我國油氣礦權市場化交易現狀分析及展望

楊艷萍，劉險峰，高思萱，李宏波

(1.西南石油大學經濟管理學院，四川 成都 610500；2.西南石油大學石油與天然氣工程學院，四川 成都 610500)

0 引言

油氣資源作為我國的戰略資源，不僅支撐著社會經濟發展的各方面，而且關系到國家安全。油氣礦權特指從石油、天然氣資源所有權派生出來的根據勘查許可證或采礦許可證進行的石油天然氣資源的勘察、開采且能獲得油氣資源一系列經濟活動的權利，具體分為探礦權和采礦權兩種。

1 油氣礦權管理歷史沿革

1.1 起步階段

在改革開放早期，《礦產資源暫行條例》及其試行條例的頒布，從根本上終止了中國礦產資源勘探與開發在法律方面空白的尷尬場面，為礦產資源的后續管理的提供了前提條件。但在計劃經濟背景下，國家對絕大多數礦產資源勘探實施壟斷式管理，油氣資源勘探開發也屬國家行為。這種大環境下，我國的礦產資源管理出現以下問題：礦產資源管理分散；礦產資源全流程各環節相互分離，斷裂現象嚴重；在礦產資源管理過程中各如中央政府、油氣企業等，主體之間責權不清、關系模糊；權屬關系尚未建立，并沒有明確的探礦、采礦權的概念，礦產資源均處于無償使用狀態。

1.2 “三分離”階段

1986年，《中華人民共和國礦產資源法》審議通過，該法及其配套法律法規為礦產資源管理法律全面建立提供了重要保障。20世紀80年代中后期，國家財政緊張，僅依賴國家出資進行勘查、開采礦產資源的傳統模式遭遇瓶頸，礦權區塊采富棄貧現象叢生。隨后，在國家總方針指導下，礦產資源開發逐步放開，開采效率與日俱增，全面落實《礦產資源法》迫在眉睫，“三分離”政策應運而生，即勘探找礦與資源開發管理分離、政府與礦業企業分離、行政領導與業務指導分離。地質礦產部管理職能1988年調整為對地質和資源進行綜合管理，但直至1996年8月，我國礦權轉讓仍舊被禁止，即礦權由國家授予。

1.3 市場化階段

20世紀90年代初期，中國礦業市場逐步開放，礦業企業紛紛涌現。但是，該階段存在許多問題：各大礦業企業及相關各方為了自身利益爭奪資源，整個礦業行業陷入混亂；礦業權的取得具有無償性，導致國家即資源所有者權益無法體現。在國家建設社會主義市場經濟總方針的指引下，礦政管理部門確立了增收節支并重、開發保護并重的全新目標。1993年起，礦產資源開發提倡“三原則”，即國家具有所有權、礦產開采有償以及區塊管理。

1.4 體制完善階段

1998年后，我國經濟快速發展與礦產品短缺的矛盾逐步加劇，各方參與油氣資源開發的積極性日益高漲，礦業權投機和圈而不探的現象普遍存在。我國礦業行政管理陷入了保障經濟發展和保護資源環境安全的兩難境地，管理目的逐步傾向于追求經濟與環境并行的可持續發展。1998年，我國國土資源部成立，原本散布在各個職能部門的礦產和地質相關職能得到有效整合，使得礦產資源統一管理步伐加快。各項法律法規如雨后春筍而來，礦產資源實施統一管理，礦權轉讓門檻降低，形成礦產資源綜合管理模式，礦權管理體系逐步完善。

2 油氣礦權市場化交易現狀

2.1 現狀

2.1.1 油氣礦權交易市場由高度集中到有序開放

在計劃經濟體制下，我國油氣礦權交易表現出了高度集中的特點，市場活力低，競爭有限，油氣類企業市場化程度和項目運行效率低下[1]。“十三五”規劃以來，市場化進程加快，油氣礦權上游市場逐漸有序放開，市場競爭優勢顯現，以民營企業為代表的市場主體有序參與，民企也能“搞”油氣，對于國家所“掛”出的礦權區塊引入社會資本，礦權市場化流轉苗頭出現，礦區油氣勘探開發效率穩健提高。例如2018年新疆成功掛牌出讓3個油氣探礦權，其中中標企業中曼石油、新疆能源均為民營企業。

2.1.2 各石油企業區塊間開始常態化合作

長期以來，不同石油企業之間，即使礦權區塊相鄰也不好溝通合作，往往是共同承擔國家指派的項目時才有所交流，但這種情況并不經常發生。近年來，在國家要求突破區塊限制的巨大壓力下，各石油公司加強了彼此間的常態化合作，共同研究合作的框架協議。例如，中海油與中石化就合作意向簽署合作協議，該協議旨在對渤海灣、北部灣、南海及蘇北盆地實行合作化管理，涉及礦區面積2.69×104km2，探礦權19個[2]。

2.1.3 油氣礦權監管方式發生轉變

長期以來，我國政府對礦權實行行政監管方式，政府以外的其他社會主體的同業監管作用沒有得到有效運用。在國家油氣改革的大背景下，油氣礦權市場的逐步放開將是我國油氣體制改革的發展方向[3]。“十三五”規劃頒布以來，部門權力清單和責任清單制度逐漸完善，在放管結合的步調中加大管的力度，加速油氣礦權市場化交易與勘探開發的“放管服”。“寬進嚴管”是“放管服”的重要特點。

2.1.4 礦權市場化交易相關法律法規逐漸完善

對于礦權市場化交易相關的法律法規，國外比較完善且相對成熟，我國也一直在不斷完善過程中。我國礦權市場化交易相關法律法規如表1所示。

表1 我國油氣礦權主要政策

2.2 存在的問題

2.2.1 油氣礦權基礎定價不合理

油氣礦權基礎定價計算方法不公開透明，定價基準難以服眾。油價主管部門應該是主導市場變化的規則制定者，而不是加強行政控制。不論是上游油氣勘查開采、中游管網，還是下游油品等環節的定價，都應體現了“市場化”原則[4]。

2.2.2 油氣礦權獲取競爭加劇

2017年后，國有企業壟斷探礦權局面被打破，民營企業逐漸進入油氣領域，礦權多元化特點顯現。石油企業增量礦權競爭不僅僅來自于國有三大石油公司，還來自于民營企業、外資企業和其他能源類企業，油氣礦權競爭場面激烈，油氣礦權的取得與運營已經實現完全開放，原有審批模式已不切實際，適用于市場化交易的機制有待開發。2017年，貴州省公共資源交易中心組織了全國首宗油氣資源探礦權出讓拍賣，經歷了249次報價，最終貴州產業投資(集團)有限責任公司以129 000萬元的高價競得該宗探礦權，溢價率達2 945.33%。

2.2.3 油氣礦權交易市場可供招標區塊開發效益低

由于稍有油氣開發遠景的區塊早已實現全覆蓋式登記，礦權管理部門公開招標的以已退出區塊為主，使得可供招標區塊數量很少，招標成功率低。礦權管理部門在近幾年的招標中，中標企業勘探開發實力并不強，對中標礦區地質資料掌握不充分，合同約定的施工時間受限，實質性進展緩慢。且投資具有不可收回性，這類公司進一步投資油氣礦權的積極性受挫，導致工作終止，甚至退出所中標的礦區探礦權。

3 發展對策

3.1 完善油氣礦權定價相關法律法規

實現油氣資源的市場化配置，要求完善油氣礦權定價相關的法律法規，關鍵在于完善市場化的上游油氣資源定價機制立法，以此激勵油氣資源的勘探與開發，提高上游運營功效。

3.2 加大建設油氣礦權交易平臺

油氣礦權獲取競爭加劇，且我國現行油氣礦權交易存在管理混亂，不同省份各自為政的問題，因而有必要建立全國統一公開透明的油氣礦權交易市場，使得礦業權交易更加合理，礦權市場信息對稱。油氣礦權交易市場實際監督權與管理權由中央政府來行使，各級地方政府借助其所轄企業間接參與油氣礦權交易市場，這樣一是避免了礦權交易地方保護主義弊端，二是促進油氣礦權交易公平公開公正，避免地方政府對礦權交易的行政干預，保證各級地方政府平等有序參與油氣礦權相關交易。與此同時，中央政府對交易活動進行管理，以此來監督地方政府所轄地方石油類企業礦權轉讓的規范性，避免違法審批的情形，進而使得中央政府監督權有效發揮。

3.3 建設礦權交易信息披露制度

建設礦權交易信息披露制度，關鍵在于落實區塊管理中有關資料上交的規定以及礦權人需要按照規定向國家提交所探區塊的全部地質資料。礦權管理部門有專人負責這些資料的歸檔，以便后續使用者使用，這也是后續工作推進的基礎。但回顧過去的工作，這也的確是區塊管理過程中的薄弱一環。建議落實有關法律法規，將按時進行資料提交明確為交接的必要環節。

3.4 加強骨干技術及管理人員團隊建設

骨干技術及管理人員的流失不僅會影響礦區管理，還影響礦區現行勘探開發“節奏”。目前油氣礦權交易市場化開發全過程中，需要大量具有礦權管理以及市場法律兩個方向的專業人才。這就要求礦區的人才不僅要有豐富的專業知識，還要工作經驗豐富，實踐性強，能夠將理論與實際聯系起來。因此，為了滿足油氣礦權管理科學法制化進程、市場化交易發展的需要，石油企業應培養礦權領域專業性人才。加強骨干技術及管理人員的培訓及隊伍建設工作，對于礦區生態、資源及環境等都有積極作用。

4 結語

為了我國油氣礦權市場化交易的可持續發展，需要進一步對油氣礦權交易現狀進行深入分析，找尋油氣礦權交易現存問題，進一步完善油氣礦權交易相關立法，加大建設油氣礦權交易平臺，完善礦權交易信息披露制度，并加強礦區技術骨干及管理人員團隊建設。我國油氣礦權交易市場的積極發展將對油氣資源高效配置以及促進油氣體制市場化改革進展起著至關重要的作用。