公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場開放程度的評估研究

陳原 劉欣宇 陳嘉琪

摘要：中國經(jīng)濟(jì)正處于邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，國家積極推動(dòng)公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場的開放。文章從市場化程度、民間資本參與程度和外資參與程度三個(gè)維度構(gòu)建了公共資源交易項(xiàng)目市場開放程度的評價(jià)指標(biāo)模型。采用八爪魚采集器爬取了2019年廣州公共資源交易中心建設(shè)工程招投標(biāo)業(yè)務(wù)的平臺(tái)數(shù)據(jù)，經(jīng)過人工檢索、信息匹配等，測算各指標(biāo)數(shù)值以評估其市場開放程度。測算表明，其整體市場開放程度為42.1%，市場開放環(huán)境良好，但民間資本和外資參與程度較低，且均以參與投標(biāo)為主。機(jī)場類項(xiàng)目較農(nóng)田類項(xiàng)目有更高的外資參與度，但兩類項(xiàng)目市場開放程度相差不大，建議政府采用激勵(lì)措施提高民間資本和外資的參與度。該模型的構(gòu)建為政府掌握公共資源建設(shè)項(xiàng)目整體及局部開放程度，宏觀把控該領(lǐng)域各經(jīng)濟(jì)成分的構(gòu)成提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公共資源建設(shè)項(xiàng)目；招投標(biāo)市場；開放程度評估；數(shù)據(jù)爬取

一、引言

國家發(fā)改委〔2019〕509號文《公共資源交易平臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》將公共資源交易定義為涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動(dòng)。第六屆全國公共資源交易論壇對2019年公共資源交易數(shù)據(jù)的推算表明，中國公共資源交易規(guī)模近30萬億元，約占GDP的30%。作為一個(gè)涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民福祉的特殊交易領(lǐng)域，其開放對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。

公共資源交易市場包含對公共資源的購買和出售兩類業(yè)務(wù)，公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)是除政府采購之外的另外一類公共資源購買業(yè)務(wù)。目前國內(nèi)外對公共資源交易開放程度的研究主要集中在政府采購方面。張曉瑞等（2017）以《政府采購協(xié)議》（GPA）規(guī)則為基礎(chǔ)，構(gòu)建了政府采購市場開放度評價(jià)指標(biāo)模型，包含名義開放度（含門檻價(jià)、開放實(shí)體、開放項(xiàng)目、例外排除）和實(shí)際開放度（含本土偏好、供應(yīng)商競爭力），用歐盟、韓國和中國臺(tái)灣2005～2008年的政府采購數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證。閆世剛（2010）在上述模型基礎(chǔ)上另外加入了國家安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，測算了基礎(chǔ)軟件、操作系統(tǒng)等五類電子信息產(chǎn)品的政府采購市場的開放程度。

本文參考公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)的相關(guān)法律規(guī)定，從市場化程度、民間資本參與程度和外資參與程度三個(gè)維度，構(gòu)建了其市場開放程度的評價(jià)指標(biāo)模型，用八爪魚采集器軟件，爬取了2019年廣州公共資源交易中心平臺(tái)上建設(shè)工程招投標(biāo)交易項(xiàng)目的信息，經(jīng)與國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或百度企業(yè)信息查詢網(wǎng)頁進(jìn)行企業(yè)信息的匹配和歸類后，獲得原始數(shù)據(jù)對公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場的開放程度進(jìn)行評估。

公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)市場開放的過程體現(xiàn)了公共資源配置市場化的過程，其開放的程度既包括市場信息公開程度，也包括市場配置資源的程度；既包括國有資本的介入程度，也包括民間資本和外資的介入程度，其開放程度的評估，可以為政府宏觀把控該領(lǐng)域開放程度及各經(jīng)濟(jì)成分參與情況提供依據(jù)。本文的邊際貢獻(xiàn)在于：（1）首次嘗試對國內(nèi)公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)市場開放度進(jìn)行評估，在政府采購市場開發(fā)程度評估之外，拓展了公共資源交易市場開放度評估的范圍。（2）國家發(fā)改委等六部委印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動(dòng)方案（2017-2019年）》鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，依法采集、整合和分析招標(biāo)采購信息。本文嘗試采用平臺(tái)數(shù)據(jù)爬取的方法收集一手?jǐn)?shù)據(jù)，對政府科學(xué)決策、智能監(jiān)管有一定價(jià)值。

二、公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場開放程度指標(biāo)選取與評估模型構(gòu)建

（一）評估指標(biāo)的選取

公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場開放程度評估指標(biāo)的選取將兼顧不同類型的企業(yè)和不同類型的資金，盡量對項(xiàng)目融資和后期合作均有所體現(xiàn)。

從前述公共資源交易市場開放的定義出發(fā)，借鑒閆世剛（2010）關(guān)于政府采購市場開放性評價(jià)指標(biāo)體系，公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)開放程度（OPN）的評估選取了市場化程度（M）、民間資本參與程度（N）和外資參與程度（P）等3個(gè)維度。

1.市場化程度（M）。包含市場配置資源程度（M1）、市場信息公開程度（M2）、市場準(zhǔn)入程度（M3）等3個(gè)三級指標(biāo)。

市場配置資源程度（M1）：單一來源采購是指采購人從唯一的供應(yīng)商處進(jìn)行采購，市場分配經(jīng)濟(jì)資源能力差。因此，采用非單一來源采購項(xiàng)目總數(shù)與公共資源交易項(xiàng)目總數(shù)之比進(jìn)行計(jì)算M1。由于非單一來源采購項(xiàng)目數(shù)據(jù)采集難度較大，故采用公共資源購買交易項(xiàng)目總數(shù)減去單一來源采購項(xiàng)目總數(shù)計(jì)算得到。

市場信息公開程度（M2）：采用公共資源交易平臺(tái)公開公告及文件的公共資源建設(shè)工程招投標(biāo)項(xiàng)目總數(shù)占公共資源購買交易項(xiàng)目總數(shù)之比進(jìn)行計(jì)算。

市場準(zhǔn)入程度（M3）：市場準(zhǔn)入是國家利用法律、規(guī)章制度等手段對本國市場開放程度進(jìn)行掌控的一種國家管理行為，這種管理行為既包括對進(jìn)入經(jīng)濟(jì)類型的限制，也包括對進(jìn)入時(shí)間和方式的限制。相較于國有企業(yè)和內(nèi)資非國有企業(yè)來說，外資企業(yè)進(jìn)入公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場所受限制會(huì)更多，在衡量市場準(zhǔn)入程度上更具代表性。因此，本文市場準(zhǔn)入程度采用無外資限制要求的公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)占公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)中之比進(jìn)行計(jì)算，如公式（3）。公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中有無外資限制，體現(xiàn)在招標(biāo)或政府采購公告中對于投標(biāo)人、采購供應(yīng)商等有無明確規(guī)定不允許外資企業(yè)參與。

2.民間資本參與程度（N）。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體，市場中企業(yè)參與類型的多元化是衡量市場開放程度的重要指標(biāo)，民間資本進(jìn)入體現(xiàn)出公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場上企業(yè)參與類型的多元化。公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場多采用招投標(biāo)方式進(jìn)行交易，各經(jīng)濟(jì)成分參與公共資源建設(shè)可以以項(xiàng)目融資和項(xiàng)目交易兩種形式參與。參與公共資源建設(shè)項(xiàng)目融資是指在前期招標(biāo)階段中，各經(jīng)濟(jì)成分以投資形式參與公共資源交易項(xiàng)目。參與項(xiàng)目交易是指項(xiàng)目投資方發(fā)出招標(biāo)公告、采購公告等，在后期投標(biāo)階段中，各經(jīng)濟(jì)成分以公告所要求的投標(biāo)、競價(jià)等方式進(jìn)行參與，成為中標(biāo)候選人，完成項(xiàng)目建設(shè)、采購等具體任務(wù)。因此，民間資本參與程度（N）采用民間資本在招標(biāo)中參與項(xiàng)目融資的程度（N1）、民間資本在投標(biāo)中參與項(xiàng)目交易的程度（N2）來衡量。

民間資本在招標(biāo)中參與項(xiàng)目融資的程度（N1）：即內(nèi)資非國有企業(yè)在招標(biāo)階段參與公共資源建設(shè)項(xiàng)目融資的項(xiàng)目數(shù)占公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)之比。

民間資本在投標(biāo)中參與項(xiàng)目交易的程度（N2）：即內(nèi)資非國有企業(yè)在投標(biāo)階段參與公共資源建設(shè)項(xiàng)目交易數(shù)占公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)之比。

3.外資參與程度（P）

較高的外商投資能夠反映出較完善的市場環(huán)境。公共資源建設(shè)項(xiàng)目外資參與程度（P）采用外資在招標(biāo)中參與項(xiàng)目融資的程度（P1）和外資在投標(biāo)中參與項(xiàng)目交易的程度（P2）來衡量。

外資在招標(biāo)中參與項(xiàng)目融資的程度（P1）：即外資企業(yè)在公共資源建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)階段參與項(xiàng)目融資的項(xiàng)目數(shù)占公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)之比。

外資在投標(biāo)中參與項(xiàng)目交易的程度（P2）：即外資企業(yè)在投標(biāo)階段參與公共資源建設(shè)項(xiàng)目的交易數(shù)占公共資源建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)之比。

（二）評價(jià)模型的構(gòu)建

公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場開放程度評價(jià)評價(jià)模型的核心在于權(quán)重的確定。本文訪談了廣州公共資源交易平臺(tái)高層及業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)共計(jì)5位熟悉公共資源建設(shè)項(xiàng)目研究領(lǐng)域的專家，對表1評價(jià)指標(biāo)體系中的M1、M2、M3等6個(gè)三級指標(biāo)打分，采用簡單平均法計(jì)算得出各指標(biāo)對應(yīng)的權(quán)重（如表1）。

由此，公共資源交易項(xiàng)目市場開放程度（OPN）的計(jì)算如公式（8）。

OPN=9.4%×（M1+M3）+8.4%×M2+14.4%×（N1+N2）+22%×（P1+P2）公式（8）

三、公共資源建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)市場開放程度評估數(shù)據(jù)的采集

（一）樣本選取

粵港澳大灣區(qū)是中國開放程度最高，經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的地區(qū)之一，廣東更是對全國改革開放進(jìn)程有著示范作用的省份，廣州作為廣東的省會(huì)城市，是中國公共資源交易活躍度最高的地區(qū)。

廣州公共資源交易中心是全國進(jìn)場交易業(yè)務(wù)領(lǐng)域最廣的公共資源交易平臺(tái)之一，規(guī)模位居全國同類平臺(tái)之首，2019年平臺(tái)累計(jì)完成交易項(xiàng)目759092宗，交易金額29676.50億元；也是信息化建設(shè)最早和完成度最好的公共資源交易平臺(tái)之一，所有公共資源建設(shè)項(xiàng)目的公告采用統(tǒng)一格式，信息獲取與統(tǒng)計(jì)方便；該交易中心平臺(tái)同時(shí)承接了不少服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)的交易項(xiàng)目，對比其他交易平臺(tái)，外資開放程度更高。因此，本文選取廣州公共資源交易中心的平臺(tái)數(shù)據(jù)作為評估的樣本。

（二）數(shù)據(jù)采集的路徑

廣州公共資源交易中心平臺(tái)網(wǎng)站的公開信息包括招標(biāo)公告、資審結(jié)果公示、中標(biāo)候選人公示、投標(biāo)文件公開（僅商務(wù)部分）以及中標(biāo)信息公示等，從中可以匯總到公共資源建設(shè)項(xiàng)目的資金來源、參與的企業(yè)信息、對于投標(biāo)人的資格要求等信息。對照前述指標(biāo)體系中所需的數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)采集路徑如圖1。

（三）數(shù)據(jù)采集及處理

1.數(shù)據(jù)采集。因廣州公共資源交易中心平臺(tái)建設(shè)工程招投標(biāo)“其他類項(xiàng)目”不是單一明確的一類項(xiàng)目，包含了許多不易定性或者涉及兩個(gè)以上不同領(lǐng)域的工程項(xiàng)目，項(xiàng)目種類上更加豐富，因此，本文用八爪魚采集器軟件在，采集2019年廣州公共資源交易中心平臺(tái)建設(shè)工程招投標(biāo)“其他類項(xiàng)目”相關(guān)信息，采集的企業(yè)信息總數(shù)共計(jì)901條。

2.人工檢索。人工檢索包含信息匹配和信息歸類兩個(gè)步驟，既要對招標(biāo)項(xiàng)目資金來源，也要對投標(biāo)項(xiàng)目企業(yè)類型進(jìn)行信息匹配和歸類。項(xiàng)目資金來源主要?dú)w為財(cái)政資金、自籌資金和其他等3種類型。投標(biāo)項(xiàng)目企業(yè)類型分為內(nèi)資企業(yè)、中外合資企業(yè)、外資企業(yè)等3類。

經(jīng)過上述初步的數(shù)據(jù)核對與檢索處理，901條企業(yè)信息中，工程項(xiàng)目331宗，其中未查詢到招標(biāo)公告的項(xiàng)目1宗，未查詢到中標(biāo)候選人公告項(xiàng)目的10宗，招標(biāo)公告未標(biāo)明資金來源的項(xiàng)目4宗，均歸類為市場信息未完全公開的項(xiàng)目。最終進(jìn)入數(shù)據(jù)分析階段的項(xiàng)目數(shù)316宗，涉及891家企業(yè)，對這891家企業(yè)的企業(yè)類型進(jìn)行匹配，部分匹配結(jié)果示例如表。

四、數(shù)據(jù)分析

使用前述公式計(jì)算的結(jié)果如表3。廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場開放程度（OPN）為42.1%。其中，市場化程度相對較高，為98.6%，其市場準(zhǔn)入程度、市場配置資源程度和信息公開程度高，為各經(jīng)濟(jì)成分能更加平等的參與公共資源建設(shè)項(xiàng)目提供了基礎(chǔ)。盡管整個(gè)市場開放環(huán)境較好，但民間資本參與程度和外資參與程度相對較低，其中外資參與程度最低僅5.8%。各經(jīng)濟(jì)類型參與公共資源建設(shè)有兩種形式：在招標(biāo)階段參與項(xiàng)目融資和在投標(biāo)階段參與項(xiàng)目交易，而民間資本和外資均以在投標(biāo)階段參與項(xiàng)目交易為主，參與項(xiàng)目融資的程度較低。

（一）招標(biāo)項(xiàng)目的資金構(gòu)成情況

自籌資金類項(xiàng)目的比例為69%，遠(yuǎn)高于財(cái)政資金類項(xiàng)目，說明廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目中，政府直接撥款的比例較少，大部分由招標(biāo)企業(yè)根據(jù)市場需求進(jìn)行資金籌集與項(xiàng)目開發(fā)。

從自籌資金項(xiàng)目中各類項(xiàng)目按資金來源分類的占比情況看，有49.1%的比例為國有資本項(xiàng)目，基本是運(yùn)用市場方式進(jìn)行調(diào)劑，表明廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目的市場開放程度較高，以市場為導(dǎo)向的項(xiàng)目較多。PPP項(xiàng)目資本共50項(xiàng)，占比15.8%。根據(jù)人工檢索結(jié)果來看，其中高達(dá)49項(xiàng)都是國有企業(yè)參與。這表明PPP項(xiàng)目在中國公共資源建設(shè)領(lǐng)域已具備發(fā)展態(tài)勢，但PPP項(xiàng)目中國有企業(yè)仍占據(jù)主導(dǎo)地位，該情況與中國公有制經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制存在密切聯(lián)系。而內(nèi)資非國有資本和中外合資項(xiàng)目的占比較小，分別為1.3%、2.8%。說明雖然公共資源建設(shè)項(xiàng)目對各經(jīng)濟(jì)成分均有一定開放空間，但目前，內(nèi)資非國有企業(yè)和外資企業(yè)的投資熱情并不高。

（二）中標(biāo)候選人企業(yè)類型構(gòu)成情況

廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目中僅由國有企業(yè)控制的項(xiàng)目，僅占4.1%。涉及內(nèi)資項(xiàng)目的比重為，其中項(xiàng)目中標(biāo)候選人全部為內(nèi)資非國有企業(yè)的情況占據(jù)絕大部分，為63.6%，可見內(nèi)資非國有企業(yè)成為中標(biāo)候選人參與項(xiàng)目交易的數(shù)量居多。涉及外資企業(yè)參與項(xiàng)目交易比重為8.5%，外資參與度較低（如圖2）。

（三）廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場開放程度的局部比較分析

機(jī)場類、農(nóng)田類項(xiàng)目分別占全部項(xiàng)目的24.2%和18.1%，合計(jì)42.3%。其中，機(jī)場類項(xiàng)目的開放程度為43.3%（如表4），農(nóng)田類項(xiàng)目的開放程度為41.6%（如表5），與廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目整體市場開放程度相差不大，均為良好。

機(jī)場類項(xiàng)目的民間資本參與程度為39.9%，比農(nóng)田類項(xiàng)目稍低，同時(shí)也低于廣州公共資源建設(shè)整體項(xiàng)目的民間資本參與程度。從參與形式上看，機(jī)場類項(xiàng)目的民間資本在招標(biāo)階段參與項(xiàng)目融資的程度為1.3%，高于得分為0的農(nóng)田類項(xiàng)目；但在投標(biāo)階段參與項(xiàng)目交易的比重為78.5%，低于農(nóng)田類項(xiàng)目。

機(jī)場類項(xiàng)目的外資參與程度為10.8%，高于廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目整體的外資參與程度（5.8%）；而農(nóng)田類項(xiàng)目沒有對外開放。機(jī)場類項(xiàng)目中外資多以參與項(xiàng)目交易為主，占比17.7%；參與項(xiàng)目融資的比例為3.8%，高于其民間資本參與融資的比例。

綜上，機(jī)場類項(xiàng)目較農(nóng)田類項(xiàng)目有更高的市場開放程度，出現(xiàn)該狀況的原因可能是：（1）農(nóng)田類項(xiàng)目不僅需要宏大的投資規(guī)模，而且投資效益不穩(wěn)定，投資回報(bào)時(shí)間長，不足以吸引國外投資者的青睞。相較而言，機(jī)場類項(xiàng)目種類多樣，諸如機(jī)場餐廳建設(shè)、機(jī)場叉車采購等小額項(xiàng)目，投入小、投資回報(bào)時(shí)間短，更容易吸引投資；（2）農(nóng)田類項(xiàng)目如果開放，可能會(huì)涉及土地使用權(quán)以及所有權(quán)等敏感問題，政府層面考慮的問題會(huì)更多，談判以及管理的成本更高。

五、結(jié)論及建議

一方面，廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場開放程度整體處于較高水平。從招標(biāo)企業(yè)的資金構(gòu)成來看，自籌資金項(xiàng)目占比遠(yuǎn)高于財(cái)政資金和其他項(xiàng)目。在自籌資金來源中，雖然國有資本占較高，但以市場方式進(jìn)行配置；PPP項(xiàng)目資本比例僅次于國有資本，這些都表明廣州公共資源建設(shè)項(xiàng)目市場開放程度較高。另一方面，民間資本和外資參與程度相對較低，且均以在投標(biāo)中參與項(xiàng)目交易為主；機(jī)場類和農(nóng)田類項(xiàng)目雖然市場開放程度相差不大，但農(nóng)田類項(xiàng)目沒有外資參與，機(jī)場類項(xiàng)目外資參與程度超過40%，原因可能是農(nóng)田類項(xiàng)目投資回報(bào)時(shí)間長，涉及土地使用權(quán)等敏感問題，談判和管理成本較高，同時(shí)體現(xiàn)出民間資本和外資的逐利性與公共資源交易公益性的矛盾。

為此，為進(jìn)一步加大市場開放程度，加大公共資源建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本和技術(shù)的力度，提高民間資本和外資的參與程度，可制定和實(shí)施貸款優(yōu)惠或項(xiàng)目補(bǔ)貼等激勵(lì)措施；針對較為敏感或投資收益低、回報(bào)時(shí)間長的項(xiàng)目領(lǐng)域，如農(nóng)田類項(xiàng)目，在不涉及國家安全的前提下，可以根據(jù)項(xiàng)目的投資規(guī)模、持續(xù)周期等，選擇合適的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，提高政府對于該類項(xiàng)目的談判及管理能力；還可考慮公布公共資源交易市場開放程度測算的指標(biāo)值，作為民間資本和外資投資方向選擇的參考，例如，外資企業(yè)參與投標(biāo)時(shí)，可選擇機(jī)場類項(xiàng)目等限制少、開放程度高的項(xiàng)目，提高投標(biāo)成功率。

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（作者單位：廣東工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）