認(rèn)清形勢(shì) 夯實(shí)基礎(chǔ)
——淺談如何做好建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管工作

賈俊俊 王儉賞

杭州市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站 浙江 杭州 310005

引言

任何事故的直接原因都是由“人的不安全行為和事物的不安全狀態(tài)”引起的。美國(guó)海因里希通過(guò)分析工傷事故發(fā)生的概率，提出了“海因里希安全法則”、“海因里希事故法則”或“300:29:1法則”。這條規(guī)則意味著，當(dāng)一個(gè)企業(yè)存在300個(gè)隱患或違規(guī)行為時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)29個(gè)輕傷或故障。在這29起輕傷事故或故障中，必有重傷、死亡或重大事故。這個(gè)理論認(rèn)為，傷亡事故的發(fā)生不是孤立事件，雖然傷害可能在某一時(shí)刻突然發(fā)生，但它是一系列事件相繼發(fā)生的結(jié)果。海因里希將工傷事故的發(fā)生和發(fā)展描述為具有一定因果關(guān)系的事件的連鎖（多米諾骨牌）過(guò)程。海因里希認(rèn)為，企業(yè)安全工作的中心是防止人們的不安全行為，消除機(jī)械或材料的不安全狀況，打斷事故鏈的過(guò)程，避免事故發(fā)生。簡(jiǎn)單的理解是：如果鏈中的多米諾骨牌被移除，則鏈被破壞，事故過(guò)程中止。

1 問(wèn)題分析

1.1 現(xiàn)場(chǎng)資料外包情況嚴(yán)重，監(jiān)管工作重現(xiàn)場(chǎng)輕臺(tái)賬

安全管理臺(tái)賬的目的是明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)安全管理行為，是施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理工作的“可追溯性文件”。而在安全監(jiān)督工作中，往往重視現(xiàn)場(chǎng)存在的問(wèn)題，而忽視對(duì)安全臺(tái)賬中的專項(xiàng)施工方案、技術(shù)交底、驗(yàn)收等資料的查看。施工現(xiàn)場(chǎng)安全資料方面的現(xiàn)狀問(wèn)題有以下3方面：①現(xiàn)場(chǎng)管理人員工作職責(zé)不清晰，項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)以及專職安全管理人對(duì)安全管理臺(tái)賬“不聞不問(wèn)”，資料員“閉門造車”；施工單位為降低成本，采取“以包代管”的形式將安全管理臺(tái)賬外包給非本企業(yè)人員負(fù)責(zé)填寫。②現(xiàn)場(chǎng)的專職安全管理人員責(zé)任心較弱，涉及有關(guān)驗(yàn)收意見(jiàn)只填寫“符合要求”，沒(méi)有以“定量、定性”的形式予以明確。施工現(xiàn)場(chǎng)的安全技術(shù)交底普遍無(wú)針對(duì)性。③專項(xiàng)施工方案編制內(nèi)容不完整。個(gè)別工地專項(xiàng)施工方案中除了項(xiàng)目簡(jiǎn)介與工程相關(guān)，其余都和工程無(wú)關(guān)，不能指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工。

1.2 危險(xiǎn)源的事前預(yù)防缺失，監(jiān)管工作重隱患輕預(yù)防

新《安全生產(chǎn)法》中強(qiáng)調(diào)了事前預(yù)防。例如，第四條：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，加大對(duì)安全生產(chǎn)資金、物資、技術(shù)、人員的投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)；第一百零一條是列出對(duì)企業(yè)未按照要求建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度等眾多行為作出處罰，構(gòu)成犯罪的依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；第一百零二條：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未采取措施消除事故隱患的，責(zé)令立即消除或者限期消除，處五萬(wàn)元以下的罰款；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。那么施工現(xiàn)場(chǎng)危險(xiǎn)源管控的現(xiàn)狀問(wèn)題有以下三方面。

1.2.1 現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)責(zé)任主體未厘清“危險(xiǎn)源、隱患、風(fēng)險(xiǎn)”三者之間的關(guān)系。大部分項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)存在的危險(xiǎn)源進(jìn)行辨識(shí)、評(píng)價(jià)，確定重大危險(xiǎn)源，且重大危險(xiǎn)源公示牌上內(nèi)容對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際危險(xiǎn)源的防控毫無(wú)關(guān)聯(lián)施工現(xiàn)場(chǎng)未進(jìn)行危險(xiǎn)源的辨識(shí)評(píng)價(jià)，無(wú)法判斷重大危險(xiǎn)源，事前預(yù)防工作缺失。《建筑施工安全管理規(guī)范》（DB33/1116-2015）第3.3.4條“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)存在的危險(xiǎn)源進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)，確定重大危險(xiǎn)源后，建立重大危險(xiǎn)源監(jiān)控、公示制度，落實(shí)責(zé)任人責(zé)任，并根據(jù)具體情況制定應(yīng)急處理措施”。

1.2.2 現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)責(zé)任主體未厘清“重大危險(xiǎn)源和危大工程”的區(qū)別，把重大危險(xiǎn)源和危大工程混為一體。這就導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)危大工程沒(méi)有按照37號(hào)部長(zhǎng)令執(zhí)行。以為重大危險(xiǎn)源公示牌就是危大工程公示牌，未在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置危大工程公示牌，違反了建設(shè)部第37號(hào)令。

1.2.3 施工現(xiàn)場(chǎng)施工企業(yè)、項(xiàng)目部、監(jiān)理未編制本工程隱患排查治理計(jì)劃，未開(kāi)展隱患排查治理工作，未按照施工進(jìn)度對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源的進(jìn)行重點(diǎn)排查，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控等級(jí)落實(shí)的相應(yīng)整改措施[1]。

1.3 監(jiān)理企業(yè)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管處于真空狀態(tài)

監(jiān)理單位是安全責(zé)任主體之一，是受建設(shè)單位委托長(zhǎng)期派駐現(xiàn)場(chǎng)需要履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)施工企業(yè)安全生產(chǎn)不到位的情況下，監(jiān)理企業(yè)剛好可以起到監(jiān)督整改的作用，防范安全事故的發(fā)生。而在項(xiàng)目監(jiān)管過(guò)程中，往往對(duì)施工單位的查處作為重點(diǎn)，而忽視監(jiān)理單位在項(xiàng)目管理中的行為查處。施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理單位存在問(wèn)題有以下三方面：①大部分監(jiān)理實(shí)施細(xì)則是空談，未根據(jù)施工單位專項(xiàng)方案來(lái)編制有針對(duì)性的可以指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的危大工程監(jiān)理實(shí)施細(xì)則。監(jiān)理實(shí)施細(xì)則與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工不相符，無(wú)法有效指導(dǎo)監(jiān)理工作的開(kāi)展。②監(jiān)理單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的方案審核，人員審查和現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)等工作毫不負(fù)責(zé)。驗(yàn)收檢查、人員審查“走過(guò)場(chǎng)”。③監(jiān)理單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的隱患未能責(zé)令施工單位整改，而是睜一只眼閉一只眼，無(wú)法起到監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理中的作用。

2 對(duì)策建議

2.1 現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督工作應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)與臺(tái)賬閉環(huán)檢查

首先，企業(yè)層面要督促施工企業(yè)進(jìn)一步強(qiáng)化宣貫工作。打通從企業(yè)到項(xiàng)目部管理人員以及作業(yè)人員的宣貫路徑，只有通過(guò)宣貫和繼續(xù)教育，才能讓現(xiàn)場(chǎng)主要管理人員和一線作業(yè)人員知道新頒布的各類規(guī)范及文件要求。

其次，要督促施工企業(yè)通過(guò)層層簽訂工作目標(biāo)責(zé)任狀的形式進(jìn)一步明確公司、項(xiàng)目部各管理崗位的工作職責(zé)，確保各崗位“各司其職”。

最后，在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中，應(yīng)從現(xiàn)場(chǎng)與臺(tái)賬相對(duì)應(yīng)的閉環(huán)中，檢查現(xiàn)場(chǎng)安全工作存在的問(wèn)題。監(jiān)督員要加強(qiáng)對(duì)技術(shù)資料的檢查力度，對(duì)技術(shù)資料反映出的現(xiàn)場(chǎng)管理問(wèn)題應(yīng)加大處罰力度。例如，模板支架工程，現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查應(yīng)從專項(xiàng)施工方案、安全技術(shù)交底、模板支架驗(yàn)收表、被交底人員特種作業(yè)人員證書與現(xiàn)場(chǎng)模板支架工程結(jié)合的閉環(huán)中檢查現(xiàn)場(chǎng)安全管理存在的問(wèn)題。其中，專項(xiàng)施工方案要按照2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程專項(xiàng)施工方案編制指南》來(lái)檢查專項(xiàng)施工方案的內(nèi)容；安全技術(shù)交底要根據(jù)規(guī)范JGJ59-2011第3.1.3條中所要求的“安全技術(shù)交底應(yīng)按施工工序、施工部位、施工棟號(hào)分部分項(xiàng)進(jìn)行，并應(yīng)結(jié)合施工作業(yè)場(chǎng)所狀況、特點(diǎn)、工序，對(duì)危險(xiǎn)因素、施工方案、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和應(yīng)急措施”進(jìn)行交底。

安全技術(shù)對(duì)策重點(diǎn)解決物體不安全狀態(tài)問(wèn)題，如專項(xiàng)施工方案；安全教育和安全管理對(duì)策主要針對(duì)人的不安全行為問(wèn)題。安全教育對(duì)策主要是讓人們知道危險(xiǎn)源在哪里，如何造成事故，事故發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度，以及對(duì)可能發(fā)生的危險(xiǎn)如何處理，即安全技術(shù)宣講[2]。

2.2 加強(qiáng)檢查施工現(xiàn)場(chǎng)雙重預(yù)防機(jī)制的落實(shí)情況

首先，強(qiáng)化企業(yè)到項(xiàng)目的繼續(xù)教育，提升管理人員的業(yè)務(wù)水平。最基本做到各方做管理人員能厘清“危險(xiǎn)源、隱患、風(fēng)險(xiǎn)”三者之間的關(guān)系、厘清“重大危險(xiǎn)源和危大工程”的區(qū)別。施工期危險(xiǎn)源是指在施工期間由于工程的存在而可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞以及這些情況的組合的根本原因或狀態(tài)。 這些因素包括不利的環(huán)境影響、事物的不安全狀態(tài)和能量、人的不安全行為和管理缺陷。危險(xiǎn)源是客觀存在的。危險(xiǎn)源的辨識(shí)和評(píng)價(jià)是指對(duì)施工危險(xiǎn)因素定性或者定量分析，確定施工重大危險(xiǎn)源，在這個(gè)基礎(chǔ)上，從工程建設(shè)涉及的操作人員、機(jī)械設(shè)備、材料、施工方法、作業(yè)環(huán)境和安全管理等方面出發(fā)，分析事故發(fā)生的概率和后果，建立數(shù)學(xué)模型和指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)工程建設(shè)危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)程度。

風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)事故發(fā)生的可能性及其后果嚴(yán)重程度的主觀評(píng)估。危險(xiǎn)源的辨識(shí) 和評(píng)價(jià)體系是確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的手段。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度，依照從高到低的原則，分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。其中，一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)，即在施工過(guò)程中存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致群體性死亡、群體性傷害事故；二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)是比較大的風(fēng)險(xiǎn)，指施工過(guò)程中存在較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，可能造成重傷和致命事故；三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)是一般風(fēng)險(xiǎn)，指施工過(guò)程中存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，可能造成輕傷事故；四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)是低風(fēng)險(xiǎn)，指施工過(guò)程中存在較低的安全風(fēng)險(xiǎn)，可能造成輕傷及以下事故。

其次督促施工企業(yè)、項(xiàng)目部、監(jiān)理根據(jù)浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出臺(tái)的《建筑施工安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防實(shí)施細(xì)則》做好雙重預(yù)防機(jī)制。浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布了《建筑施工安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防實(shí)施細(xì)則》，里面對(duì)建筑施工安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理的要去進(jìn)行了詳細(xì)梳理，并將《施工現(xiàn)場(chǎng)危險(xiǎn)源分級(jí)與防范措施一覽表》作為附件公布。施工企業(yè)可以對(duì)照這張表格，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)危險(xiǎn)源進(jìn)行辨識(shí)和評(píng)價(jià)，最終確定重大危險(xiǎn)源。新《安全生產(chǎn)法》中的條款也表明，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理將作為企業(yè)管控風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患、保證安全生產(chǎn)的重要手段，未來(lái)將會(huì)一直這樣執(zhí)行，各責(zé)任主體單位必須認(rèn)真開(kāi)展雙重預(yù)防機(jī)制[3]。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)理公司在安全生產(chǎn)中的作用

2.3.1 在項(xiàng)目監(jiān)管中，要對(duì)監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理中不作為的問(wèn)題，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。重點(diǎn)檢查監(jiān)理單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)工作在“人、機(jī)、料、法、環(huán)”五個(gè)環(huán)節(jié)中的監(jiān)理工作落實(shí)情況。監(jiān)理單位也要通過(guò)預(yù)防和控制“人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)”來(lái)中斷“多米諾骨牌”效應(yīng)的發(fā)生。通過(guò)采取技術(shù)和管理手段，使事故不發(fā)生，作為事故預(yù)防；通過(guò)采取技術(shù)和管理手段，使事故發(fā)生后不造成嚴(yán)重后果或使后果最小化。

2.3.2 監(jiān)理單位必須編制完整能指導(dǎo)施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作的實(shí)施細(xì)則。現(xiàn)場(chǎng)危大工程的監(jiān)理實(shí)施細(xì)則必須根據(jù)建設(shè)部37號(hào)令到要求第十八條的要求，結(jié)合施工單位危重工程專項(xiàng)建設(shè)方案制定監(jiān)理實(shí)施細(xì)則，開(kāi)展危重工程建設(shè)專項(xiàng)檢查；監(jiān)理單位應(yīng)編制工程隱患排查治理計(jì)劃，持續(xù)開(kāi)展隱患排查治理工作。日常監(jiān)理工作中，要按照施工進(jìn)度對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行重點(diǎn)排查，檢查隱患排查治理中的計(jì)劃是否落實(shí)到位等等問(wèn)題。我們要充分發(fā)揮監(jiān)理在施工安全管理方面的監(jiān)管作用，降低安全生產(chǎn)事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)[4]。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，事故防控要從安全技術(shù)、安全教育、安全管理三個(gè)方面入手，采取相應(yīng)措施，這與安全生產(chǎn)12字方針“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”是一致的。新形勢(shì)下的安全生產(chǎn)工作，我們要深刻領(lǐng)會(huì)“行刑銜接”，轉(zhuǎn)變觀念，精準(zhǔn)把控好安全生產(chǎn)特點(diǎn)與規(guī)律，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)入手，以風(fēng)險(xiǎn)管控為主要手段，在隱患形成之前控制風(fēng)險(xiǎn)。