生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系研究-以廣東省為例

朱瑞歡

（中山市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院有限公司，廣東 中山 528400）

廣東省是我國經(jīng)濟(jì)增長城市群的重要組成部分，也是推動我國重點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)增長的核心區(qū)域。然而，隨著人口和工業(yè)的不斷密集，廣東省資源枯竭和生態(tài)環(huán)境問題日益加劇，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市建設(shè)之間的矛盾不斷加劇，生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸成為制約廣東省建設(shè)的主要因素之一[1-3]。由于不斷對公共生態(tài)資源進(jìn)行吸納，廣東省生態(tài)資源供給區(qū)的自然恢復(fù)能力已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)增長的需要，生態(tài)平衡不斷被打破。同時，區(qū)域地形、氣候條件、土壤水質(zhì)等因素也導(dǎo)致廣東省生態(tài)環(huán)境恢復(fù)重建滯后[4-6]。

1 廣東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

1.1 廣東省生態(tài)環(huán)境特征

2021年，廣東省常住人口達(dá)12 684萬人，同比增長0.4%；全市GDP達(dá)到124 369.67億元，同比增長8.0%。GDP的快速增長標(biāo)志著廣東省城市群的正向演變，從而證明其正處于快速城市化的過程中。其中，廣州、深圳兩市第三產(chǎn)業(yè)GDP增長顯著，而第二產(chǎn)業(yè)增長趨勢持平。這說明廣州、深圳兩市在第三產(chǎn)業(yè)快速增長的同時，在一定程度上壓縮了第二產(chǎn)業(yè)的生態(tài)空間，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的綠色替代過程。另一方面，清遠(yuǎn)、肇慶等市以制造業(yè)和建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)GDP逐年增長，而第三產(chǎn)業(yè)的增長趨勢遠(yuǎn)低于廣州、深圳，其區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間持續(xù)萎縮，直接加重了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的負(fù)擔(dān)[7]。

基于上述特征，廣東省各城市經(jīng)濟(jì)水平差距較大，導(dǎo)致協(xié)同生態(tài)環(huán)境管理的主要目標(biāo)不一致。在人口集聚、空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等方面呈現(xiàn)出加速增長的趨勢。然而，城市化和工業(yè)化的加速在一定程度上導(dǎo)致了能源、土地、空間和資源的破壞，忽視了居民的生態(tài)效益意識，城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的矛盾不斷加深。

1.2 廣東省污染物排放情況

快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程給廣東省的資源消耗和生態(tài)環(huán)境帶來了越來越大的壓力。城市群面臨著空氣污染、固體廢物產(chǎn)生、水污染、生態(tài)系統(tǒng)退化、自然資源短缺等諸多挑戰(zhàn)。2021年深圳污水排放總量高達(dá)253.7×105萬噸，占廣東省污水排放總量的32.13%；深圳的污水總處理能力為687.6萬噸/天，回收率為60.6%，而清遠(yuǎn)的回收率僅為24.8%，其污水處理能力相對不足。佛山排放的污水氮、氨排放總量較高，分別占污染物排放總量的10.7%和15.5%。

另一方面，佛山的大氣污染物排放量遠(yuǎn)高于廣州和深圳。其中，SO2和NOx年總排放量分別高達(dá)6×105噸和105.6萬噸，是深圳市排放量的30倍和7.3倍；佛山和中山工業(yè)源污染物排放量較高，分別為1.6×105噸和1.152×105噸。經(jīng)過多年的投資管理，廣東省的大氣污染物排放得到了較好的控制，這可能與污染企業(yè)的分布和遷移特征有潛在的關(guān)系。城市生活垃圾的產(chǎn)生和處理方面，雖然2021年深圳市生活垃圾清除和運(yùn)輸量相當(dāng)大，但無害化處理率高達(dá)99.99%。

1.3 治理投入和研究機(jī)構(gòu)情況

一個主要矛盾體現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)投入和治理成本上。考慮到污染物排放的增加，治理成本和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資迅速增加。由表1可以看出，2021年廣東省環(huán)境治理投資總額為13 424億元，占全國生態(tài)環(huán)境治理投資總額的14.07%，其中深圳和廣州投資金額較高，分別為5 698.3和3 417億元。水利、環(huán)境等公共設(shè)施固定資產(chǎn)投資56 983億元，占全國投資總額的6.94%，其中深圳市環(huán)境固定資產(chǎn)投資最高，達(dá)到35 542億元。深圳市在環(huán)境污染治理方面的各項投資處于較高的位置，而江門環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資僅占深圳市的8.73%，環(huán)境投資占GDP的比重僅為1.68%。此外，廣東省污染物處理成本投入較高，污水處理和固體廢物處理成本分別達(dá)到975.4億元和245.3億元，分別占全國整體水平的18.74%和8.33%。

表1 廣東省2021年環(huán)境污染治理投資情況

1.4 企業(yè)與資源配置

高校和科研院所是科技創(chuàng)新的核心動力。2021年廣東省有160所高校，其中廣州83所，而江門只有7所。另一方面，由于大中型企業(yè)的不斷遷移和集中，工業(yè)機(jī)構(gòu)和固定資產(chǎn)投資在廣東省的分布主要集中在較落后的城市，而其環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量僅為廣州、深圳的70%。工業(yè)生產(chǎn)過程是污染物的主要來源，工業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是目前廣州、深圳之外，城市環(huán)境污染嚴(yán)重的主要原因之一。廣東省各市工業(yè)企業(yè)和環(huán)保企業(yè)分布存在明顯的規(guī)模差異。大型科研設(shè)備、國家實驗室等差距較大。

2 制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的因素

2.1 污染物排放不平衡 治理投資大

從廣東省近年來的生態(tài)環(huán)境污染物排放量可以發(fā)現(xiàn)，江門市內(nèi)部污染物排放量較高，影響了廣東省地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，主要體現(xiàn)在污水和污染氣體的排放上。此外，高碳工業(yè)污染物的排放，以及其它污染行業(yè)的結(jié)構(gòu)布局，對廣東省大氣環(huán)境質(zhì)量有著決定性的影響[8]。廣東省在地理分布上連片，形成了完整的生態(tài)環(huán)境區(qū)域系統(tǒng)。雖然近年來治理強(qiáng)度和相關(guān)清洗技術(shù)不斷提高。由于過度污染企業(yè)和處理廠的積累，以及污染源的集中遷移，江門市目前仍處于重度污染狀態(tài)。這種情況的結(jié)果是制約了城市化進(jìn)程，降低了城市化的質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境承載能力。生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要大量的資金投入，但近年來污染物排放的不斷增加，導(dǎo)致了廣東省的治理成本不斷上升，在分配投資流量的同時，對生態(tài)建設(shè)造成了更大的壓力[9]。因此，在雙重壓力下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為一個高投入、高能耗的項目。

2.2 機(jī)構(gòu)和科技資源分布不平衡

從相關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)量和固定資產(chǎn)投資來看，廣州作為國家科技文化創(chuàng)新中心和經(jīng)濟(jì)增長帶動區(qū)，具有良好的科技資源基礎(chǔ)。江門等相對較落后的城市的限制，與廣州的科技資源基礎(chǔ)和固定投資存在較大差距[10]。截至2021年，江門工業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量是廣州的兩倍，環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量僅為廣州的70%。由于科研需求大，大型實驗儀器短缺，江門大型科學(xué)儀器的利用率高達(dá)102.2%，而廣州相關(guān)儀器的利用率保持在80%左右，達(dá)到了良好的資源與需求關(guān)系。廣州高校和科研機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額為1 466.9億元，而江門僅為192.7億元。大量工業(yè)企業(yè)和高污染企業(yè)遷入江門，江門環(huán)保相關(guān)投資和技術(shù)開發(fā)條件相對不足，導(dǎo)致江門每年產(chǎn)生大量的污染物，由于缺乏技術(shù)和相關(guān)制度，無法滿足治理需求，影響了城市群生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2.3 缺乏信息技術(shù)共享機(jī)制

現(xiàn)階段，廣東省各市尚未建立完善的跨區(qū)域科技資源共享體系，各區(qū)域科技資源共享效率相對較低。廣東省各管以轄區(qū)為界的區(qū)域內(nèi)部事務(wù)，各管生態(tài)環(huán)境資源共享論壇碎片化、分割較遠(yuǎn)，協(xié)調(diào)機(jī)制存在諸多不足，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾較大[11-15]。從規(guī)模上看，2021年廣州市未共享大型儀器的比例高達(dá)17.8%。在科技資源相對稀缺的狀態(tài)下，江門市的資源共享總量比廣州市高3個百分點(diǎn)左右。區(qū)域科技資源共享的關(guān)鍵。雖然各地都出臺了相關(guān)的科技資源共享機(jī)制，以提高科技資源共享效率，但由于管理體制劃分較遠(yuǎn)，獎勵補(bǔ)償機(jī)制存在區(qū)域差異，無法形成協(xié)調(diào)的科技資源共享機(jī)制，這就制約了廣東省和地方科技資源共享效率。

3 建議

3.1 加強(qiáng)組織管理 優(yōu)化頂層設(shè)計

建議將國家頂層設(shè)計與廣東省實際情況相結(jié)合，成立專門的管理辦公室和領(lǐng)導(dǎo)小組，實施廣東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，探索新路徑，合理規(guī)劃廣東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的長效機(jī)制。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局 促進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

以廣州、深圳為功能產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中心，明確各區(qū)域責(zé)任制度，充分結(jié)合規(guī)劃政策和生態(tài)環(huán)境機(jī)制，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，以廣州、深圳為牽引，在一定程度上向其它各市轉(zhuǎn)移環(huán)保企業(yè)和科技資源，向生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移部分優(yōu)質(zhì)環(huán)保科技資源，加快形成更加合理的空間布局。

3.3 建立科技資源共享機(jī)制

制定區(qū)域科技資源共享的獎勵補(bǔ)充機(jī)制和保障機(jī)制，加強(qiáng)廣東省各市技術(shù)交流和資源共享，促進(jìn)廣東省各市長期保持相互聯(lián)系、相互滲透、相互補(bǔ)充。為跨區(qū)域科技資源咨詢和征集業(yè)務(wù)提供政策保障，支持科研院所、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科學(xué)實驗室、工程技術(shù)中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)跨區(qū)域服務(wù)項目，并根據(jù)服務(wù)性質(zhì)，給予相應(yīng)的政府補(bǔ)貼。通過優(yōu)化環(huán)境保護(hù)科技資源，在區(qū)域內(nèi)的分布模式，實現(xiàn)科技鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和商業(yè)鏈的充分整合

3.4 建立資源共享服務(wù)平臺

需要構(gòu)建一個全面的新平臺，在現(xiàn)有平臺的基礎(chǔ)上，利用新一代信息技術(shù)，建立科技信息和技術(shù)資源共享平臺，加強(qiáng)各地生態(tài)建設(shè)的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)，避免資源信息的“獨(dú)立”現(xiàn)象。從廣東省中小企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求出發(fā)，整合城市群分散的生態(tài)環(huán)保技術(shù)資源，與環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局，為廣東省各市進(jìn)一步做好信息共享、技術(shù)共享、設(shè)備共享、產(chǎn)出共享等方面的合作，提供了良好的平臺支撐。

4 結(jié)語

廣東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心，是構(gòu)建和完善廣東省各市協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境體系。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生產(chǎn)空間格局是廣東省的主要任務(wù)之一。應(yīng)發(fā)揮廣東省各城市命運(yùn)共同體作用，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合管理、資源共享。可依托長效生態(tài)環(huán)境機(jī)制和資源共享機(jī)制，在完善協(xié)調(diào)的政策保障下，共同推進(jìn)廣東省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。