縣域環境治理協同機制構建研究

張倩

摘要：進入“十四五”，縣域環境治理必須以部門協同作為突破口。提升縣域環境協同治理能力，需要通過向下賦權弱化“官本位”，克服集體主義文化的弊端；建立以協同治理協議為核心的協同治理機制，輔之以科學合理的激勵問責制度；在明確部門職責的基礎上理清權責關系；建立部門共享的信息管理系統，嵌入環境問題處理流程；發揮黨的領導體制優勢，突出協同治理的中國特色。

關鍵詞：環境；協同治理；縣域；機制

進入“十四五”，中國開啟了社會主義現代化建設新征程，對生態文明建設提出了更高要求。作為占據全國陸地面積90%以上、人口占全國70%以上的縣域，其環境治理是打好污染攻堅戰的重要陣地，是生態文明建設取得新進步的重要突破口。西部縣域由于經濟發展相對滯后，對環境治理投資的歷史欠賬較多，同時保護與發展的矛盾相對突出，特別是現階段污染產業由東部向西部轉移、由城鎮向鄉村轉移的趨勢，使西部縣域經常成為一些嚴重環境污染事件的發生地，并且鄉村由于遠離權力中心，環保督察面臨嚴重的信息不對稱，加重了鄉村環境污染的隱蔽性，使污染積累愈發嚴重。在多主體協同參與環境治理的背景下，如何促使部門間有效協同合作，提升環境治理效能，成為“十四五”時期縣域生態文明建設取得新進展的關鍵。

一、縣域生態環境治理的困境

（一）環境問題復雜與縣域政府治理能力之間的矛盾

首先，治理能力和意愿匱乏。在中國科層制管理體系中，縣域政府處在較低的層次上，是環境治理政策執行的主要機構，居于治理主體的中心地位。“上邊千條線，下邊一根針”是對基層政府多任務代理機制的形象描述，多任務的沖突使任務必須按優先級排序，委托人對代理人的激勵也包含對任務排序的引導。但不同任務的可考核程度、投入產出比存在差異，代理人也擁有自由裁量權選擇更有利于自身的目標排序。這環境治理考核的“弱激勵”性質、環境治理任務的高投入和長期性，結合基層政府擁有的自由裁量權，使環境治理的壓力在縣域層層遞減，越向基層延伸，越是強調生態環境問題的客觀不利因素，不愿主動擔當、積極作為，形成環境治理“上熱下冷”現象。

其次，縣域環境問題復雜。自改革開放以來，“以經濟建設為中心”體制的確立使經濟建設成為地方政府的首要任務，相關決策權也自上而下轉移，導致工業快速發展的同時，城市環境污染迅速積累，并呈現出由市縣向鄉鎮擴散的趨勢。生態文明建設戰略地位的上升，為縣域環境質量提升帶來了契機，但現階段推進欠發達地區縣域環境治理仍然面臨重重困境。一方面，長期以來在“GDP崇拜”觀念驅使下，經濟發展成為第一要務，縣域環境基礎設施建設投入不足，積累的歷史欠賬導致環境治理能力存量不足，存在現實供需缺口；另一方面，自2005年以來，區域間梯度發展格局使污染產業源源不斷地向西部縣域轉移，東部地區和城市的“騰籠換鳥”與嚴格環境準入制度將污染產業驅趕出去，西部縣域地區將污染產業吸納進來，西部縣域環境治理能力因此面臨著增量缺口。

（二）系統治理要求與部門職責明晰的矛盾

首先，傳統治理體制下部門職責明晰，強化部門邊界。部門職責交叉重疊、模糊不清會導致部門間推諉扯皮，出現部門職能的缺位、越位和錯位，不利于環境政策執行，所以客觀上要求明確界定部門職能邊界。這種清晰界定是對科層制體系下職能分工的強化，它讓各個部門明確知曉自身在環境領域的職能定位，也為處理部門間共同面臨的問題埋下了隱患。環境問題的整體性、跨界性、復雜性要求遵循山水林田湖草系統化治理的原則，打破部門行政邊界，克服碎片化傾向，共同實施治理政策，而部門職責明晰試圖以強化部門職責邊界去打破部門職責邊界，無異于“以官僚制的看家武器突破官僚制”（周志忍，2013）。因此，希望以職責明晰去解決環境公共物品供給“碎片化”問題，顯然存在著邏輯悖反。

其次，部門職責邊界固有的不完整性。如同對產權清晰界定是不可能的一樣，對部門職能的清晰界定同樣也存在固有的困難。界定部門職能存在著交易成本，即使在文本上可以被清晰完整地界定，在實踐中也會屢遭挑戰。這是因為隨著經濟社會快速發展，新的規劃、法規、政策等不斷出臺，部門履行職責的外部環境也處在動態變化中，致使原本清晰的職責邊界在動態環境下面臨新的復雜問題時出現不確定性，每一次重新界定都存在交易成本，由此出現部門間職責邊界不清甚至真空地帶。一部分職責被置于公共領域，如果這部分職責能夠帶來收益，部門就會付出適當成本占有這些職責。因此部門職能邊界天然地具有動態性和不完整性。

上述矛盾的存在客觀上要求縣域生態環境治理必須打破部門邊界，以協同治理應對復雜環境問題。但實踐中一個組織的治理結構是一系列治理工具內在互補和耦合形成的系統，它的演進也具有協同性和系統性特征，因此必須全方位考察導致縣域生態環境協同治理出現梗阻的原因，科學系統地搭建縣域生態環境協同治理機制。

二、縣域環境協同治理模式

（一）縱向協同模式

縱向協同模式主要實踐形式是各種常設或臨時性的議事協調機構。最具代表性的常設議事協調機構就是河長制辦公室。河長制是由縣委、縣政府黨政負責人擔任縣域內河流湖泊的雙“河長”，并成立河長制工作領導小組，下設河長制辦公室，以河長制辦公室作為涉水部門合作的信息媒介和協調中心。還有以專項任務或綜合性項目為依托成立的專門協調機構，如“XX縣山水林田湖項目建設領導小組”是以國家山水林田湖建設試點項目為依托，由縣長任總指揮，各個部門參與，實際承擔統籌協調作用的是各部門的副職崗位。還有環境治理領導小組，如鐵腕治霾領導小組、農村黑臭水體治理領導小組、流域治理領導小組等，均是以某一專項任務為依托，由具有較高行政級別的縣領導任組長，協調多個部門共同解決突出環境問題。

（二）橫向協同模式

聯席會議是一種臨時性工作機制，由某部門牽頭，定期或不定期召集相關部門召開會議，通報環境治理工作情況，分析存在的問題，部署需要各部門協同處理的任務，增強了部門間合作的黏性。

牽頭機構也是一種常見模式。它以目標任務為導向，以原有部門職責劃分為基礎確立牽頭部門，其他相關部門各司其職參與合作，依照牽頭單位指示提供其他部門所需的信息、人力等資源。牽頭部門對相關機構沒有指揮命令權力，它僅僅是聯合行動的發起人和組織協調者。

聯合執法以多部門聯合發文和聯合現場執法相結合開展部門間合作，往往是針對環境領域急、難、群眾反映突出的問題開展專項整治聯合行動，它既非實體組織也非工作機制。

（三）條塊間協同模式

在縣域環境治理中屬地管理和垂直管理部門之間的協調也是一大難點。在實踐中，除了上述協同模式外，條塊間協同還發展出了市場模式。縣域河流污染超標的一種治理對策是人為補充生態基流，稀釋污染物。如由屬地管理下的縣政府出面向垂直管理的水利部門下的水庫買水補充河道的生態流量，利用市場機制達到條塊間協同的目的。

三、縣域環境治理協同失靈的原因

（一）欠缺協同的行政文化

有效的跨部門協同要求以平等、信任、合作的行政文化作為支撐，但這樣的文化在官僚制背景、集體主義文化傳統和差序格局的社會關系下并不易于滋生。“似乎官僚文化的所有特點都與跨部門合作格格不入。合作精神注重平等、適應性、自由裁量和最終結果；官僚制敬奉等級、穩定、服從和程序（巴達赫，2011 ）。”加之長久以來，中國社會集體主義文化造就了成員對群體的忠誠和內部成員之間的強力合作，又進一步強化了不同群體之間的不合作（蔣敏娟，2016；齊杏發，2008）。但是“熟人關系”也并非時時能起作用。由于地緣關系、崗位調動帶來的不同部門工作人員之間存在的“熟人關系”并沒能促成部門間協同合作。協同文化的欠缺還是要從部門利益處找尋根源。與其他部門合作意味著人力、物力、精力的付出，但收益卻不能由部門獨占，同時又存著失敗的風險。特別是在資源本就緊缺，多任務間存在沖突的情況下，與其他部門合作就更不符合本部門利益了。這時從部門利益出發，“走過場”就成為一種理性選擇。

（二）協同體制機制不完善

在前述縣域環境協同治理模式中，除了專門協調機構是以權威為依托的等級制縱向協同模式外，其余幾種均屬橫向協同模式，但這些橫向協同具有濃厚的權威依賴色彩。部門之間的協同交易成本高、周期長，結果具有不確定性，導致所有部門都期待上級權威直接干預，以減少協調阻力，促成部門合作。專門協調機構如果沒有具備較高行政級別的領導牽頭，各部門對項目的重視程度就會打折扣；在主要部門牽頭、相關部門聯合行動的過程中，相關部門的配合常常是應景式的“走過場”，對于最終是否配合，如何配合，出勤人員須向部門領導匯報，由領導作出指示。協同治理能否取得實質性成果很大程度上依賴上級領導的注意力，依賴上級的核心控制權有沒有充分落實，這使橫向協同蛻變為以權威為依托的等級制縱向協同。

第二，激勵問責機制扭曲。一是環境治理考核指標設計不能正確反映環境治理實績。例如，2019年陜西咸陽市乾縣泔河屈家咀斷面是全市唯一一個未達到考核標準的斷面，乾縣河長制考核結果卻名列咸陽各縣市區前列。考核機制設計與考核目標相脫離，無法起到環境質量改善導向作用。對于縣域負責環境治理執行的基層政府而言，由于只對目標考核分解后的具體考核指標負責，在資源環境約束下，為了達標有時會采取一些機械、應付甚至投機取巧的方式，例如，某縣使用COD去除劑干擾污水監測，另有某縣篡改、偽造監測數據等方式逃避監管，最終使考核導向出現偏差。二是考核結果運用的激勵作用弱化。生態環境考核因為以“達標”為目標，本身對環境治理的激勵作用相對較弱。基層的一線工作人員在巨大的工作壓力和問責壓力下，出現了“年年扣分，年年完不成任務”的疲態，考核結果的反向倒逼作用被大大削弱了。三是考核忽視了對跨部門合作績效的考察。目前我國政府部門績效評估主要是基于部門職責分工，除了對有組織實體的等級制縱向協同機構有基于自身職責的跨部門協同的考核外，對于其他協同模式的評價指標體系中都欠缺實質性的跨部門協同目標考核，對領導干部個人的績效考核同樣缺少跨部門協同的內容，不利于激勵跨部門協同的出現。

（三）組織邏輯困境

結構性協同機制本來是為了部門間協同而構建的組織載體，但隨著縣域環境治理跨部門協同組織機構的增多，協同機構的協同又成了新的問題。當流域治理、農田污染治理、大氣污染治理為了達到各自的治理目標紛紛設立專門的協調機構時，職能部門的權力被割裂，造成職能部門責任意識弱化，內在動力缺乏，外界壓力下的協同流于形式。同時，這些協同機構都要依賴職能部門的配合才能開展工作，就必然展開權力和資源上的爭奪。即便是單獨的水環境治理，不同時期出于不同的治理目標成立的多個專項領導小組，如黑臭水體治理、防汛抗旱、節水型社會建設等專項領導小組，再加之河長辦，縱橫交錯，在治理行動的開展上，時常產生矛盾沖突，進而運轉失調，形成了“協調者之間的協調的重要性日益突出，部門間協同反而退居其次”的情景，陷入“帕金森陷阱”（周志忍，2013）。

另一個協同組織困境來自于縣域環境治理的權責不對等，常常是有責無權。隨著環保相關機構職能整合、省以下環保機構垂直管理制度改革進入實質性操作階段，新時代環境管理體制理順了原來條與塊之間的梗阻，部分消除了原來環境管理體制機制方面存在的“九龍治水”、地方保護、多頭管理等一系列弊病，但又引發了縣級（及以下）政府有責無權、權責不對等的新問題。縣、鄉、鎮政府承擔著屬地管理的環保責任，卻沒有相應的權力保障責任履行。上級政府時常以簽責任狀、任務書、發文等方式，將環境治理責任和任務全盤交給下級政府，自身只承擔指導督查的工作，把本應上下協同的工作全部下壓給了基層政府，不利于上下級縱向協同解決環境治理問題。

（四）協同技術保障不足

協同治理應當是在相關部門對環境問題具有共同信息的基礎上，形成統一方案，采取一致行動，所以環境信息及時、完整、暢通地在部門間傳遞是縣域環境協同治理的前提。但現實情況是信息被一些職能部門作為私有財產，刻意營造“信息產權部門化、部門信息利益化”格局，在推行信息共享方面各職能部門總傾向于有所保留、推三阻四，形成部門信息孤島。同時，縣域環境信息共享技術也相當滯后。橫向協調的信息共享方式主要依賴工作微信群、微信公眾號、信息公示網，無法保證信息的一致性、完整性、覆蓋性、可追溯性，更難以形成對決策的有力支撐。一些縣域也嘗試建立新的信息共享平臺，但由于新平臺沒有嵌入治理流程，無法實現部門互動，始終游離在環境治理過程之外，加上工作人員對傳統信息傳遞方式的慣性依賴，不愿耗費精力嘗試新方式，使新平臺成了擺設。信息共享和應用技術的滯后阻礙了縣域環境協同治理的實現。

四、縣域環境治理協同機制的構建

（一）促進部門溝通交流，培育跨部門協同文化

首先，要打破官僚制下的“官本位”文化。正是“官本位”導致了跨部門協同對縱向權威的依賴，進而顯示出人治而非法治的特點。擺脫權威依賴一方面需要向下賦權，給予一線工作人員與責任相匹配的決策權，以調動其在協同治理中的積極性、主動性、創新性；另一方面有賴規則和制度的完善。其次，克服集體主義文化的弊端，合理運用關系文化。如果將集體概念由部門的小圈子擴大到形成協同關系的部門間大圈子，可以顯著加強部門間的協同合作，其關鍵是要克服對部門利益的狹隘認知，從“國之大者”的高度認識縣域環境協同治理的重要性。所以縣域環境治理中的跨部門協同應是規則制度下的協同，私人關系僅是有益補充，而不應是主渠道。

增進部門間的合作互信。盡可能提供部門間溝通交流的機會，增加部門間接觸交流的頻次，創造集中辦公的機會。在出現合作沖突或者合作失敗等消極結果時，不允許部門間互相推諉指責，而是共同商榷解決對策；在協同治理取得良好成效時，把它作為典型案例推廣，營造協同文化建設的氛圍。作為一種引導合作的非正式工具，協同文化的培育不是一朝一夕，也無法通過規章制度來加以規定，它需要各個部門從領導層做起，自上而下，將協同文化運用于跨部門協同治理全周期的各個層面和細節，形成一個貫穿整個合作系統的文化。

（二）建立系統的跨部門協同治理制度體系

首先，以協同治理協議引導縣域跨部門協同治理的實現。通過對縣域環境治理事務進行認真梳理，從山水林田湖草一體化治理原則出發，系統安排籌劃縣域環境治理的目標和主要任務。在此基礎上明確跨部門協同治理的目標，特別要注意科學化地進行跨部門目標整合和目標解讀，將跨部門協同目標與各部門自身發展目標統一起來，引導各部門形成協同共識，共同制訂規范的環境跨部門協同治理協議，各個部門必須遵守承諾，齊心協力地貫徹執行。

完善激勵問責制度。績效考核應將考核指標與治理目標相聯系，評估結果與考核指標相連，選取的環境質量指標要能切實體現整體環境目標，評估結果能夠客觀反映環境質量變化。除了考核環境治理成效外，還可以在考核內容中加入合作方對合作伙伴在跨部門協同治理中的積極性、專業技能、團隊協作能力、適應性、貢獻度等方面的評價。在考核結果的運用上，對實現協同治理目標的部門和人員應給予各種獎勵，對履責不積極，難以及時有效完成目標的部門和人員實施問責。在問責之前，應與部門工作人員進行討論，給與他解釋的機會，如果確是因為權力與資源不足造成的無法履責，則應調整權責關系，不予問責。

（三）明確部門職責，理順權責關系

跨部門協同治理強調打破部門邊界，但這里的打破部門邊界并非指各個部門職責邊界的模糊化，相反它強調的是在跨部門協同治理中各個部門自我封閉的權力界限被打破，使得各類資源能夠得以自由流通，從而得到優化配置與整合。當前縣域環境跨部門協同治理中出現的責任推諉、權力爭奪，以及“協調者之間的協調”問題，根源都在于沒有理清部門間在環境跨部門協同治理中的權和責。有效的跨部門協同需要以清晰的崗位職責、明確的流程規定為前提。崗位職責規定了每個部門的權責范圍，用以檢驗是否存在職責的空白或交叉。工作流程是對跨部門合作業務的梳理，包括所涉及的部門間關系，每一個步驟上的關鍵部門，每個步驟的驗收標準等。所以縣域環境跨部門協同治理必須精細化界定部門間的職責界限，賦予部門與職責相對應的權力，以此作為跨部門協同治理行動安排與部署的重要依據。也可以嘗試成立一個總的窗口性協調機構，對縣域紛繁復雜的環境治理任務與跨部門協同機構進行整合，通過向該窗口提出申請，部門可以牽頭啟動協調機制。

（四）完善協同的技術保障

數據信息的集成、共享、公開和留痕對協同文化培育、協同制度建設和部門職責明晰都具有積極影響。為了扭轉部門信息交流困難和部門利益割據的局面，需要建立一個統一的信息系統作為部門互動的交流媒介。這一系統是以環境問題治理為核心的業務系統，它可以將環境治理相關職能單位全部納入管理信息系統中，包括水務、環保、城管、農業、住建等各個職能部門。所有部門數據都通過這個統一的信息系統上傳至一體化平臺。每個部門單位均有專人負責相關問題接收和反饋，信息系統對所有上報問題進行全程記錄，并嵌入環境問題處理流程中。一旦環境問題被提交至系統后，協同治理機構（如河長辦）就會對信息進行匹配，認定環境問題性質、歸屬地和責任人，明確責任歸屬，而后通過信息系統將問題交辦至相關職能部門進行協同處置。系統對巡查軌跡、問題報送、問題流轉、污染源處置銷號、督辦等全過程記錄并公開。

通過這一套信息系統重塑組織辦事流程和行為規則，使部門協同行動以可視化方式呈現，隨著基層職能部門對上級信息的掌握程度增加，對于問題處置更具有自主性，而上級能全過程、全鏈條獲取下級部門的問題處置情況，對下級任務執行情況的感知空前提升，減少了上下級信息不對稱。實質是讓基層能清晰表達需求，在權力和資源不足以解決問題時可以向上級或條線部門尋求協作，增強基層對問題的判斷和處置能力，壓實屬地責任。信息公開也會打破橫向部門間信息不對稱，進而增進部門間相互信任與合作。隨著信息集成和數據留痕，對拒不合作的部門問責有據可依，激勵問責制度更加合理高效，協同機構的話語權也得到增強，權威性和專業性提升，有責無權的情況得到改善。

（五）發揮黨的領導體制優勢，突出協同治理的中國特色

中國語境下的“協同治理”是以“黨的領導”為重要特色，黨的領導整合了協同治理進程中的復雜多元主體，黨委在場提高了協同治理的效率，這是區別于西方協同治理的最顯著特色。在縣域場域中，面對生態環境治理這樣面廣、點多、線長的艱巨任務，更需要充分發揮黨的領導下統一思想認識、凝心聚力的優勢。黨的十八大以來加強黨中央權威和集中統一領導，一定程度上改進了傳統關系信任中的狹隘性和不穩定性，促使黨中央生態文明建設戰略方針從上至下貫徹始終。以全面加強黨的領導為契機，在外力作用下弱化部門利益，破除部門合作藩籬，形成培育協同文化的共識與氛圍。同時促使“一把手”將注意力集中在環境治理和生態文明建設方面，充分落實核心控制權，避免官僚主義、形式主義、投降主義，驅動縣域形成提升跨部門協同治理效能的良好環境。

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＊本文為2021年度中央黨校（國家行政學院）重點調研課題“黃河流域生態補償政策協同機制研究”（2021DXXTZDDYKT093）的階段性成果。

【作者單位：中共陜西省委黨校（陜西行政學院）管理學教研部】