新形勢下廣東水利工程質量檢測監管方法的探討

陳向日，蔡杰龍，張君祿，蔡燦旭，王梓鑫

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635；2.廣東省水利新材料與結構工程技術研究中心，廣州 510635；3.廣東省水利重點科研基地，廣州 510635)

1 概述

廣東瀕臨南海、地處珠江流域下游，水網密布、河湖眾多、水資源豐富，是名副其實的水利大省。為深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記關于治水工作的重要論述精神，加快推進廣東省水利高質量發展，著力保障水安全，新時期的廣東已積極謀劃了“851”水利高質量發展藍圖，即加快實施八大工程，建設水資源配置骨干網、防洪安全網、萬里碧道網、農村水利保障網、智慧水利網等5張網，推動廣東省水利現代化水平邁進全國第一梯隊。

新形勢下，廣東水利高質量發展以科學高效的質量監管機制,作為評判工程施工質量的重要依據，水利工程質量檢測成為工程質量監管機制中極為重要的一環[1]。以工程質量檢測為抓手，嚴格把關水利工程施工質量，是我省實現“851”水利高質量發展和水利發展“十四五”規劃目標的重要手段。

近些年，隨著眾多大型水利工程在廣東省內各地區的開工建設，水利行業對水利工程質量檢測的需求不僅越來越大，要求越來越高，且專業性也越來越強。然而，目前廣東省具備水利工程質量檢測資質、已在我省水利工程建設市場登記備案的檢測單位共66家，其單位資質等級和能力水平參差不齊。實際上對檢測單位的日常監管，我省仍停留在傳統的資料核查、“雙隨機、一公開”等監管手段，傳統的“點監管”或“人工監管”模式，已經無法對檢測單位實施有效監督，依靠檢測機構的自律規范檢測行為儼然成為一種空想[2]。依靠目前傳統的監管方式已經無法適應新形勢下廣東水利高質量發展的要求。鑒于此，全面剖析新時期廣東水利工程質量檢測發展存在的困境和難題，系統分析當前監管現狀存在的問題，結合國內部分省份已有效實施的監管手段，提出新形勢下適用于廣東水利工程質量檢測監管方法，為加強行業監管提供科學對策和建議。

2 新時期水利工程建設特點

根據廣東省2021年底發布的《廣東省水利發展“十四五”規劃》(以下簡稱《規劃》)可知，到2025年，廣東水安全保障能力全面提升，建成水利高質量發展先行省，廣東水網主骨架和大動脈基本成型，并率先構建智能高效的水利管理體系。經初步匡算，廣東“十四五”水利建設項目共95項，總投資規模為8 201億元，其中“十四五”投資規模為4 050億元，涵蓋防洪能力提升、水資源配置、農村水利保障、河湖健康保障、智慧水利工程等主要項目，著力推進水網建設，保障水安全。

按照《規劃》，“十四五”期間廣東計劃實施水資源配置建設項目33項，包括珠江三角洲水資源配置工程、環北部灣廣東水資源配置工程和粵東水資源優化配置工程等，投資額達1 283億元，占“十四五”總投資規模的31.7%。水利工程建設特點主要以隧洞施工為主，多采用全封閉深層地下輸水方式，工程沿線地質結構復雜多變，多為地下涉水工程，施工難度極大，需攻克諸多難度極高的技術難題。

水利工程質量百年大計，事關人民群眾切身利益、國民經濟投資效益、水利行業可持續發展。水利工程質量檢測是水利工程質量安全保證體系的一個重要環節，質量檢測數據是工程結構安全得到保證和工程質量達到合格標準的主要判斷依據。保證檢測工作中的獨立性以及檢測數據的真實性，顯得極為重要[3-5]。新時期廣東水利工程的建設整體呈現建筑結構復雜、技術難度大、施工質量要求高等特點，與傳統水庫大壩或水閘等水利工程建設差別甚大，包括施工工藝流程、質量控制方法和質量檢測手段等。水利工程施工難度越大，對施工質量的監管要求也就越高，與之匹配的質量檢測技術就越為關鍵。如何做好水利工程質量檢測監管，保證檢測工作獨立性和真實性，是新時期水利工程建設質量管控的重要舉措。

3 水利工程質量檢測現狀

2009年《水利工程質量檢測管理規定》(水利部令第36號)正式實施，所有水利工程質量檢測工作，必須由取得相應檢測資質等級的機構承擔。

3.1 檢測委托模式相對落后

目前，廣東省水利工程建設期開展的檢測主要有施工自檢、業主對比檢測、監理平行檢測、監督抽檢(含飛行檢測)和竣工驗收抽檢等5種類型。大部分的檢測工作仍由施工單位負責委托實施，占比超過工程總檢測數量的85%，其檢測成果對施工質量進行驗收與評定。由業主委托實施的對比檢測和監理平行檢測占比不超過15%，主要用以復核校驗施工自檢結果。另外，還有少部分的政府監督抽檢和竣工驗收抽檢。

施工單位是施工質量驗收與評定的核心利益主體，工程中大部分檢測工作卻仍由施工單位負責委托實施。檢測委托模式已經落后于住建等行業。根據《建設工程質量檢測管理辦法》(建設部令第141號)第十二條的規定：本辦法規定的質量檢測業務，由工程項目建設單位委托具有相應資質的檢測機構進行檢測；第十六條的規定：檢測機構不得與行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及所檢測工程項目相關的設計單位、施工單位、監理單位有隸屬關系或者其他利害關系。近些年，個別省屬大型水利工程建設單位已經意識到問題的存在，并嘗試由建設單位負責施工自檢的委托實施，實施效果顯著，為工程建設管理和工程施工質量保證提供了重要的支撐。但是，由于沒有頂層設計等制度的支撐，該模式目前難以在全省各地區進行有效推廣與實施。

3.2 普遍存在不正當市場競爭

2020年2月15日，廣東省開始正式實施檢測資質認定告知承諾制，檢測機構獲取資質有了較大的便利性，機構數量增加較多。同時，隨著改革的逐步推進，檢測單位的屬性也從以體制內事業單位為主逐步改制為以民營私有企業為主。大量的檢測機構體制較為靈活多變，在寬松的市場環境下，開始大量承攬工程質量檢測業務，特別是由施工單位委托的檢測工作，一般無需通過市場公開招投標，由施工單位通過比價方式自主選擇實施，隨意性較強。施工單位為了獲得利潤空間，嚴重壓縮成本，對檢測的投入基本沒有保障。同時，作為施工質量驗收與評定的核心利益主體，施工單位對質量檢測結果期望合格，更有甚者在選擇檢測服務單位時明確提出了保證檢測結果合格的要求，并作為遴選的先決條件之一。迫于市場競爭的壓力或積累檢測業績，在監管不嚴及違規成本極低的情況下，有的檢測單位采用嚴重低于國家指導價及正常成本價的方式承攬項目，為了追逐經濟效益，開始弄虛作假、偽造數據、出具虛假報告，用以工程進行質量驗收與評定[6-7]。

3.3 檢測質量水平參差不齊

近些年，隨著廣東省眾多水利工程的開工建設，檢測技術人員需求量不斷增多，普遍工齡較短，工作經驗不足，入職未經任何培訓則匆忙上崗，且行業也并未組織對全省檢測人員的任何專業技術培訓。自2014年開始，中國水利工程協會就不再組織全國水利工程質量檢測員資格考試。目前，整個行業檢測人員的能力水平普遍偏低。另外，截止至2022年5月，根據廣東省水利建設市場信用信息平臺數據，在我省水利工程建設市場登記備案的檢測單位共66家，其中具有甲級資質的單位43家，包括全部5個專業甲級資質的單位14家，只有乙級資質的單位23家，檢測能力水平參差不齊，包括人員技術、儀器設備、場地環境等，導致整個行業的檢測質量水平良莠不齊，易導致檢測結果不規范的問題。

3.4 監管權限逐級下移

近年來，水利工程建設項目法人的組建逐級下放各地市、縣區甚至鄉鎮水利所。同時，乙級檢測資質的行政許可事項也下沉到各地級市受理，由各地級市水行政主管部門做出行政許可決定。由于基層的管理水平相對薄弱，監管力量相對有限，特別是一些經濟欠發達地區，監管力量投入有限，難以保證對檢測單位行為實施有效監管，為個人承攬檢測項目后采用掛靠方式實施虛假檢測提供了便利。另外當前我省對質量檢測的監管機制較為落后，原住建等外行業大量檢測單位涌入水利檢測市場后，為了獲得水利工程檢測業績。造成水利工程質量檢測市場相對混亂，問題變得更加突出，水利工程質量也面臨較大的風險。

4 水利工程質量檢測監管困境

當前，我省質量檢測機構監管體系仍然不夠完善。各級水行政主管部門的人員數量長期不足，監督難度大，監管任務繁重，而具備專業檢測能力的管理人員更是少之又少。同時，我省省級水行政主管部門還未出臺專門針對水利工程質量檢測的監管辦法，僅有個別地級市已經出臺了相應的辦法加強監管。由于監管手段有限，長期以來，主管部門只能依賴傳統的資料核查、“雙隨機、一公開”、工程施工過程安全安全監管等手段，這種碎片化的“點監管”或“人工監管”模式，已無法滿足新形勢下水行政主管部門對水利工程質量安全監管的要求。

近些年，我省個別經濟發達的地級市(如廣州、深圳和東莞)和個別省屬大型水利工程(如珠江三角洲水資源配置工程)，已經率先利用信息化監管平臺對檢測單位實施監管，監管效果顯著，一定程度上規范了檢測單位的行為，也規避了一定的質量風險，為行業監管提供了重要支撐。但是，我省大部分的地級市和水利工程仍然沒有有效的監管手段，難以對檢測機構形成有效的監管。在全省統籌水利高質量發展的新時期，如何解決水利工程質量檢測監管面臨的困境和難題，亟待行業主管部門盡快謀劃解決。

5 監管對策與建議

5.1 完善檢測監管法規制度，規范檢測機構行為

以現有部委監管辦法為基礎，參考省外一些地區已發布并有效實施的質量檢測監管辦法，盡快制定并出臺適用于我省的水利工程質量檢測監管辦法，進一步明確檢測機構行為規范和要求，為全省各地區水行政主管部門和水利工程管理單位監管和規范檢測機構的行為提供參考依據。

5.2 建立省級監督信息平臺，強化檢測機構管理

利用現有5G、大數據和云計算等信息化技術手段，建立省級檢測監管信息平臺，將省內所有從事水利工程質量檢測的單位統一納入信息平臺進行管理[2]。利用省、市水行政主管部門和檢測機構兩級動態聯網監管服務機制，形成對全省項目、檢測機構資質、人員、設備和檢測活動等的統一監管，并結合見證取樣、檢測數據實時采集和上傳等手段，預防和查處超資質范圍承接業務、資質掛靠、人員掛靠、設備超期以及出具虛假檢測報告等各種違法違規行為，強化對檢測機構的管理，從而進一步規范我省水利工程質量檢測行為。

5.3 建立檢測信用評價辦法，提高檢測違規成本

制定一套專門針對檢測機構行為的信用評價辦法，建立黑名單制度，可結合省級檢測監管信息平臺配套使用。定期對全省所有檢測機構進行信用等級評價，對存在擾亂檢測市場、惡性競爭和行為不規范等問題的檢測單位進行信用扣分，達到一定標準直接列入黑名單并予以公示，同時限制甚至停止其執業。存在嚴重問題的，可報請主管部門注銷其檢測資質。

5.4 加強檢測能力培訓考核，提升檢測機構水平

成立省級水利工程檢測協會，由協會制定統一考核標準，定期組織全省檢測人員的能力培訓與考核，未經考核通過的不允許從事檢測技術工作。同時，可組織能力比對、盲樣抽檢技能比賽能活動，提高整個行業檢測人員的技能水平，從而提升我省全體檢測機構的水平。

6 結語

水利工程質量關乎我省水利的高質量發展，更關乎民生百姓的生命財產安全。守住水利工程質量底線，為我省實現水利高質量發展和四個走在全國前列宏偉目標保駕護航。作為把控水利工程質量的關鍵手段，水利工程質量檢測的監管能否到位，關系到我省水利高質量發展的大局。新形勢下，鑒于我省目前水利工程質量檢測的現狀以及監管面臨的困境，完善檢測監管相關法規制度，利用信息技術建立省級監管平臺，進一步規范檢測市場和檢測機構行為，才能全面提升我省水利檢測行業的整體水平，從而為促進我省水利高質量發展提供重要支撐。