鄉村振興戰略背景下農村閑置宅基地盤活利用模式研究

李 慧

湖南省地質博物館 湖南 長沙 410000

根據2021年國家統計局公布的第七次全國人口普查數據顯示，城鎮人口90199萬人，占比63.89%，與2010年相比，城鎮人口比重上升14.21%。城鎮化進程的加快，一方面帶來經濟繁榮活躍，另一方面也在一定程度上造成了農村常住居民減少，農村宅基地空置和浪費等現象，個別地區甚至出現了“空心村”問題，極大地影響了農村經濟和農業發展。2018年九月，國務院發布《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，明確提出要“盤活鄉村存量建設用地，加強鄉村振興用地保障”。

1 宅基地閑置的現象及原因分析

1.1 宅基地和宅基地閑置的含義

宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。宅基地使用權具有身份性、無償性、相對性等特征。申請主體限于農村村民，此為身份性，符合條件的農村村民申請宅基地實行免費使用制度，此為無償性，宅基地屬于集體建設用地，農村村民對宅基地只有占有和使用權，沒有所有權，此為相對性。宅基地閑置現象，學界對此暫無統一的學術定義，但是宅基地閑置現象及其帶來的土地管理和農村發展問題，已經引起各界的強烈關注。本文認為，宅基地閑置指的是因多種因素導致的宅基地及地上建筑物的空置或者廢棄現象[1]。

1.2 宅基地閑置的原因

隨著城鎮化進程的加快，宅基地閑置現象也呈現出愈演愈烈的趨勢。宅基地閑置的原因受到多方面因素的綜合影響，主要有如下幾個方面：一是人口轉移。城鎮化發展過程中，城鄉差距也進一步擴大，大量農村勞動力涌向城市，根據中國社科院2017年的統計，進入新世紀以來，每年僅因為農村人口轉移就導致新增農村閑置住房5.94億平米。二是一戶多宅。很大一部分村民建新宅沒有拆除老宅，或者未經審批直接在老宅旁邊新建住宅，宅基地面積嚴重超標，據周陽調查，湖南省境內寧鄉市、株洲市、湘西州等地區一戶多宅比例達40%。三是流轉不暢。部分進城務工人員，已經在城市購房定居，仍保留農村宅基地，雖然主觀上有退出或者流轉的意愿，但是由于流轉制度不夠完善而保留農村老宅。此外，農村村民不愿放棄老宅的傳統意識形態，長期以來違規建設宅基地等歷史因素，農村宅基地規劃滯后等因素，也是造成宅基地閑置的重要原因。

1.3 盤活農村閑置宅基地的必要性和意義

《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出，要加速農業發展模式的轉換，進一步優化農業產業布局。然而當前大量閑置的宅基地難以盤活，土地資源利用率不高，集體建設用地不夠，一方面鄉村振興產業落地的用地需求量大，另一方面農村宅基地閑置較多，土地資源浪費面積較大，形成一種畸形的矛盾局面，盤活閑置農村宅基地在這種歷史背景下顯得極為迫切。由于各個地區的歷史地理和經濟發展狀況不同，宅基地閑置情況也相差較大，雖然尚無官方統計當前全國閑置宅基地空置面積，根據多名學者實地調研的統計，調研地區農村宅基地閑置率在10%—23%之間。當前，中國城市化正處于高質量發展的轉型時期，盤活農村閑置宅基地，將宅基地有條件地進入市場，將對緩解緊張的用地供需矛盾，增加農民和農村集體經濟組織財產收益，統籌城鄉土地資源合理利用等方面起到積極作用[2]。

2 農村宅基地盤活利用的現實困境

2.1 宅基地管理執法邊界模糊

目前違法占用宅基地主要由農業農村部門和自然資源部門在職權范圍內監管，然而由于相關法律及其實施細則沒有對兩個部門執法邊界予以明晰，在實踐中容易出現推諉現象，導致執法效率的下降，客觀上對宅基地的違法建設和閑置宅基地的增加起到一定的助推作用。根據最新的《土地管理法》，宅基地建設違法占用耕地的，主要由自然資源部門予以監管處罰，第七十八條規定，農村村民違法占用土地建設住宅的，由農業農村部門負責管理。第七十八條規定對于違法占用的土地是耕地、農用地還是建設用地沒有明確，《實施細則》對此也沒有進一步說明。在實務中經常出現執法困惑大致有如下幾種情況：一是由農村集體經濟組織統一組織建設用于集體經濟成員共同居住的住房，二是違法建設房屋所占用的土地既包括農用地又包括建設用地，三是建設的房屋既有用于自住的房屋，又有用于商業活動的復雜情況，農業農村部門和自然資源部門在執法管理中容易出現困惑和相互推諉的情況。

2.2 宅基地退出與補償制度不盡完善

宅基地退出補償標準不統一，且對流轉范圍設置較為保守，受讓對象僅限于本集體經濟成員之間，自愿退出的補償標準較低且補償方式較為單一，缺乏全國性的宅基地退出和補償的指導性辦法。自2015年試點探索農村宅基地退出補償機制以來，國家和地方都出臺了一系列因地制宜的政策，主要方式為經濟補償、宅基地置換和重建安置。2020年1月1日起實施的新《土地管理法》六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。各地對宅基地的退出補償做出了一系列規定，如《銅鼓縣農村宅基地有償使用、流轉、退出和取得暫行辦法》規定，農村宅基地流轉可采取轉讓、出租等方式。但受讓方必須為本村村民且需要符合申請建房條件，對自愿退出的，對住房部分和附屬用房部分按照建筑面積給予10-150元/m2和10-30元/m2的經濟補償。重慶“地票”模式，閑置農村宅基地經過復墾和驗收合格，置換城鎮建設用地指標，發給相應面積的“地票”，進入土地交易所公開競價，所得收益由退出閑置宅基地的農民或集體經濟組織享有，這種模式保障了經濟效益，但對退出宅基地農民的就業、建房、養老等問題沒有長遠計劃。寧夏“分類收儲+以地養老”式，對不同區域宅基地退出實施不同的補償指導價，對宅基地退出初期農戶生活保障較大，且農民可以通過退出宅基地使用權換取養老服務，這個模式雖然考慮到農民養老和就業等長遠發展，但對國家財政的壓力較大。

2.3 農民退出宅基地意愿不強

宅基地是農民生產和生活的基本社會保障，農民受傳統觀念及自身認知水平影響，認為老家的宅基地作為祖業，不愿隨意退出。這其中原因一是土地管理機制及宣傳工作不到位問題。長達30年第二輪土地承包政策，對農民的土地使用權的穩定產生了積極的作用，但長期的土地承包也帶來了一定的負面影響，村民誤將長期的承包土地認定為私有，認為可以隨意建設。相關部門對土地管理法律法規宣傳力度不夠，據調查，一半以上的農民不知道宅基地的相關規定，不知道宅基地面積限制，更不知道宅基地可以流轉和退出，甚至很大一部分農民認為宅基地可以在自己承包經營的土地上隨意建設，農民對土地管理相關規定認知出現重大誤解或缺失。二是農民傳統私有化觀念的影響。不論是否建設新宅或者已經遷居城市，不愿意退出閑置宅基地，特別是城郊地區村民，由于地理位置的優越性，期待老的宅基地及其地上建筑物能獲得租金及日后征拆補償，而部分欠發達地區，農民收入對土地依賴較重，主動退出宅基地的意愿不足。三是基層集體組織管理人員多為本地長期居住村民，自身退出或者盤活宅基地的意愿本就不強烈，在推動農村閑置宅基地盤活過程中，因涉及多方利益，且各方面制度支持和保障力度不夠，推動難度較大，工作積極性不高[3]。

2.4 具體盤活制度和程序不到位

從《土地管理法》的立法意圖來看，國家鼓勵盤活農村閑置宅基地，主要側重于促進土地的集約利用，守住耕地紅線，統籌城鄉建設用地。然而，由于缺乏對農村宅基地退出的配套制度，在某種意義上制約了農村土地資源的盤活利用。雖然現有政策支持宅基地的有償退出，但是補償標準相對較低，特別是在引導有條件或有意向進城落戶的農民有償退出宅基地的過程中，針對這些農民退出宅基地后在城鎮的就業、住房、養老等配套政策方面考慮不足，無法實現農業轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協同推進。此外，對農村閑置宅基地的盤活雖然出臺了相關政策，目前大多處于理論層面，沒有將具體的辦理流程、收益分配等配套程序落地。

3 鄉村振興戰略背景下農村宅基地盤活利用的對策建議

3.1 厘清執法邊界

鄉村振興戰略背景下盤活農村宅基地，一方面要充分盤活現有閑置宅基地資源，另一方面要從源頭上防止新的違規建設宅基地現象的產生，建議厘清自然資源部門和農業農村部門的執法邊界。對《土地管理法》“農村村民違法占用土地建設住宅，由農業農村部門負責監督”這一條進行法理分析可知，違法建設的主體為農村村民，客體為土地，違法建設的對象為住宅，執法主體為農業農村部門。本文認為，首先，對于農村集體經濟組織牽頭違法建設住房的情況，可以從建房的本質分析，雖然形式上違法主體是集體組織，但是實際上是村民個體意愿的集中表現，本質上違法主體依然是“農村村民”，應由農業農村部門監管。二是對于違法占用的土地既有農用地又有其他用地的情況，本文認為，從該條法律的立法目的分析，沒有對“土地”進行明確劃分，從字面理解，就應包括了所有的土地類型。對于同時占用耕地和其他用地的現象，建議明確仍農業農村部門主要監管，在執法中增加征求自然資源部門處理意見程序。三是建設房屋既有自住性質的住宅又有商業用房的情況，建議結合建筑面積、主要用途等綜合判定主要性質是住宅還是商業性質，進而明確執法主體[4]。

3.2 完善宅基地退出的指導機制

宅基地是農民生存和生產的基本保障，是農民的基本住房權益的體現，在根深蒂固的鄉情和私有意識影響下，農民自發退出宅基地的意愿普遍不強，完善宅基地退出的全國性指導機制顯得尤為重要。目前各試點地區的實踐來看，對宅基地退出的具體情形、補償標準、以及養老和就業等社會保障等都予以考慮并進行了一定細化和落實，為全國性宅基地退出機制的出臺積累了寶貴的經驗?！锻恋毓芾矸ā返壬衔环▽φ卣魇昭a償的程序、標準等有詳細的指導規定，但是對自愿退出和盤活宅基地資源僅表達了支持和鼓勵的態度，沒有細化的指導意見，地方政府在具體實施過程中缺乏上位法的指導。建議通過全國性的對法律法規宅基地的退出機制進行規范引導，為各級地方開展宅基地退出工作提供法律依據，同時支持各地根據具體歷史地理和經濟狀況等因素，因地制宜地制定具體政策，穩步推進閑置宅基地退出工作。

3.3 完善政策補償激勵機制

閑置宅基地的退出補償，應該結合農民實際需要和本地區財政經濟狀況統籌確定。首先要保障農民的基本住房需求，確保退出宅基地的農民住房問題沒有后顧之憂，這是保證閑置宅基地退出工作平穩開展的基本前提。其次要針對具體情形和財政狀況，確定補償標準，對于批準兩年沒有建房等情況，予以無償收回宅基地，區分標準面積范圍內的宅基地和超標部分、住宅部分和附屬用房部分，區分房屋價值和地理位置等因素，分別建立不同的補償標準；在尊重農民自身意愿的基礎上，區分退出宅基地后是否需要住房，分別進行住房安置補償或者貨幣補償。三是要完善就業支持和其他社會保障體系。針對推出宅基地進入城市謀求發展的居民，開展多種形式的就業技能培訓，幫助其平穩度過，協調做好其融入城市的就業、教育、醫療等社會保障銜接，針對仍留在農村生活的村民，可通過宅基地置換養老服務模式，為其解決后顧之憂。四是對盤活閑置宅基地資源的收益做好合理分配，保障集體內部的團結和穩定。

3.4 結合村莊規劃，探索多元化盤活機制

鄉村振興戰略實施以來，休閑農業、鄉村旅游、鄉村養老模式已經形成了新的發展潮流，這也給盤活農村閑置宅基地提供了新的契機。建議一是做好因地制宜的村莊規劃。以發展特色產業、村容村貌、公共服務設施、配套設施建設為目的，以推進農村地區一二三產業融合發展、建設美麗宜居的農村共同體為重點，依據村莊發展現狀、自身的區位和資源優勢等，編制不同類型的村莊規劃。二是在一定區域內放開宅基地資源在不同集體間的流轉。通過宅基地的抵押、出租、聯營、作價入股等方式，探索宅基地在一定區域范圍內不同集體之間的流轉，滿足區域內資源的合理配置。三是多途徑盤活閑置宅基地資源。對原屬于耕地等符合恢復土地生產功能的，予以整理和復墾；對于地災多發地區，對房屋予以拆除并做好恢復和地災防治；對于交通和自然條件較好的，在滿足文化、衛生、養老、教育等基礎用地基礎上，針對地區歷史地理等優勢，為鄉村工貿、休閑服務、鄉村旅游等產業提供用地空間，以活躍農村土地資源資產、保障鄉村振興用地需求，推動鄉村振興戰略實施[5]。

4 結語

在鄉村振興戰略視野下，推進閑置宅基地資源的整合和盤活，充分發揮其資源的優勢和作用，因地制宜地選取宅基地的退出方式，同時，根據各區域的現有資源生態環境等條件，利用自身的優勢，在保持原有的基礎上進行招商引資，發展鄉村生態旅游、鄉村養老等新興產業，充分發揮農村的資源優勢，深入挖掘農村的經濟發展潛力，將極大激活農村的土地資源，真正實現“產業興旺，生態宜居，文明鄉風，治理有效，生活富?！钡目傮w目的。