泰安市土地綜合整治模式探索

邊微

(泰安市自然資源和規劃局,山東 泰安 271000)

0 引言

生態系統是人類賴以生存和發展的基礎[1],“生態興則文明興，生態衰則文明衰”[2]，近幾十年來，隨著城市化、工業化進程的加快，生境受損、環境污染等典型生態系統問題逐漸顯現，泰山區域生態安全格局受到嚴重威脅[3]，基于自然的解決方案(NBS)重新思考人與自然的關系[4]，“人與自然和諧共生”成為人類發展的核心愿景[5]，國土空間生態修復迫在眉睫。黨的十八大報告將生態文明納入“五位一體”總布局[6]，已上升為國家戰略工程，“生命共同體”習近平生態文明思想理論格局[7]，也深入實踐。其中土地整治也是生態環境保護的過程[8]，對土地生態系統實施保育或恢復重建，對于確保自然資源持續再生具有重大意義[8]。如何在土地綜合整治的過程中，實現生產、生活、生態“三生空間”相互關聯[8]，既遵循自然規律、科學部署，又把理論因地制宜與實踐結合，實現對國土空間“整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理”[9]。對此積極探索分析總結成功土地綜合整治模式、作法、經驗，以期復制推廣，為鄉村振興夯實基礎、注入活力、釋放潛能[10]，使賴以生存的空間“生態友好、家園美麗、功能完善、文化永續”。

1 泰安市土地綜合整治概況

土地綜合整治相較單一農耕整理的土地整治，更強化了土地整理過程中對于多功能多效益共贏的探索。泰安市根據全國第三次土地調查及歷年土地利用變更情況，截至2019年底，全市土地總面積為776143.89hm2。其中，耕地285837.47hm2，占土地總面積的36.82%，其中水澆地189246.30hm2，占土地總面積24.38%，旱地96340.03hm2，占12.41%，水田僅有251.14hm2，占0.03%。2015—2019年四年間全市耕地面積減少了36499.85hm2，平均每年減少9125hm2。而同期人口增加了8.68萬人，平均每年增加3.42萬人，人口與耕地的不協調發展使全市人均耕地由0.07hm2下降到0.06hm2，人地矛盾日益突出，耕地保護壓力大。全市采礦用地占土地總面積的0.72%，布局分散，占地面積大、建設水平低、經濟效益有待提高。廢棄工礦對生態環境造成嚴重破壞，全市待復墾土地共計96.27hm2；全市中低產田所占面積大，約占耕地面積的1/3；耕地中旱地面積占33.70%。在生態文明建設以及山水林田湖草綜合治理的大背景下，泰安市土地綜合整治在系統觀、整體觀的基礎上，采取多種措施追求可持續發展的綜合效益。在泰山山水林田湖草保護修復試點規劃中，土地綜合整治采取關鍵節點生態修復、特殊區域生態建設[11], 實現不同的社會效益、經濟效益、生態效益。在實施過程中整理出了幾種土地綜合整治模式，本文將重點歸納它們的不同特色。

2 典型經驗概述

在泰山區域山水林田湖草生態保護修復試點中，針對不同區域的地形、氣候、生態等突出問題，進行規劃部署，整治后項目各具特色。

2.1 致力打造綠色金山銀山的新泰市惠美土地整治

該項目位于新泰市羊流鎮西南部，是社會化投資項目，涉及周邊20個行政村，實施前基本是荒山野嶺，缺乏水、電、道路。屬丘陵地貌，海拔高度155.23～238.61m，最大高差83.38m。區內溝渠縱橫，田塊小而零散，土層淺薄，風化母質分布較多，易發生水土流失。坡面多向，徑流方向不規則，自然形成的歷史性的沖溝遍布，形成了可靠的自然排水體系。項目區屬溫帶大陸性半濕潤季風氣候區，巖層含水性均較微弱，土壤類型屬棕壤，質地較粗。項目區人均耕地0.05hm2，常年種植作物以花生、地瓜、小麥和玉米為主，畝均年收入200元左右。

項目由惠美產業有限公司中標承建，總投資8400 萬元。建設規模1275.8hm2，規劃新增耕地127.34hm2，可實現指標價值2.86億元。規劃建設內容包含：土地平整工程，田塊內部整平243萬m3，表土剝離28萬m3,并采用輪作撂荒，有機無污染方式，用飼草與微生物土壤改良等技術對土壤質地修復改良，增加有機含量和土壤活性，土地產能增加5倍以上，以種植高品質的有機作物,灌溉采用噴灌和滴灌等技術。除土地整治工程外，又建設333.3hm2花海觀光體驗項目，0.8萬m觀光棧道，微生物和飼草的土壤改良1000hm2，建設1座土壤改良實驗室和建設1座種質資源庫。

根據高質量發展需要，通過土地整治為載體建設的泰山百合谷田園綜合體占地1733.3hm2項目區內建設有機種植區、畜禽養殖區、農產品加工區、觀光體驗區、康養休閑區、山林區六大區，致力于打造從田園到餐桌的可溯源有機食品產業鏈。園區實行生態養殖與生態種植相結合，農業資源與生態旅游相結合，讓“資源—產品—廢棄物—再生資源”循環流動，以農產品種養、加工、交易及配送服務等產業鏈為支柱，以生物高科技應用為引領，顛覆傳統農業生產方式，建設國家級高值循環農業經濟產業園。通過處理人口、資源與環境及生產與生態之間的關系，本項目創造了新的生態農業景觀，建立結構生態合理、良性循環的農業生態系統，使資源得到合理利用、永續利用。

項目實施實現三大升級。一是土地配套升級。項目的實施，完善了道路水利基礎設施配套，大幅度提高了農業產出，實現了土地集中連片，為發展規模農業、現代農業、高效農業夯實了基礎。二是生態景觀升級。通過對荒山丘陵的整治，項目區百合、有機茶、藜麥等大面積種植，發展生態農業休閑旅游觀光等高值生態農業循環產業，在提供更多優質生態產品的同時，構建多樣性生態景觀[8]，提升了生態系統服務功能和環境，滿足了人民群眾對美好生活的向往和日益增長的優美生態環境的需要。三是扶貧成效升級。通過為貧困人口在產業園區安排產業區就業崗位領取工資、流轉土地領取承包費、加入產業合作社領取分紅等形式，實現“精致、高效、生態、集約”的現代化農業[8]，成功帶動221戶396名貧困群眾脫貧，走上百姓富裕、生產生活環境優美，空氣清新的生態文明之路。

惠美農業有限公司以土地整治為載體，平衡生態效益和經濟效益，探索融合形成了“龍頭企業+合作社+基地+農戶”的經營模式，極大地拓展了城鄉發展空間，是貫穿“人與自然和諧統一”和“田園綜合體”建設模式的一種有效探索，打造了典范樣板。

2.2 率先對社會化投資探索創新的新泰市石萊禹村鎮占補平衡項目

石萊禹村鎮占補平衡項目位于新泰市西南部，涉及62個行政村，總建設規模8000hm2，總投資8.94億元，由8家土地整治專業公司中標并投資建設。新增耕地1753.56hm2、實現指標價值40多億元。該項目本著“誰投資、誰受益”原則，通過有償處置新增耕地指標收益的方式獲取投資回報，創新社會資本參與土地整治模式，啟動百萬畝土地連片整治工程，是新泰市歷史上投資額度最高、整治規模最大、新增耕地最多、政府投入最少的一個項目，實現了市、鎮、村、企多方共贏的良好格局。

山水林田湖草試點資金普遍短缺，新泰市市政府通盤考慮，實行資金封閉式運行，把試點中占補平衡項目新增耕地指標1753.56hm2、工礦廢棄地復墾項目新增耕地指標222.18hm2取得的收益將全部用于新泰市山水林田湖草試點項目建設，徹底解決了資金難的問題。

(1)創新管理模式，探索土地整治項目管理新機制。由于社會資本管理完全是企業式管理，沒有行政干預，真正實現項目管理法人制，企業經營管理優勢得以充分發揮，管理更科學高效。一是權責更明確。以往財政投資項目的設計、施工、監理、審計等由不同單位承擔，在具體實施過程中，銜接不夠緊密，現項目的踏勘、立項、實施、驗收、報備等全由項目承擔單位全權負責，自然資源部門只負責制定標準要求、監管和項目評價，職責明確，運行更順暢，消除了主管部門裁判員與運動員不分的弊端。二是效率更高。財政投資項目從立項、實施到驗收，政府需要通過招投標逐個選取設計、施工、監理、審計等承擔單位，如工程變更，還需要重復論證、評審、批復等環節，機制僵化，程序繁雜。一般財政投資土地整治項目少則2年多則5年才能完成，設計、預算評審和招標階段要耗費大量時間。社會資本參與的土地整治項目，至少壓縮4個環節(設計招標、預算評審、監理招標、施工招標)，程序更簡化，周期更短。羊流鎮北部山區高標準農田項目，前期招標確定項目承擔單位僅用了30天，承擔單位組織實施僅用了5個月，石萊禹村南部山區高標準農田項目7個月竣工，真正做到提高了品質，縮短了工期。三是效果更好。以往財政投資項目，采取的是先設計后施工的模式，由于規劃設計時間短，土地整治項目面積大，權屬復雜等特點，往往與實際不符，變更程序又復雜，很難及時糾正到位，導致項目工程盲目甚至強制實施，形成了許多擺設工程。社會化投資的項目，采取了邊設計邊施工的模式，即中標單位編制的規劃設計與預算只要不改變可行性研究報告確定的項目目標、效益、工程總體布局、投資結構，不突破可研概算15%等前提下，設計可隨時根據實際及老百姓的合理建議對工程進行調整，使項目工程使用性更強，更能長期發揮效用。同時，財政投資項目由于后期管護資金落實不到位，往往使管護流于形式，造成一些工程設施不能發揮長期效用。現在，明確項目承擔單位在將工程設施移交鎮村的同時，簽訂管護協議，落實管護資金和措施，確保新增耕地5年內能作為耕地占補平衡指標使用，否則，從收益分成指標中予以扣除，這使項目承擔單位特別重視后期管護。如：羊流鎮北部山區高標準農田項目完成后，承擔單位立即與鎮村簽訂了管護協議，投入管護資金200萬元，保障了管護落實。

(2)創新施工管理，探索項目建設效率提升新模式。由于社會化資本投資土地整治項目采取的是后收益方式，中標單位需要承擔大部分風險，項目承擔單位也由原來的被動應付變為主動作為，更加注重加強自我管理和質量控制，積極性和靈活性明顯提升。一是積極性更高。羊流鎮北部山區高標準農田項目實施過程中，承擔單位在人員上全力保障，派駐了項目負責人、技術負責人及“五大員”全程盯靠項目，并聘請了當地22名老黨員、老干部作為質量監督員。在項目推進上，主動與鎮、村積極對接，召開村兩委座談會、村民代表大會，主動聽取群眾建議和意見，主動協調農事關系，主動解決施工過程中遇到的問題，保證了項目順利實施。二是實施更符合實際。以往財政投資項目，可研、規劃設計及預算全部批復后，方可施工。在羊流鎮北部山區高標準農田項目中，項目承擔單位編制完可研報告后，即申請專家論證和立項，在規劃與預算不突破可研基本要求的前提下，設計與施工同步進行，隨時根據實際對工程進行調整，開創了邊設計邊施工的新模式，避免了因變更設計需要走回頭路的問題，更加靈活，更加符合實際。如：集雨窖工程，施工過程中根據實際和當地群眾需求，數量比設計增加了27個。三是質量更高。在市場經濟條件下，企業比政府更關注投入資金的收益，聘用專業人員為顧問，建立高效的管理團隊做決策，尋找高素質的施工隊伍做支持。新泰市自然資源局在原來監理公司、國土局、鄉鎮指揮部、項目所在村四級監管體系的基礎上，增加了第三方核驗環節，由新泰市局與承擔單位共同委托第三方中介機構對項目新增耕地數量和質量進行核查，確保新增耕地數量準確、質量合格，確保項目順利通過驗收。

(3)創新整治模式，探索農田生態防護建設新舉措。在羊流鎮北部山區高標準農田項目建設中，由于選擇的承擔單位實力強、經驗豐富，所以農田建設標準高，在保證耕地數量和質量的同時更加注重生態建設，基本實現了丘陵山區高標準農田建設的生態模式。一是注重耕作層保護。在項目實施過程中，進行表土剝離，以充分保護表層熟土，先后剝離表土180萬m3。在對項目區裸地、其他草地以及工礦用地進行整治時，充分利用塘壩淤泥、剝離表土進行客土回填，形成有效耕作層，先后回填43萬m3。項目區耕地質量至少提升1個等級。二是注重水資源高效利用。根據項目區水資源分布情況，依地形建集雨窖，依水源建方塘，在河流和自然沖溝上依地勢建攔水壩，在地下水豐富區域打機井。通過完善灌排設施，使井、壩、池、塘、溝、窖有機結合、互聯互通，形成灌排一體化，實現了小雨入窖、中雨入塘、大雨入河、無雨用井“長藤結瓜”式水資源利用模式。先后新打機井16眼，新建集雨窖58座，埋設PE管道0.7萬m，護砌排水溝0.2萬m。三是注重生態防護。因地制宜，防止水土流失，推行石堰化，對項目區內水平梯田通過修建石堰和花磚護砌進行工程防護，力爭實現“層層梯田層層綠”。該項目先后新砌石堰12.8萬m，維修石堰9萬m，花磚護坡1.6萬m。尊重當地百姓種植習慣，保留了項目區內部分水平梯田土坎，鼓勵栽植花椒樹等經濟林木進行生物防護，既能發展堰邊經濟，又能防止水土流失。同時，對項目區內部分古樹進行針對性防護，采用塊石漿砌壘砌防護墻，防止農業生產活動破壞其生長。

3 典型成效展示

山水林田湖草保護和修復試點中“泰山樣板”工程頻出，取得以下較大成效。

(1)促進綠色化轉型，引領高質量發展。新泰市實施壓煤搬遷結合城鄉增減掛鉤,對村莊進行搬遷復墾，將舊村址及周圍塌陷地建成蔬菜大棚，在大棚頂部安裝設置光伏板，建成了農光互補蔬菜基地。200萬kW農光互補，讓采煤沉陷區正由“包袱”變“財富”，主導產業布局正由“地下”轉到“地上”，發展方式正由“黑色”變“綠色”，為資源枯竭型城市轉型、加快新舊動能轉換，探索出了一條可復制、可推廣、可借鑒的新路子。

(2)土地整治推動資本積累，促進農業產業升級。寧陽縣實施大汶河流域土地整治，其占補平衡項目全縣新增耕地指標328.7hm2，不僅可有效保障全縣重點項目建設，還產生可觀經濟效益；通過實施總規模1522.75hm2的高標準農田整治，在完善了農業設施的基礎上，大力發展蘋果、核桃、櫻桃、雪桃等基地，通過進一步延伸產業鏈，初步探索了土地流轉和企業化運作的路子，真正將以往的荒山禿嶺建成綠水青山、金山銀山。

(3)采用生態修復技術，建立循環經濟體系。肥城市煤塌陷地整治，通過采煤塌陷地整治、水環境治理、農田路網建設，一是有效解決了采煤塌陷等環境問題給當地群眾帶來的危害，提高群眾的生產生活條件。二是從根本上解決區域環境問題，對生態的保護修復，大大改善匯河、汶河等境內河流水環境，確保流入東平湖的水質達標，更有效地為南水北調沿線用水安全提供保障。三是結合濕地建設，如：建設竹林近26.67hm2，帶動肥城市園林流轉周邊土地發展以竹林為主的生態園林133.3hm2。有效改善了礦區的生態環境，涵養凈化了水質，也形成了多樹種、層次感強的水鄉綠色屏障。通過合理布局高新產業、康老養生、農業、觀光旅游等相關產業，使各類產業有益補充，形成了循環經濟體。

(4)創新資本運作模式，實現多方共贏。土地綜合整治是政府提供的公共產品和服務，關系到農民群眾切身利益，需要統籌兼顧投資利益與公共利益[12]。泰安市拓展資源渠道，積極探索社會化資本運作模式。通過探索多方共贏新路子，突破資金制約瓶頸，成為財政增收的有效捷徑，不斷創新實施土地整治，為項目區完善了農業基礎設施，農田復種指數、土地利用率得到提高，美麗的田園為土地流轉、發展高效農業奠定了基礎。地方政府通過社會化資本運作形成的收益，全部用于美麗鄉村和新型城鎮化建設，為綠色鄉村振興注入源源不斷的資金動能。泰安市通過實施山水林田湖草生態保護修復試點工程中土地整治和工礦廢棄地復墾的新增耕地，已完成新增耕地可使用指標價值達60多億元。

4 存在問題

試點整體立項和推進過程中，對生態保護修復認知高度有限，個別地方缺乏系統性的生態修復理念和方法，存在著多頭獨自推進、生態要素分割治理、局部修復效果好但整體效應弱等突出問題[13-15]，要實現國土空間修復的預期目標，以下諸多問題亟待解決。

(1)試點工程系統性不強。由于試點申報時間緊，頂層規劃跟進不及時，部分項目實施較快，部門單體規劃代替整體規劃，國土空間修復的系統性差,申報的項目關聯性不強。如：礦山修復區域內往往存在坡度較緩、適宜復墾增加耕地的片區。過去分別設立工礦廢棄地復墾和礦山修復項目，在實施礦山修復中，會對早已完工的工礦廢棄地復墾造成再次損壞，單獨的實施使礦山區域得不到完全治理，和周邊環境不和諧，增加無謂的工作量，造成資金浪費。

(2)生態型土地整治和技術創新有待于重視和提高。因沒有詳細的政策、技術方面的指導意見，從業人員對生態如何保護修復、生態型土地整治如何治理存在一定的分歧，甚至個別從業人員對生態保護修復認知不夠，與全要素系統整治的初衷相悖，對試點思路不清晰、創新理念不堅定。

(3)項目投資偏少、驗收標準低。地方往往為效益最大化，采取少成本投入，爭取更大新增耕地指標價值，致使有的工礦廢棄地復墾、占補平衡項目在土壤的質量、水利配套、林網景觀建設方面相對薄弱；而礦山修復是財政投資，因沒有立竿見影的效益，地方缺乏積極性。

(4)項目區與周邊生態景觀不和諧。土地整治項目中，地方更重視土地整治新增耕地的數量，忽視農用地周圍的生態景觀，對生態景觀建設意識薄弱，項目區和城鎮、村莊、工礦企業等環境存在生態景觀不和諧、不銜接。

5 建議

在中央把生態文明建設提高到空前的歷史高度和戰略地位的當下，針對以上問題，建議：一是在部級層面制定山水林田湖草保護修復、生態型土地綜合整治管理辦法和工程技術規范，對新增耕地指標收益類項目的投資、技術、驗收標準出臺合理性的指導意見；二是對工礦廢棄地復墾和破損山體整體設計、立體治理模式，做到修山、治污、增綠、整地同步；對已單獨立項實施的，須統籌兼顧，增加自然生態要素等治理內容使項目完善提升；三是增強土地整治項目景觀性和生物多樣性，把生態型土地綜合整治理念貫穿全部環節，還原大自然的自我修復能力，提高村莊景觀，滿足人民群眾日益增長的對美好生態環境的需要。