扶持人口較少民族發展政策效果研究

朱銀勉

摘要：扶持人口較少民族發展政策2005年誕生至今已成為一項連續的重大公共政策，深刻影響著我國人口較少民族的發展。反思政策制定的緣由、實施過程，并對政策效果進行分析發現，這項公共政策的預期目標并未全部實現，影響政策效果的因素主要有政策目標與群眾實際需求存在差異、人口較少民族地區資源缺口較大、沒有充分考慮扶持對象的意愿等，在今后的政策制定和執行過程中要針對這三個因素做出適當調整。

關鍵詞：人口較少民族；政策效果；毛南族

一、政策制定的緣由

國家制定扶持人口較少民族發展政策與我國一貫堅持的民族理論與政策相適應，現階段，發展是各民族的第一重要任務。扶持人口較少民族發展政策的制定是黨和政府對當前我國民族工作主題的正確把握。1999 年費孝通先生向國家建議“把幫助 22 個人口不到 10 萬人的少數民族納入到國家‘十五’計劃當中”，這一建議立刻得到了國家的有力支持，從此發展人口較少民族地區經濟，提高人口較少民族的生活水平，成了黨和政府的重要使命，這就是制定該政策的緣由。

二、政策組織實施

2005年，我國開始制定并實施第一個扶持人口較少民族發展規劃，可以稱之為扶持人口較少民族發展“十一五”規劃，實施期限為2005～2010年，這個規劃將人口在10萬人以下的民族稱為人口較少民族，列為扶持對象，共扶持了22個人口較少民族，包含86個縣域。2011年，國家制定并實施扶持人口較少民族發展“十二五”規劃，在上一個五年規劃的基礎上，做了重大調整，將人口在30萬人以下的少數民族稱為人口較少民族，增加了6個人口較少民族，擴大了扶持對象的范圍。2016年國家制定《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》，扶持人口較少民族發展的政策涵蓋其中，單獨成章。《規劃》設置了經濟發展、協調發展、共享發展、綠色發展、開放發展、創新發展、團結發展7大指標，標志著新時期黨和政府支持人口較少民族發展的最新策略。扶持人口較少民族發展規劃2005年誕生至今已成為一項連續的重大公共政策，深刻影響著我國人口較少民族的發展。人口較少民族縣域搶抓政策時機，結合本地實際制定相應規劃。以環江毛南族自治縣為例，環江毛南族自治縣2005年列入國家第一批扶少規劃，在政策上先后制定了《扶持人口較少民族（毛南族）發展項目建設規劃（2006～2010）》《環江毛南族自治縣扶持人口較少民族發展“十二五”規劃》《環江毛南族自治縣2016年扶持人口較少民族發展項目實施方案》等，經過十五年的發展，環江毛南族自治縣的經濟社會發展取得喜人成就。

三、政策效果分析

扶持人口較少民族發展取得了良好效果，人口較少民族地區的總體經濟水平有了很大程度的提高，以環江毛南族自治縣為例，這個政策產生的效果可以分為民生效果、經濟效果、文化效果、生態效果四種類型。

（一）民生效果

提高人民生活水平是經濟發展的目標。環江毛南族自治縣連續獲得國家扶持，毛南族群眾的生活水平大幅提高。從統計數據看，2005年該縣城鎮居民人均可支配收入為6486元，相當于全國平均水平的62.47%，到了2020年城鎮居民人均可支配收入為30386元，相當于全國平均水平的69.32%，與全國的差距在逐步縮小。2005年該縣農村居民人均可支配收入為1879元，相當于全國平均水平的55.77%，到了2020年農村居民人均可支配收入達到11900元，相當于全國平均水平的69.46%，農村居民收入與全國平均水平的差距也在逐步縮小，并且農村居民收入的增長速度相較于城鎮居民要快，統計數據顯示，2020年該縣農村居民人均收入相較于2005年增長了5.33倍，而城鎮居民人均可支配收入增長了3.68倍。

醫療方面，2005年環江毛南族自治縣每萬人擁有的衛生技術人員數為11.10人，相當于全國平均水平的31.74%，到了2020年這一指標就達到53.11人，相當于全國平均水平的69.88%，較2005年增長了3.78倍，同期全國增長了1.17倍，增速明顯快于全國平均水平。每萬人擁有的醫療機構床位數2005年為11.97張，相當于全國平均水平的45.69%，到2020年達到43.09張，相當于全國平均水平的69.88%，較2005年增長了2.60倍，而同期全國增長了1.47倍，增速也明顯高于全國平均水平。教育方面，主要分析中小學的師資力量，2005年每百名小學生專任教師數為7.66人，是全國平均水平的1.49倍，到2020年每百名小學生專任教師數為7人，是全國平均水平的1.16倍。2005年每百名中學生專任教師數為5.53人，相當于全國平均水平的99.46%，到2020年每百名中學生專任教師數為6.36，相當于全國平均水平的81.33%，中學師資缺口較大。

（二）經濟效果

分析表2可以發現，該縣2005年人均生產總值為4396元，相當于全國平均水平的30.60%，到了2020年這一指標達到了21366.43元，相當于全國平均水平的29.75%，較2005年有所下降。2005年該縣人均固定資產投資為2056.73元，相當于全國平均水平的33.20%，到了2020年這一指標達到了18536.78元，相當于全國平均水平的49.64%，較2005年增長了8倍有余，而同期全國增長了5倍有余，說明環江毛南族自治縣十五年來的人均固定資產投資增長勢頭迅猛。環江毛南族自治縣擁有北山礦業、挺峰礦業、佳和木業等傳統資源密集型產業，主要依托本地的礦產、林木資源。同時，發展一批新興產業，像新一代電子材料、電子智能終端等，發展態勢喜人。在特色農業方面，有甘蔗種植、香豬養殖等。目前，全縣有自治區級現代特色農業示范區3個，市縣級示范區6個，特色產業示范基地342個。

（三）文化效果

優秀傳統文化是國家的寶貴精神財富。環江毛南族自治縣非常重視對優秀傳統文化的保護、傳承與發展，專門成立了民族傳統文化保護工作領導小組和非物質文化遺產保護傳承中心，扎實開展非物質文化遺產普查工作，制定《毛南族“肥套”保護工程工作規劃》等相關條例，建立毛南族民族文化生態保護區，設立毛南族傳統民居保護帶，通過以上措施，該縣在保護與弘揚優秀傳統文化上取得了不菲成就。截至目前，已登記入庫的非物質文化遺產名錄共有1442個，已成功申報國家級名錄2項、自治區級名錄4項、市級名錄5項，共有國家級非遺項目代表性傳承人2人、自治區級10人、市級15人。毛南族肥套、儺面雕刻、花竹帽編織、銅鼓等優秀傳統文化繁榮發展，很多文藝項目赴國外參與文化交流，提升了文化自信，增強了對中華文化的認同。

（四）生態效果

良好生態環境是老百姓長久的福祉。環江毛南族自治縣是國家重點生態功能區之一，目前森林覆蓋率78.59%。該縣堅持綠色發展理念，一手抓生態文明建設，一手抓經濟發展，編制和實施了《環江毛南族自治縣生態建設規劃（2011-2020）》《環江毛南族自治縣環境保護和生態建設“十三五”規劃》等規劃。環江毛南族自治縣先后獲得“國家綠化模范縣”“國家重點生態功能區試點縣”“國家森林旅游示范縣”“中國天然氧吧”等榮譽，這些榮譽的取得吸引了全國各地的游客紛至沓來，生態效應轉變為了經濟效益，綠水青山變成了真金白銀。

四、影響扶持人口較少民族發展政策效果的因素

（一）政策目標與群眾實際需求存在差異

人口較少民族扶持政策雖然顯現出明顯的政策成果，但是與群眾需求尚存一定差距，已經不能滿足他們的實際需求。第一，“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃中沒有把教育相關指標納入“十三五”時期民族自治地方經濟社會發展主要指標中，在主要目標中也只是在第二大目標“社會事業穩步提升”中隱約提到“勞動年齡人口受教育年限明顯提高”這樣一個與教育相關的目標。實際生活中，人口較少民族群眾非常關心子女教育，希望子女能夠接受更完備的教育，然而很多家庭沒有條件承擔相關費用。因為各級政府都只盯住義務階段的教育，只保證人口較少民族學生在義務教育階段享受優惠的政策，但是他們上幼兒園、高中或大學的費用難以保證。而且人口較少民族地區的師資缺口一直比較大，特別是在中學教育階段，中學師資比小學師資更為貧乏。第二，在基本醫療衛生服務方面，雖然將基本醫療保險參保率和基本養老保險參保率作為預期指標，實際實施過程中也通過各種政策保證人口較少民族群眾參加了這兩項基本保險，但是參保不等于解決了看病難題，盡管醫療保險可以報銷一部分費用，但是需要自己承擔的費用對于農村居民人均收入只相當于全國平均水平69.46%的環江毛南族自治縣的基層群眾來說，仍是一筆不小的負擔。

（二）人口較少民族地區各種資源缺口較大

人口較少民族地區各種資源都非常稀缺，目前，人口較少民族地區都順利成功脫貧摘帽，但是要鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止返貧，必須堅持長期的政策扶持，才能見出成效。調研中發現，環江毛南族自治縣在基礎設施上，道路交通需要持續養護加強，遇上惡劣天氣還時有道路損壞，交通阻滯情況發生，通信設施改善很多，也還存在信號不穩情況，居民用電水平也偏低。在醫療衛生資源上也相對短缺，醫療設備設施等硬件有了大幅提升，在軟件上突出表現為缺少相關專業技術人員，軟件短板更加明顯。在教育資源上，教學硬件仍存差距，缺口縮小很多，更為嚴峻的是優秀師資的匱乏，是長期困擾毛南山鄉發展的老問題。這些都說明人口較少民族地區各種資源的缺口仍較大，政府在今后的政策設計上要先摸清需求，再根據需求提供針對性更強的資源供給。

（三）沒有充分考慮扶持對象的意愿

為了扶持人口較少民族地區發展，政府規劃了很多種植養殖項目?；鶎尤罕姴⒉皇掷斫饣蚍浅Ｔ敢馀浜险_展這些項目。很多基層群眾缺乏種植養殖技術，也不愿意主動學習，并不十分精心管理栽下的果樹，飼養的家畜。有的基層群眾不喜歡從事種植養殖工作，而是希望去城鎮務工。愿意從事種植養殖業的群眾也知道，種植養殖項目風險很大，比如種植項目，果木栽下至少要等三年才能有收益，期間必須保證不受任何自然災害和病蟲害的危害。如果三年內遭受了嚴重自然災害或病蟲害的破壞，就可能前功盡棄，前期投入的資金、人力白費不說，來年全家的生計都會受到影響。再者，種植養殖業受市場價格波動影響較大，辛苦好幾年，產出的種植養殖農產品能否賣到一個好價錢并不是確定的。政府把大部分資金投放在種植養殖項目扶持上，而人口較少民族群眾更希望扶持資金投放在其他項目上，這就形成群眾意愿與政府行為不統一現象，彼此之間互相不理解，互相不信任，使得政策效果受到一定影響。由此看來，政府在制定扶持項目上要充分考慮基層群眾意愿，采取更加多元化的扶持措施。

五、提高人口較少民族扶持政策效果的建議

（一）充分考慮人口較少民族群眾的真實需求

“任何一項公共政策的執行機構及其行為不被大部分公民信任和支持的時候，這項公共政策將面臨失敗的危險”政府制訂的預期目標要充分將扶持對象的真實需求納入其中進行全盤考量，而不是僅僅是站在政策制定者或者政策實施者的立場，什么樣的目標容易達到就制定什么樣的目標，不考慮人口較少民族的實際情況。因此，在政策制定時要充分考慮人口較少民族地區基層群眾的真實需求，傾聽民意，做好事前溝通，了解民情，再制定政策目標。一方面，可以利用微信平臺等通信成本較低、傳播速度快、傳播范圍廣、群眾容易理解和接收的載體讓群眾自由反饋意見和建議，通過收集這些意見和建議，讓扶持政策制定得更加科學，執行起來更加順暢。另一方面，各級政府部門之間、執行機構與扶持對象間的信息共享機制，減少信息不對稱現象，減少信息掌握不全而導致對政策的誤解和對政府的不信任。

（二）加大各種資源的供給力度

“公共政策執行是否能取得成功，所能依靠的不只是公共政策本身所具有的合法性和強制性……充足的資金、人力資源和其他軟硬件支持是必須要滿足的”。上文已經提到人口較少民族群眾各種資源缺口仍然較大，因此要加大資源的供給力度，然而這種供給不應是盲目的，而應建立在充分調研基礎上，搞清楚每個人口較少民族地區缺少哪些資源，缺多少，再有針對性地提供支持，這樣才能提高扶持質量，高質量地扶持人口較少民族發展。對人口較少民族地區的硬件設備設施的投入是相對充分的，而對支撐當地經濟社會發展的軟件支持相對較弱，因此，各級政府要注重軟件硬件相結合。

（三）尊重民族地區特殊性和差異性

在尊重人口較少民族地區特殊性的基礎上，采取差異化的扶持政策，在制定新政策時不斷將新發現的差異性認真審視，綜合考量，優化政策，以提升其實施效果。人口較少民族地區的縣域以下人民政府部門是基層一線，事多、事難、事雜。上級政府在要求其執行各項扶持政策時，要尊重人口較少民族地區基層群眾的特殊性，充分考慮其面臨的政策執行環境，在政策執行過程中遇到不符合實際情況時，允許靈活執行。充分考慮到群眾的利益訴求，尊重民族地區的地方性因素和自然因素，科學理性發展特色種植業、養殖業、農產品加工業等特色產業。

六、結語

目前，人口較少民族地區正處于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵時期，必須堅持脫貧不脫政策的原則，長久保護脫貧攻堅的勝利果實。在今后的政策制定和執行過程中要充分考慮人口較少民族群眾的真實需求，加大各種資源的供給力度，尊重民族地區特殊性和差異性。

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基金項目：廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“脫貧攻堅背景下廣西兩項民族工作專項規劃實施效果研究”（2020KY04006）。

（作者單位：廣西民族大學）