新時期平涼市山水林田湖草塬系統治理的思考

段 彤，段義字

(1.云南大學國際河流與生態安全研究院，云南 昆明 650091；2.甘肅省平涼市水土保持科學研究所，甘肅 平涼 744000)

山水林田湖草是一個生命共同體，山水林田湖草的系統治理觀是水土流失治理與生態修復的重要指導思想，其核心要義就是按照生態系統的整體性、系統性原則，遵循內在規律，統籌協調自然生態各要素，力求對生態系統進行整體保護、系統修復、綜合治理。習近平總書記關于“山水林田湖草系統治理”的理論，為生態環境的系統治理提供了科學的自然觀和方法論，揭示了人與山水林田湖草之間的共生關系[1]。就水土保持生態治理與保護而言，生態治理工作要從系統工程和全局角度，應用水土保持學、生態經濟學、土壤學、地理學、景觀生態學和系統工程等原理，統籌林與土、土與山、山與水、水與田、田與人的相互關系[2]，通過統籌兼顧、整體施策，推動平涼市域生態保護與高質量協調發展。

根據平涼市地形地貌特征，平涼市較大塬面12塊，總面積577.3km2，其中最大塬面為靈臺什字塬，面積126km2。結合市域黃土塬面面積大且為子午嶺-六盤山國家級水土流失重點預防區和黃河多砂粗沙國家級水土流失重點治理區的實際，將黃土塬面治理與保護納入系統治理，構建平涼市“山水林田湖草塬”綜合治理、系統治理、源頭治理體系。因此，以山水林田湖草塬系統治理、綜合治理，符合平涼市生態治理與保護實際，也有利于推動全市水土保持生態建設縱深發展，促進人與自然和諧共生，進一步提升市域生態系統質量和穩定性。

1 自然概況

平涼市位于甘肅東部，地處北緯34°54′～35°43′、東經107°45′～108°30′，東西長229.8km，南北寬98.4km，面積1.11萬km2。六盤山山脈及其隴山支脈作為天然地理分界線將全市切割為東、西2部分，西部莊浪、靜寧縣屬隴中黃土丘陵溝壑區，處于葫蘆河流域上游，海拔1340.84～2858.45m，地形多為黃土梁、峁和溝谷；東部崆峒、涇川、靈臺、崇信、華亭5縣(市、區)屬隴東黃土高原溝壑區，海拔890.82～2748.61m，地形主要為黃土塬、梁和川臺溝壑，塬面坡度3°～5°，眾多溝壑切割導致塬面破碎，僅崆峒區北部塬面溝壑密度達到2.303km/km2，全市塬面577.33km2。境內較大河谷川地包括涇河川、汭河川、黑河川、達溪河川、洪河川、水洛河川、葫蘆河川、甘渭河川等，最大的涇河川129.33km2，主干溝7458條，其中主溝883條。

平涼市屬溫帶半干旱季風氣候區，多年平均氣溫9℃，多年平均降水量533.1mm，境內河流屬黃河流域渭河水系一級支流涇河、葫蘆河和千河。其中涇河主要有涇河干流及其支流后峽河、頡河、汭河、洪河、蒲河、黑河和達溪河等，流域總面積7220.3km2；葫蘆河主要有葫蘆河干流及其支流長尾河、渝河、狗娃子河、高界河、甘溝河、甘渭河、南河、莊浪河、水洛河和清水河等，流域總面積3715.51km2；千河主要有千河干流及其支流上關河等，流域總面積182.12km2。

全市土壤以黑壚土、黃綿土、黑麻土、黃麻土為主，質地疏松，粒狀或粉狀結構，遇水易崩解，抗蝕性差。

全市關山兩側及太統山、唐帽山等山地天然次生林518km2，主要分布在崆峒區西南部的太統山和崆峒山、靈臺達溪河以南山區、崇信西南唐帽山、華亭市全部和莊浪關山山區，主要樹種有樺樹、櫟樹、山楊、椴樹等。至2019年底，全市累計治理水土流失面積7177.9km2，水土流失初步治理程度達到70%以上。其中梯田2713.6km2，條田867km2，人工水保林3705.3km2，坡地種草253km2，封山育林育草397.3km2；修建淤地壩127座、水窖66735眼、澇池9837個、谷坊2873座、溝頭防護3136道，溝壩地及引洪漫地113.8km2；建立省級水土流失監測站(點)3個、水土保持監測監督站點75個、智慧水保系統及信息平臺1縣。

2 山水林田湖草塬系統治理面臨的機遇

近年來，平涼市遵循習總書記生態文明思想，在水土保持淤地壩壩地高效開發利用、黃土丘陵溝壑區坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原溝壑區塬面保護以及生產建設項目水土保持等方面取得了顯著成效，尤其2019年以來，平涼市根據習總書記黃河流域生態保護和高質量發展講話精神，開展了生態清潔流域建設、黃土塬面水土保持與鄉村振興、淤地壩水沙資源高效利用與示范等工程，借鑒了已有的黃河中游水土保持試點流域莊浪堡子溝、涇川茜家溝、崆峒區紙坊溝等一批典型小流域綜合治理經驗，先后在莊浪、涇川、崆峒等縣(市、區)初步建成了較為完善的多層次、多組分、多級別、多循環、多生物種群匹配、多效益時空交叉的典型流域水沙調控體系，溝道建成了以水庫和大型淤地壩為主體、支毛溝中小型淤地壩、塘壩與土(柳)谷坊相結合的層級化、立體化小流域水沙蓄滯體系，流域生態環境趨向良性發展。進入新時期，平涼市水土保持生態建設迎來了與鄉村振興、區域經濟高質量發展相結合的新機遇和新挑戰，水土保持生態建設以山水林田湖草塬系統治理為目標，將鄉村產業振興、生態振興、經濟振興結合起來，實現從“濁水黃山”向“綠水青山”再到“秀水金山”的山水林田湖草塬生命共同體綜合施治、高效開發的徹底轉變。

3 存在的困難和問題

3.1 保護與發展的關系亟待妥善處理

良好的生態環境是經濟可持續與高質量發展的基礎。目前，部分區域山水林田湖草塬治理仍停留在傳統治理思路中，措施布局、種類、標準、質量等僅限于防治水土流失、減輕土壤侵蝕、增加林草覆蓋率等，未能將水土保持工程學、生態經濟學、園林景觀學、環境工程學、特色產業循環發展等系統工程原理有機地結合起來開展系統治理，防治目標主要以提高蓄水保土效益為主，與當前治理與保護、鄉村振興與經濟高質量發展理念銜接不緊，生態治理與修復后的產業發展路徑不明確，水土資源管理后勁和持續發展動力不足。

3.2 綜合治理與系統治理理念貫徹不深

根據平涼市地形地貌涵蓋黃土高原溝壑區、黃土丘陵溝壑區和土石山區的特殊性，地理邊界的銜接、生態系統的整體性和環境影響的關聯性，決定了山水林田湖草塬生態環境必須作為一個共同體來統籌考慮[2]。目前，市域山水林田湖草塬系統治理問題表現為規劃層面的流域上下游地區城鎮、鄉村人口布局及生態文明建設、產業特色發展、環境美化規劃協調度、層次性、典型性、關聯性不夠，山水林田湖草塬各要素分而管之，缺乏系統性和全局性，人與自然和諧共生的局面尚未全面形成；實施層面的全要素、多維度、近自然生態保護修復措施普及率不高；監管層面未充分考慮山水林田湖草塬要素之間介質的流動性、關聯性以及生態系統的整體性，多部門重復監測、數據共享不到位、多頭管理的局面尚未破除。

3.3 措施配置與治管體制局限性大

對于傳統治理程度較高的流域開展深層次的生態保護與修復、措施配置數量與投資比例存在一定技術上、認識上的差距，未將水土保持工程布設藝術化、林草措施園藝化、總體布局景觀化結合起來，注重水土流失治理程度量化目標，忽視了綜合體現水土流失防治效果和自然稟賦水土保持功能空間尺度的水土保持率目標，未能凸顯水土保持在鄉村振興戰略中提升區域生態系統質量和穩定性的作用，限制了生態園林化元素的相互融入程度，降低了生態清潔和科技示范流域依附的景觀性[3]。在具體的生態綜合治理措施設計、實施過程中，受以往驗收規定的限制，水土保持工程措施僅停留在傳統的預防和治理水土流失思路上，布設的林草措施樹草種價格低廉、品種以鄉土樹草種為主，生產路、田間道路建設標準低；新型引種馴化栽培的綠化美化樹草種因質優價高、管護成本高而被放棄；傳統的水土保持生態建設投資、規劃設計理念滯后于當前國家、省級有關黃河流域生態保護和高質量發展理念的生態產業型、生態宜居型、生態旅游型等“小流域+”創新型治理模式，實施效果不能滿足鄉村生態振興、產業振興、脫貧成果持續化要求。

3.4 生態修復與空間管控體系銜接不緊

平涼市作為黃河流域生態保護和高質量發展建設重點區域之一，一定程度上存在山水林田湖草塬綜合治理、生態產業布局與生態空間格局錯位，國土空間資源區劃與林業、水務、農業資源管理等專業部門數據資源條塊分割，缺乏有效的橫向銜接，為綜合治理措施定位定點布設及其合理性甄別帶來了技術障礙，導致措施設計與實地相符合但與國土空間資源數據庫相矛盾；生態空間管控力度不夠，空間協調管控與銜接在山水林田湖草塬規劃發展中的前置性作用未得到有效發揮；部分水土保持生態工程、生產建設項目水土保持全過程監測監管體系尚未與國家、省級長期性水土保持測報系統相銜接，水土保持成效定位定量監測階段化特性明顯，難以應對中長期區域生態保護修復規劃提出的控制引導要求。

4 主要對策措施

4.1 完善監管機制，實現淤地壩“四變”改革

淤地壩是平涼市小流域溝道治理重要的工程措施，其在攔蓄溝道泥沙、抬高溝道侵蝕基點、減少下泄泥沙量和保護下游農田、村莊等設施起到了積極地作用，部分山區利用淤地壩前期水庫型功能，通過建設山地引水灌溉系統，在提高梯田果園及農作物產出效益方面起到了十分重要的作用。淤地壩在黃土丘陵溝壑區以壩代路方面連通了山溝兩岸交通，加速了小流域物流、商品流和信息流，在鄉村產業振興中利用淤地壩建設城郊型生態農業示范園，為小流域生態保護與經濟高質量發展奠定了物質基礎。目前，平涼市水土保持淤地壩大部分建設于二十世紀七八十年代，設計標準較低，淤積年限和攔蓄泥沙量基本達到了設計標準，其防洪減沙蓄水功能逐步弱化。因此，應結合淤地壩現狀，在實地調查勘測的基礎上，探索省水利廳提出的淤地壩“提質增效變水庫、生態補償變農田、自然治理變水溝、銷號移交變公路”的“四變”建管改革[4]。對周邊具有良好的種養業發展條件、上游溝道地下潛流量大、蓄水能力強的淤地壩按照小型水庫規范要求，完善泄水、蓄水、配套提水設施，將淤地壩改造提升為小型水庫，提高溝道水沙資源化利用效益；對溝道出水量小、已淤積成壩地的淤地壩，要完善10～20年一遇防洪標準泄水設施，并利用現有淤地壩形成的泄洪槽庫容增加淤地壩壩地生態農業發展防洪減災能力，借鑒陜北洛川、山西隰縣以及平涼市紙坊溝壩系建設運行管理經驗，建設壩系共用高標準泄洪渠系，發展城郊型小流域淤地壩壩地生態農業示范區和鄉村旅游觀光型庭院經濟，將壩地納入政府土地占補平衡建設用地指標管理體系中；對已淤滿或喪失除險加固價值的淤地壩通過綜合技術評估，提出后續開發利用指導性方案，按照淤地壩相關管理程序進行銷號，對其所在小流域開展系統規劃，實施山水林田湖草塬(坡)綜合治理，合理配置水土資源開發性措施，實現從坡面到溝道、從上游到下游、從塬面到塬邊全方位推廣平涼市總結的“塬、峁、坡、溝”四道綜合防治體系[5]，建設生態清潔型、科技示范型、生態旅游型、生態產業型“小流域+”各具地域特色的高質量、新格局小流域綜合治理模式；對“以壩代路”、連接溝壑兩岸、已淤滿的淤地壩，與交通、城建等部門協商，將其從既有淤地壩名錄中銷號，由實際使用村組或責任單位承擔管護責任。

4.2 建設“海綿村鎮”，完善塬面水沙蓄儲利用與調控體系

海綿城市是通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展模式[6]。2015年10月，國務院辦公廳印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，提出通過海綿城市建設，提高城市綜合防洪抗災能力和增加城市環境容量。近年來，城市防洪蓄排水工程系統已得到完善，實現雨污分流并在部分新建街道、城市道路實施偏溝式雨水坑、下凹式植樹坑、地埋式灌溉蓄水池、生態濕地等，城市雨洪減控和就地消納量增加，城市防洪壓力呈分級、多點、分散化釋放。但鄉村居民區和鄉鎮駐地區徑流雨洪利用與調控系統不完善，尤其近年來城鎮化建設和鄉村振興、新農村建設、“村村通”道路工程的實施，村鎮點片狀分布密度逐年增加，硬化地面面積增大，降水匯流量亦隨著增大，而村鎮建設蓄排引水設施不夠完善，地面匯流直接排出村鎮外鄉村道路排水溝，增加了道路排水壓力，部分匯流就近排入自然溝道，導致黃土塬面溝頭溯源侵蝕、重力侵蝕增加[7]。據測算，地處黃土高原溝壑區的崆峒區草峰鎮10年、20年一遇最大24h降水形成的匯流量分別達到1.42萬m3和2.69萬m3，雨洪潛在危害和資源利用潛力并存。為此，可借鑒“海綿城市”建設理念，因地制宜，在人口較為集中、居民點密度大、村鎮硬化地面較大的鄉鎮和村社所在地建設“海綿村鎮”，結合鄉村振興、美麗鄉村建設、塬面保護等工程的實施，在村鎮建設較為完善的雨洪減控體系；在村鎮適地建設濕地公園、灌溉蓄水池、澇池、鄉村道路下凹式植樹坑、庭院綠地等雨洪蓄儲設施，構建村鎮雨洪資源蓄滲利用體系；在人口較為密集的村鎮附近發展高效節水灌溉農業、生態示范農業園、生態果園、庭院經濟等，完善塬面水沙調控體系和水沙蓄儲利用體系，逐步達到“以滯促滲、以滲促凈、以凈促蓄、以蓄促用、以蓄促排”的海綿目標，實現“修復村鎮水生態、涵養村鎮水資源、改善村鎮水環境、提高村鎮水安全、復興村鎮水文化”多重目標，拓展村鎮建設人為活動、生態村鎮人水和諧共生途徑。

4.3 拓寬治理思路，建設生態科技示范型流域

平涼市地貌類型涉及黃土高原溝壑區、土石山區和黃土丘陵溝壑區，水土流失較為嚴重。經過多年的連續治理，水土流失治理程度達到70%以上，在小流域治理方面探索出具有地域特色的治理模式，為當前鄉村振興和發展生態產業奠定了基礎。根據中共中央國務院《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》、水利部《推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見》和《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，結合平涼市實際在不同地貌類型區村鎮、城郊有選擇的建設城郊型、生態清潔型、旅游觀光型、水土保持科技示范型、生態科技型等特色性示范小流域，大力推廣水土保持新技術、新材料、新科技成果，提高小流域治理科技含量。借鑒周邊地區小流域治理經驗，探索生態產業型、生態宜居型、生態旅游型等“小流域+”治理模式[8]，把小流域綜合治理與水土保持科技應用結合起來，把水土保持措施配置與水土資源綜合開發結合起來，把生態修復與增綠降碳結合起來，把小流域生態農業發展與鄉村產業振興結合起來，由點到面逐步拓展水土保持科技示范流域建設深度和廣度。從水土流失發生、發展的梁峁、塬面、梁坡、溝坡到溝道的完整自然單元進行系統治理，采取塬面匯流集蓄利用高效化、坡耕地梯田化、坡面小型蓄排引水工程網絡化、溝道壩庫蓄水攔沙系統化，構建完善的水土保持工程措施體系；喬、灌、草有機結合，帶、片、網科學布局，科學布設水源涵養林、防護林、經濟林等林草措施體系，實現山水林田湖草塬系統治理。

4.4 精準布設措施，控制建設項目水土流失

生產建設項目水土流失防治是山水林田湖草塬系統治理的重要組成部分，其水土流失具有典型性和特殊性，不同類型生產建設項目其擾動地面造成水土流失的強度、范圍和類別均有差異，水土流失防治措施的布設、實施具有較強的時效性和典型性[9]。因此，在加大生產建設項目水土流失預防監督的同時，根據擾動地面產生水土流失的時段、部位、地域，將水土保持措施布設與建設項目景觀環境特點、區域生態修復與山水林田湖草塬系統治理相結合，健全水利部門牽頭，發改、稅務、建設等部門協作的水土保持監督管理機制，共享生產建設項目立項清單數據，加強與建設單位溝通，使其充分認識生產建設項目水土保持工作的重要性和必要性以及落實水土保持措施是生產建設項目實施過程中的一項法定義務[10]；在大型生產建設項目開工前期，水土保持監管人員為施工、監理、監測、水土保持方案編制、主體工程設計等參建單位集中開展生產建設項目水土保持法律法規宣傳教育，使生產建設項目水土流失防治監管時序前移，全方位、多層次開展水土保持常識和相關法律法規宣傳；加強完成驗收的生產建設項目水土保持監測、監理資料復核和檢查，發現問題，及時整改；根據生產建設項目前期工作特點和程序，制定水土流失重點預防區和重點治理區建設項目水土保持管理辦法，建立水土流失重點預防區和重點治理區公示、公告制度，尤其在華亭市、崇信縣作為國家和省、市級水土流失重點預防區，盡量避免擴大煤礦、石料場等礦山開采、工業項目建設范圍，已建運行的生產建設項目必須做到先攔后棄和水土保持設施“三同時”制度；公路、鐵路、水利及其它基礎設施建設無法避讓水土流失重點防治區的，要嚴格提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍；加強對取土、挖砂、采石的管理，統籌規劃取土、挖砂、采石地點，規范取土、挖砂、采石行為；充分應用“3S”等先進技術手段加強生產建設項目過程性的動態監督核查力度，使生產建設項目水土保持與市域山水林田湖草塬生態治理、系統治理相協調、相統一。

5 結語

根據市政府提出建設“綠色、開放、興業、安寧、幸福新平涼”的戰略定位，以市域山水林田湖草塬源頭治理、綜合治理、系統治理作為貫徹黃河流域生態保護與高質量發展理念的具體實踐，通過典型區域系統規劃、綜合規劃和專業規劃，實施生態清潔、科技示范、生態宜居“小流域+”以及黃土塬面農業綜合開發、梯田特色產業體系建設等措施，把生態治理與鄉村產業振興、生態振興、經濟振興結合起來，進一步優化市域特色產業結構布局，推進經濟綠色、高質量發展。