政府收費(fèi)高速公路區(qū)域統(tǒng)籌管理政策基礎(chǔ)及建議

耿 蕤，虞明遠(yuǎn)，朱志強(qiáng)，馮 開

(交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院，北京 100088)

0 引言

自2015年交通運(yùn)輸部對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(以下簡稱“《條例》”)進(jìn)行全面修訂至今，“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策一直是《條例》修訂的核心制度設(shè)計(jì)之一[1]，主要是通過省級人民政府對省域內(nèi)政府收費(fèi)高速公路統(tǒng)籌管理，實(shí)施全省路網(wǎng)內(nèi)收入好壞路段的交叉補(bǔ)貼、“以肥補(bǔ)瘦、以豐補(bǔ)欠”，加快政府債務(wù)的有效償還，有效化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決政府收費(fèi)高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題?！皡^(qū)域統(tǒng)籌管理”政策是結(jié)合目前財(cái)稅體制改革、政府收費(fèi)高速公路債務(wù)情況以及路網(wǎng)統(tǒng)一管理等發(fā)展趨勢變化實(shí)際，在現(xiàn)行《條例》“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策基礎(chǔ)上的繼承和完善[2]。

根據(jù)《條例》修訂稿，可納入“區(qū)域統(tǒng)籌管理”的需要符合3個(gè)基本條件，一是公路性質(zhì)為政府收費(fèi)公路，二是公路等級是高速公路，三是資金管理上，收入嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，按規(guī)定及時(shí)、足額繳入國庫，納入預(yù)算管理，并使用財(cái)政票據(jù)[3]。

1 “區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策現(xiàn)狀基礎(chǔ)

“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策源自于現(xiàn)行《條例》的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。現(xiàn)行《條例》第十一條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，目前各省實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實(shí)施基本情況如下。

(1)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實(shí)施省份

目前我國29個(gè)有收費(fèi)公路的省份中， 25個(gè)省份有政府還貸高速公路，天津、遼寧、重慶和安徽等4個(gè)省份只有經(jīng)營性高速公路。

政府還貸公路中以政府發(fā)文形式明確實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的省份有13個(gè)，分別為河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、甘肅，7個(gè)省份未明確發(fā)文但實(shí)際已實(shí)施。未實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的有上海、浙江、廣東、青海、寧夏等5個(gè)省份。實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的省份中，大部分為高速公路，河北、內(nèi)蒙古、江蘇、福建、山東、甘肅等省份對一、二級公路也實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。

(2)政府還貸高速公路經(jīng)營主體性質(zhì)

從政府還貸高速公路經(jīng)營主體看，由事業(yè)單位管理的省份有：上海、江蘇、河南、甘肅、青海5個(gè)省份，其他省份均由國有交通企業(yè)管理[4]。尤其是近幾年，在化解政府債務(wù)壓力下，遼寧、山東、山西、吉林、湖南、湖北、廣東等多個(gè)省份將政府還貸公路紛紛劃轉(zhuǎn)到省屬交通企業(yè)管理[5]，但除遼寧、廣西外，其他省份均明確劃轉(zhuǎn)但不改變政府還貸高速公路性質(zhì)[6]。

(3)政府還貸高速公路通行費(fèi)收支管理

由事業(yè)單位運(yùn)營管理的政府還貸公路仍使用財(cái)政票據(jù)，納入政府性基金預(yù)算管理[7]。由企業(yè)單位運(yùn)管管理的政府還貸公路[8]，河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、江西、湖北、廣東、廣西、陜西等目前仍使用財(cái)政票據(jù)，內(nèi)蒙古、山西、山東、吉林、湖南、貴州、新疆等省份使用稅務(wù)票據(jù)[9]。近期，福建、廣東等省份在化解政府隱性債的壓力下，正在研究政府還貸高速公路票據(jù)改用稅務(wù)票據(jù)。

2 多省將無法享受“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策紅利的主要原因分析

目前《條例》(修訂)只允許政府收費(fèi)高速公路納入“區(qū)域統(tǒng)籌管理”范疇，可實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌使用，償債期限可延長至債務(wù)償清。結(jié)合各省政府收費(fèi)高速公路的實(shí)際情況，目前全國符合《條例》(修訂)“區(qū)域統(tǒng)籌管理”條件的收費(fèi)公路項(xiàng)目少之又少。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，按以上條件僅有河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、河南、江西、湖北、陜西、甘肅、青海等約三分之一的省份可以實(shí)施“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策，而且隨著各地化解政府隱性債務(wù)工作的推進(jìn)，這些省份的政府還貸高速公路同樣存在不能納入政府基金預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)。因此，大部分省份在國家深化改革背景下，將無法享受到政策紅利，難以實(shí)現(xiàn)《條例》(修訂)以期用“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策化解地方政府債務(wù)的初衷，也不利于收費(fèi)公路的長期可持續(xù)發(fā)展。形成此局面的主要原因如下。

一是在國家一系列政府性債務(wù)管理相關(guān)政策實(shí)施下，致使多省紛紛將政府還貸公路劃轉(zhuǎn)到國有交通企業(yè)。2014年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，隨后密集出臺一系列規(guī)范政府舉債、處理存量債務(wù)、嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模等文件[10]。政府還貸高速公路普遍被認(rèn)定為二類債務(wù)和三類債務(wù)，不納入政府預(yù)算管理和債券置換范圍[11]。由于每年高速公路存在較大收支缺口，在通行費(fèi)收費(fèi)不能覆蓋貸款本息、財(cái)政部門也無債券置換和救助機(jī)制的情況下，原來由交通管理部門負(fù)責(zé)的政府還貸高速公路陷入貸款則違規(guī)、不貸款則違約的困境。在國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，迫使一些省份將政府還貸公路資產(chǎn)和債務(wù)劃轉(zhuǎn)到省屬交通國有企業(yè)經(jīng)營[12]。

二是化解政府隱性債，迫使劃轉(zhuǎn)到省屬交通國有企業(yè)的政府還貸高速公路通行費(fèi)收入無法納入政府基金預(yù)算管理，不得使用財(cái)政票據(jù)[13]。2018年8月中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法>的通知》，要求堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，嚴(yán)禁各種違法違規(guī)擔(dān)保和變相舉債。部分省份劃轉(zhuǎn)到國有平臺公司的政府還貸公路債務(wù)被認(rèn)定為政府隱性債[14]，新增貸款即增加隱性債務(wù)，高速公路原有融資渠道難以持續(xù)，對已建項(xiàng)目還款和在建、新建和尾工項(xiàng)目資金落實(shí)均產(chǎn)生較大影響[15]。如，按照審計(jì)署廣州辦對福建省開展的隱性債務(wù)審計(jì)認(rèn)定口徑，在福建高速公路集團(tuán)公司的政府還貸高速公路債務(wù)已全部被認(rèn)定為“由地方國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財(cái)政資金支持償還的債務(wù)”，即政府隱性債務(wù)，按要求地方政府要在規(guī)定期限內(nèi)化解隱性債務(wù)，否則將被問責(zé)[16]。在嚴(yán)控隱性債務(wù)的政策環(huán)境下，政府還貸公路通行費(fèi)收入不能納入政府性基金管理，通行費(fèi)票據(jù)不得采用財(cái)政票據(jù)，甚至要求將政府還貸公路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路[17]。此形勢延續(xù)下去，將導(dǎo)致條例出臺時(shí)多半省份沒有符合區(qū)域統(tǒng)籌管理要求的政府收費(fèi)公路。

而且，一旦政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路后，不但不能享 “區(qū)域統(tǒng)籌管理”的政策紅利，還需按經(jīng)營性公路的財(cái)務(wù)管理要求繳稅、計(jì)提折舊、土地變性等，使這部分高速公路的財(cái)務(wù)狀況更加惡化，還債計(jì)劃雪上加霜，有資金斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)，并嚴(yán)重影響企業(yè)信用評級，繼而影響企業(yè)再融資能力，從而影響在建、擬建公路建設(shè)，形成惡性循環(huán)。

3 債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是影響各省能否享受“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策紅利的關(guān)鍵因素

從以上分析可以看出，迫于化解政府隱性債務(wù)的壓力，目前各地將政府還貸高速公路資產(chǎn)、債務(wù)劃轉(zhuǎn)到國有交通企業(yè)，但實(shí)際上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并未得到化解，只是轉(zhuǎn)移到國有企業(yè)承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)依然存在[18]。而從2018年以來，審計(jì)署駐各個(gè)地方特派辦對政府還貸高速公路隱性債務(wù)認(rèn)定情況來看，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大，不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)直接影響還貸公路是否被劃轉(zhuǎn)。據(jù)了解大致有3種情況。

一是不認(rèn)定為政府隱性債，如蘭州特派辦對甘肅省的認(rèn)定；甘肅省政府還貸高速公路由事業(yè)單位運(yùn)營，采用財(cái)政票據(jù)，嚴(yán)格按政府性基金預(yù)算管理。由于政府還貸公路債務(wù)已被認(rèn)定為政府債務(wù)，按照債務(wù)置換方式化解，因此未被認(rèn)定為政府性隱形債務(wù)，因此也無化解政府隱性債壓力，無需轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營，因此《條例》(修訂)頒布后，按其規(guī)定所有政府還貸公路均可納入“區(qū)域統(tǒng)籌管理”，收費(fèi)期限可延長至還清所有貸款為至，即充分享受《條例》(修訂)的政策紅利。

二是只對交通運(yùn)輸廳提供補(bǔ)差、擔(dān)保部分認(rèn)定為隱性債務(wù)，如武漢特派辦對江西省的認(rèn)定。江西省和貴州省的政府還貸公路均是由省屬企業(yè)經(jīng)營，劃轉(zhuǎn)前部分早期建設(shè)的政府還貸公路有交通運(yùn)輸廳提供補(bǔ)差、擔(dān)保，劃轉(zhuǎn)后期建設(shè)的沒有交通廳補(bǔ)差擔(dān)保，因此，在化債壓力下，只要把交通廳補(bǔ)差擔(dān)保責(zé)任轉(zhuǎn)移到省屬企業(yè)即可，不用改變收費(fèi)公路性質(zhì)?！稐l例》(修訂)出臺后仍可享受“區(qū)域統(tǒng)籌管理”的政策紅利。

三是只要通行費(fèi)收入納入政府性基金管理的均認(rèn)定為隱性債務(wù)，如廣州特派辦對福建省、廣東省的認(rèn)定[19]。福建和廣東省均是省屬國企經(jīng)營政府還貸公路，政府還貸公路通行費(fèi)收入仍納入政府性基金預(yù)算管理，采用財(cái)政票據(jù)。此種情況被認(rèn)定為政府隱形債務(wù)，是最不利的一種債務(wù)認(rèn)定情況，在化解政府隱性債的壓力下，上述省份不得不研究將政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，若轉(zhuǎn)性之后，將無法享受《條例》(修訂)出臺后的“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策紅利，對原政府還貸公路無法延長收費(fèi)期限，更不利于有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4 措施建議

(1)加快推進(jìn)《條例》(修訂)盡快出臺。

從上述分析可以看出，各省在化解政府性債務(wù)壓力下，紛紛將政府還貸公路劃轉(zhuǎn)到省屬交通企業(yè)，又轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路。目前僅有5個(gè)省份仍維持事業(yè)單位經(jīng)營政府還貸公路，大部分省份已將還貸公路劃轉(zhuǎn)到省屬企業(yè)，有的直接變?yōu)榻?jīng)營性公路，有的仍維持政府還貸公路，但在化解政府隱性債壓力下，也不得不開展政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路的研究和準(zhǔn)備工作。若《條例》(修訂)越晚出臺，轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路的省份就越多，能享受到“區(qū)域統(tǒng)籌政策”紅利的省份就越少。因此，建議加快推動《條例》(修訂)，爭取能讓更多的省份將符合條件的政府還貸路納入“區(qū)域統(tǒng)籌政策”中，通過延長收費(fèi)期限，以時(shí)間換空間，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)《條例》(修訂)出臺前，盡量爭取放寬債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于當(dāng)前在化債背景下大部分省份政府還貸高速公路的現(xiàn)實(shí)發(fā)展困局，以及審計(jì)署對各個(gè)省份隱性債務(wù)認(rèn)定尺度各異的事實(shí)，說明對隱性債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有可探討空間，而債務(wù)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)直接影響到各省能否享受“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策紅利。因此，建議迫于化債壓力準(zhǔn)備轉(zhuǎn)經(jīng)營性的省份，充分借鑒債務(wù)認(rèn)定寬松省份的經(jīng)驗(yàn)做法，通過向?qū)徲?jì)部門解釋《條例》(修訂)的政策取向，闡明維持政府還貸公路對于有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的益處，承諾債務(wù)不以政府擔(dān)保和兜底，盡量爭取政府還貸公路不轉(zhuǎn)或少轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，以保障《條例》(修訂)出臺后能夠按規(guī)定順利實(shí)施“區(qū)域統(tǒng)籌管理”政策，利用政策有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)收費(fèi)公路可持續(xù)健康發(fā)展。