墨脫縣“一河(湖)一策”實施方案后評估及修編原則研究

蔡素芳，劉畫眉，宮鵬杰，歐珠多杰，丁光根

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635；2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣州 510635；3.廣東省水安全科技協同創新中心，廣州 510635；4.林芝市水利局，西藏 林芝 860000)

全面推行河長制是以習近平同志為核心的黨中央，從人與自然和諧共生、加快推進生態文明建設的戰略高度作出的重大決策部署[1]。“一河一策”是河長制精準施策的關鍵，“一河一策”實施方案編制工作是落實全面推行河長制，加強河湖治理與保護工作不可或缺的重要環節。墨脫縣主要河湖“一河(湖)一策”實施方案(2019—2021年)對指導開展墨脫縣河長制工作發揮了重要作用。為確保河長制工作的連續性并有效指導今后的河長制工作，在此前工作的基礎上對實施方案進行修編是十分必要的。

1 實施方案編制概況

2017年4月20日林芝市在全市范圍內印發了《林芝市全面推行河長制工作方案》，方案中明確了河長組織體系構架、主要任務等內容。墨脫縣按照相關工作部署，于2019年編制完成了林芝市墨脫縣主要河湖“一河(湖)一策”實施方案。

林芝市墨脫縣現有“一河(湖)一策”實施方案編制采用現狀年為2018年，實施周期為3 a，即2019—2021年(以下簡稱“上一周期”)。該實施方案以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態、管理保護水域岸線、強化執法監管等六大任務為核心，堅持問題導向、因地制宜，制定問題清單和響應措施，解決好河湖管理保護的突出問題。

在對墨脫縣某河流流域的現場調研和座談走訪中發現，上一周期實施方案已完成的任務包括全面落實最嚴格水資源管理制度；強化水資源“三條紅線”管控；控制農藥、化肥使用量，實現其使用量零增長；加強流域生態維護，預防出現亂采亂伐現象；嚴格入河排污口的監管；加強監督管理，保護天然河道不被破壞，維護流域內自然生態系統的穩定性；劃定生態保護紅線，實施紅線準入制度，嚴格自然保護區管理；河流汛期時加強監察力度，保證河道正常行洪；落實河長巡查工作制度等。尚未完成的任務是加強農田灌溉、畜禽飲水等節水器具的推廣，水質監測斷面設置，河湖管理范圍劃定和岸線保護利用規劃編制等任務。該河流流域內現狀人類居住稀少，無規模化農田等，加強農田灌溉、畜禽飲水等節水器具的推廣方面實際無承載主體。另外，由于財政資金受限，部分任務推進困難，但流域目前人類活動少，以上未完成任務并未對河道管理保護產生明顯影響。

2 實施方案修編的必要性

“一河(湖)一策”是河(湖)長制精準施策的關鍵[2]，實施方案具有規劃周期和時效性。按照水利部辦公廳關于印發《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》的通知(辦建管函〔2017〕1071號)和《水利部印發關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》(水河湖〔2018〕243號)，指出“一河(湖)一策”方案實施周期原則上為2～3 a，各地要及時動態調整[3-4]。2022年2月，水利部辦公廳印發《2022年河湖管理工作要點》，明確要求滾動編制“一河(湖)一策”，深入推進河湖綜合治理、系統治理、源頭治理，打造人民群眾滿意的幸福河湖[5]。因此，為確保河長制工作的連續性并有效指導今后的河長制工作，在墨脫縣上一周期(即2019—2021年)工作的基礎上對實施方案進行修編是十分必要的。

1)實施方案修編是貫徹落實中央和省關于全面推行河長制相關文件的基礎工作。

“一河(湖)一策”實施方案編制工作是落實全面推行河長制，加強河湖治理與保護工作不可或缺的重要環節。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》強調，要實行“一河一策”、“一湖一策”，解決好河湖管理保護的突出問題。各行政區要按照“一河一策”、“一湖一策”原則，制定本行政區域內主要河湖河長制實施方案。通過實施“一河一策”，確保工作方案提出的各項目標指標落地生根、取得實效。“一河(湖)一策” 實施方案具有周期屬性，按照方案編制指南要求及河長制工作實際需要，有必要對實施方案進行適時修編。

2)實施方案修編是問題導向、與時俱進、協同發展的直接要求。

“一河(湖)一策”方案要運用系統思維、體現超前意識、聚焦重點任務。問題導向是全面推行河長制的關鍵點，問題可能發生變化和轉移，河湖治理除了因地制宜、因河施策外，還需要針對不同時期河湖的突出問題進行不斷調整。完成“一河一策”周期任務后，應進行階段效果評價，分析問題、總結經驗，并根據河長制階段工作要求，及時調整工作重心，為河長決策和河湖管理提供科學依據。

3)實施方案修編是河長制工作持續推進的必然需要。

近年來，墨脫縣河長制工作成效明顯，河湖管理水平有效提升，成績來之不易。下一階段需要乘勢而上，繼續推動河湖長制提升走實。“一河(湖)一策”是落實河長制從“有名”到“有實”的重要舉措，既是全面推行河長制階段性的工作成果，今后一定時期內河湖管護的基礎，更是考核問責的基本依據。要加大河湖突出問題整治力度，切實維護河湖健康生命，及時對“一河(湖)一策”實施方案進行修編，以持續發力、久久為功的韌勁，實現河長制工作的常態長效，推動河湖長制有名有實有能。

3 修編原則

水利部《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》明確指出，“一河(湖)一策”方案編制需要遵循堅持問題導向、堅持統籌協調、堅持分步實施、堅持責任明晰等4項編制原則，提出問題清單、目標清單、任務清單、措施清單、責任清單。

1)堅持問題導向

立足于墨脫縣水資源總量充沛，水污染程度較輕，水環境總體較好，水生態修復難度大，水域確權推進緩慢，執法管理難度大等河湖特點[6]，圍繞河湖治理保護管理工作實際，梳理河流河段管護的主要矛盾，對存在的問題進行全面的排查，重點解決影響河湖健康的突出問題[7-8]。

2)堅持統籌協調

牢牢把握山水林田湖是一個生命共同體的理念，統籌經濟社會發展和生態環境保護要求，統籌協調所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上與岸邊、保護與發展的關系[9-10]，統籌近期與遠期的目標任務關系，系統推進河道管理保護。

3)堅持分步實施

按照輕重緩急，統籌考慮投資規模、實施效果、前期工作、資金來源與保障措施，以近期為重點，兼顧遠期目標，優先安排解決群眾反映強烈的突出問題的措施，優先安排提升河湖健康水平顯著的措施，優先安排經濟指標較好，社會、經濟、環境效益較顯著項目。最終確定措施安排優先順序，形成各年度實施計劃安排。對規模和投資相對較大，而又必需解決的重大問題，可分期實施建設，并能近、遠期相結合。

4)堅持責任明晰

按照綜合治理的要求，打破部門、區域、層級的壁壘，充分利用已有規劃和治理方案成果，充分考慮工程及管理措施的可行性，將河湖管理存在問題、考核目標、對策措施及重點工程等，均逐一落實責任部門，明確責任分工及要求，實行清單化管理，確保措施落地和目標實現。

作為實施方案的修編，還需遵循以下修編原則。

1)承前啟后

認真梳理上一周期“一河(湖)一策”實施方案取得的成果，深入研究修編新周期河湖管理保護所面臨的新形勢、新問題，準確把握發展規律，堅持目標導向和問題導向相統一，確保新一輪實施方案的修編思路既保持連續性，又體現創新性。在對上一周期的實施效果進行總結的基礎上，對河湖管理保護具有積極成效的任務和措施應持續加強；對可操作性較弱或不適應新發展需求的任務和措施需適時調整。

2)與時俱進

堅持與時俱進，在方案修編方法和程序、內容和表現形式等方面積極探索，使實施方案更加適應生態文明建設要求。由于實施方案的周期性，管理保護任務和措施也具有一定時效性。因此，方案修編時應調整主要任務和措施清單，如建立河長制相關管理制度、機制等已完成的階段工作，則不再作為主要任務措施；持續保留需長期堅持的河湖管理保護任務，如嚴格管理、加強監督等方面；及時納入水利部、自治區及林芝市相關河湖管理保護工作部署要求的新任務。

3)注重提升

按照新時期水利高質量發展和美麗西藏建設總要求，對于“一河(湖)一策”實施方案修編，應體現新的發展理念，目標定位進一步提升，保護措施提高要求，以必要性、可操作性、科學性、發揮實效為基礎，實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。

4 實施方案修編建議

推行河長制是一個長期的動態過程，要使河長制的推行工作取得實效，就必須堅持“雙管齊下”，一手抓綜合整治，一手抓長效管理[11]。“一河(湖)一策”實施方案作為推行河長制的重要抓手，需要重視方案的針對性、有效性、可操作性[12]，及時進行修編。結合墨脫縣的河湖主要特點及存在主要問題，對墨脫縣主要河湖的“一河(湖)一策”方案修編提出以下幾點建議。

1)墨脫縣各主要河流均屬于山區河流，河谷狹長，坡降較大，源短流急。區域新構造運動強烈，斷裂發育，大部分山洪災害屬洪災和地質災害相結合，且易因河流的頂沖，岸線崩退，造成險情，防洪治理難度大。建議在人口聚集的流域，新增保障防洪安全為主要任務，全面提升山洪災害防御能力。

2)墨脫縣地廣人稀，部分河湖流域內人煙稀少，河湖管理保護存在巡河難、監管難的狀況。建議加強智慧河湖建設，利用新技術、新手段為河湖管理保護提供支撐，提升河湖管理信息化水平。特別是人跡罕至的流域，目前對河湖的現狀基本情況掌握不清，常規實施方案的六大任務在該類型河湖管理的適用性不強，近期實施方案建議立足河湖管理定位，重點放在采用新技術手段開展河湖基礎資料采集，逐步查清河湖情況，為后續河湖監管提供基礎數據支撐。

3)墨脫縣各主要河湖的水域岸線保護與利用規劃尚未開展，建議近期逐步開展水域岸線規劃編制，加強河湖岸線分區管理保護和節約集約利用，提升河湖管理保護能力，推進科學治水依法管水，強化水行政監督執法，預防非法取水、超標排放、侵占水域、違法設障、非法采砂等違法行為，維護良好河湖管理秩序。

5 結語

墨脫縣河流密布，湖泊廣泛分布，縣域各主要河湖的“一河(湖)一策”方案修編應針對不同流域特點及存在主要問題，科學制定對策措施。而修編原則是“一河(湖)一策”修編的準繩，對實施方案的修編有著科學指導作用。因此，深入理解“一河(湖)一策”修編的必要性，在對上一輪實施方案的總結回顧基礎上，結合墨脫河湖管理的特點，明確實施方案應遵循的修編原則，對促進墨脫縣“一河一策”行動計劃的有效實施具有重要意義。