體育公共服務非政府組織供給的法律地位探析

李和標

1 引言

體育公共服務非政府組織供給作為公共治理模式下的一個重要課題，將承擔更多的體育社會公共事務管理職能。自改革開放以來，我國的非政府組織發展迅速。這些非政府組織在社會各領域開展積極活動，促進建立民主和法治以及社會和經濟發展。在新時代，中國的改革已經進一步深化，各種社會矛盾和根深蒂固的社會問題不斷暴露出來，政府本身并不能滿足多樣化的社會需求，面對這種情況，中共中央在黨的十八大報告中強調：要加強社會建設，就必須加快社會體制改革，如何構建中國特色社會主義社會管理制度，加快形成黨委領導、政府責任、公眾參與、法治的社會管理制度，加快形成政府領導、城鄉覆蓋、可持續發展的基本公共服務制度，加快形成政治和社會權力分離、權力和責任明確、自主的現代社會組織制度。

2 相關概念釋義

2.1 體育公共服務

公共服務往往基于一種共同的社會認可，即一個國家的所有公民，不論種族、收入和地位如何，都應平等和普遍地獲得服務。它可以由公共部門直接提供，也可由政府提供資金，并由私營部門提供。出于社會和政治原因，即便是那些不由政府提供或政府僅提供資金支持的公共服務，出于社會和政治的原因對這些服務的管制也會比一般的經濟部門多。就服務范圍而言，公共服務不僅包括公共產品，也包括供應短缺的產品和服務。從廣義上來說，公共服務還包括制度安排、法律、產權保護以及經濟和社會政策。

體育公共服務是公共服務體系中不可缺少的組成部分。公共體育組織為滿足公民的公共體育需求而提供的公共產品或混合產品，可以是公民最基本的體育公共產品，也可以是高水平、高成本的體育公共產品。根據“十二五”規劃和國家基本公共服務體系的基本精神，體育公共服務的范圍應限定在公眾最關心、最直接、最需要的公共服務范圍內。是要為公民提供這樣的基本體育公共空間和高質量的基本公共服務，不包括高層次、高成本、高消費的體育需求。體育公共服務概念：以政府為主體的體育部門和體育組織為滿足公民基本體育需求而提供的公共體育產品和相關服務。這個概念有兩層含義：一是體育公共服務的主體是政府部門，但不限于政府部門。其他以營利為目的的體育服務形式，是體育公共服務的組成部分和必要補充。第二，公民最直接、最現實、最基本的公共服務需求不是固定的。隨著社會的發展和生活水平的提高，公民對體育的公共需求不斷增加，體育公共服務的基本水平也在發生變化。

2.2 非政府組織

非政府組織（NGO），又稱“非營利組織”和第三部門，是指除政府和企業以外的社會組織。是超越市場體制和國家體制的重大組織體制創新。“NGO”不是指“除政府以外的所有組織”，也不是指“非政府組織”，也不是指“反政府組織”。作為英文“NGO”的中文表達，“非政府組織”是聯合國的一個特殊概念。它有其明確的意義、地位和作用，不能簡單地根據個人的生活經歷和印象逐字逐句地解釋。聯合國“非政府組織”一詞是指在地方、國家或國際層面組織的非營利性自愿公民組織（《聯合國憲章》第七十一條）。世界銀行使用的“非政府組織”一詞是指世界各地的一大群組織，其中一些是正式的，一些是非正式的，它們大多獨立于政府，主要目的是促進人類合作和社會利益，而不是商業使命；它們通常旨在減輕痛苦、促進窮人的利益、保護環境、提供基本社會服務或促進社區發展。

3 公共服務非政府組織供給理論依據

為了應對體育需求的多樣性，政府的一些職能（特別是公共服務職能）被分離給社會組織，政府不再是唯一的提供者，體育公共服務為非政府組織（NGO）的發展提供了空間，非政府組織的發展，讓人們對多樣化的體育需求充滿新的希望。

3.1 公共治理空間

政府負責全社會的公共服務，滿足大多數人的需要。對于局部公共服務，政府可能沒有太多時間顧及，但是，市場（企業）的目的是以最小的成本獲得最大的產出，沒有利潤就難以生存。因此，市場（企業）不能也不愿意提供非營利性的公共服務，造成所謂的“市場失靈”。非政府組織的出現彌補了“政府失靈”和“市場失靈”，為解決社會問題提供了社會服務，為社會發展做出貢獻。不僅要依靠政府或市場，還要依靠包括非政府組織在內的各方參與，才能取得良好的效果。

3.2 產供分離理論

經濟學家羅伊斯·漢森認為，越來越多的人認可的一個共識，政府有責任提供體育公共服務和公共設施政策，但體育公共服務和公共設施可以生產可以由任何部門根據成本效益和公允價值的原則來生產，在體育公共服務方面，生產者和提供者可以分開。這一理論是20世紀中期大多數學者接受，結合生產和供給模式的分離，不僅可以提高體育公共服務的效率，而且可以靈活地調整和安排體育公共服務的生產組織模式。

3.3 非政府組織具有廣泛的專業知識，能夠有效地滿足公共服務的各種需求

美國約翰霍金斯大學對非營利組織進行的比較研究，非政府組織組織性、民間性、非利潤分配性、自治性、志愿性等五個特征。非政府組織是一個大的概念體，可以從其一般特征進行概括，也可以從科學、教育、文化、衛生、經濟等不同的行業進行分析和定義。其具體的特點反映了非政府組織的普遍性。因此，非政府組織提供的公共服務不僅可以在整合資源和協調資源分配方面發揮更好的作用，而且可以有效地滿足當代公共服務的多樣性需求。

4 我國體育公共服務非政府組織供給方式

4.1 合同發包

政府承擔的階段性任務、研究項目和重大活動，全部或部分授予合同，委托相關非營利組織承擔或運營，相關費用由政府承擔。合同制度是政府購買公共體育服務的最典型的方式。基本做法是買方與非營利組織簽訂服務購買合同，非營利組織根據合同提供服務，公共體育服務的購買者根據服務完成情況向非營利組織付費。

4.2 直接資助

直接資助是地方政府從非營利組織那里購買體育服務的一種常見方式。其基本方法是，地方政府作為購買者，為承擔公共體育服務職能的非營利組織提供一定的財政支持。支持的形式包括財政撥款、實物支持、免稅或其他稅收優惠、低息貸款等。將資源分配給承擔公共體育服務職能的機構，非營利組織根據自身的職能、職業和人員特點，提供相應的體育服務。這類購買方式被各級政府廣泛使用。近年來，雖然各級政府一直在探索這種供應模式，但尚未建立真正的標準采購機制。因此，該服務的具體操作還不夠規范。應該說，直接資助仍然是一種過渡性的方法，但這種方法有一個政府購買公共體育運動的想法。

4.3 項目申請形式

對于一些可以量化且具有市場競爭條件的項目，買方將設計具有特定目標的特殊服務，并采取公開招標和投標的形式。非營利組織將根據項目要求提交申請，評估后將以項目形式獲得資助。最基本的方法有兩種形式，一是買家為公開招標設計特定的目標體育服務，符合條件的非營利組織向政府申請提供相關服務。二是非營利組織根據自身的能力和居民的需要，主動向政府相關部門申請項目審批，買方以項目資金的形式進行評估和支付。

4.4 “費隨事轉”形式

“費隨事轉”是指政府直接向非營利組織提供的部分職能和服務的轉移或委托，以及政府轉移支付或提供相應的財務擔保或補貼。

4.5 代金券制

代金券制度又稱消費服務券，是政府與一些符合條件的服務機構達成協議后，由政府向有資格消費某些服務的個人發放的一種優惠券。消費者可以選擇服務機構享受相應的公共體育服務。代金券制主要應用于歐美國家的教育、食品、醫療、兒童保健、家庭護理、老年項目、娛樂、文化服務等領域，如教育代金券、食品代金券、老年代金券等。代金券制強化了消費者的主體作用，在一些直接面向公眾和個人的社會公共服務中優勢明顯。不僅有利于鼓勵消費者理性消費，而且通過討價還價的方式用同樣的錢買更多的東西，有利于服務機構之間形成競爭，促進服務成本的降低和服務質量的提高。

5 非政府組織發展的政策和法律困境

5.1 我國體育非政府組織法律地位

非政府組織的法律地位是指非政府組織作為現行法律規范的調整對象所應具備的法律權利和義務。在討論非政府組織的法律地位時，我們需要參考我國現有的非政府組織法律規范，從這些法律規范中尋找依據。從目前的立法來看，與非政府組織法相比，主要包括憲法和其他一些的位階低于法律的行政法規、部門規章等規范性文件，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《外國商會管理暫行規定》等。關于非政府組織的法律和法規很多，但這些法律和法規的位階較低，但一般而言，非政府組織法律地位有兩項基本原則。首先，不應允許未注冊的非政府組織存在。例如，《取締非法民間組織暫行辦法》第二條第二款規定，“未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的”是非法民間組織。第二，非政府組織應采用雙重管理制度。為了在中國獲得法律地位，非政府組織必須獲得負責其業務的主管當局和登記機關的同意，例如《社會團體登記管理條例》第三條規定，“設立社會組織，應當經其主管業務單位審批，并按照本條例的規定進行登記”。

5.2 非政府組織發展的政策和法律困境

5.2.1 登記注冊門檻高

法人資格登記資格必須具備一定的條件，通過一定的程序。目前，除少數免予登記的組織外，中國對非政府組織實行“歸口登記”，即由國務院民政部門和縣級以上地方民政部門登記，并發給社會組織法人登記證。具有法人資格意味著具有權利能力和行為能力。目前，全國只有10%的非政府組織是正式注冊的，90%的非政府組織是不能注冊的。民政登記難，很多民間公益組織被迫轉向工商登記。更多人選擇不注冊，進入“非法”狀態。近年來，雖然各地民政部門明確了社區社會組織的法律地位，通過降低門檻、簡化程序、登記備案等方式積極培育和扶持社區社會組織，但非政府組織難以取得法人地位的現象依然嚴重，這說明相關的登記制度和規定嚴重滯后于公民參與社會管理的積極性。

5.2.2 體育公共服務法律制度不完善

缺乏系統的立法，規范非政府組織的法律法規分散，缺乏統一性和嚴密性，法律規定之間的沖突、不協調和不匹配非常嚴重，通常采用單獨的立法規范，從國家對健康權的人權義務的角度來看，國家需要制定詳細的法律和政策，以確保健康權的實現。因此，制定詳細的體育公共服務法律制度是履行國家保護健康權的人權義務的重要制度基礎。在現行的政府“管理和行政”制度下，無論是政府經營的、政府控制的、還是政府支持的體育運動，都缺乏實質性的和程序性的法律制度。雖然我國制定了法律法規，如《體育法》和《全民健身條例》，規定了國家的基本義務，在法律層面不是直接與體育公共服務聯系起來，首先，我國雖然提出了“體育公共服務”的基本概念，但仍處于口號宣傳相對簡單的階段，缺乏實施體育公共服務概念的法律法規支持。其次，法律制度仍然沒有明確界定政府在體育公共服務中的職能和作用，一些立法地位也不夠高。例如，《全民健身條例》仍然只是一種行政法規。第三，缺乏實施體育公共服務的程序性法律。《體育法》和《全民健身條例》僅規定了一些比較原則的實質性義務。體育資源的壟斷地位掌握在行政部門手中。由于缺乏程序上的限制，高度集中的分配導致了體育公共服務的所有者、生產者和經營者的合并。管辦不分、政事不分導致了效率低、質量低、財政負擔沉重的困境。

6 完善我國非政府組織的供給應對策略

6.1 依法界定非政府組織的發展空間，健全相關法律體系

我們需要區分哪些社會保障產品必須由政府提供，哪些可以由政府以外的非政府組織承擔。我們應該把政府不需要承擔的項目交給非政府組織，最終確定政府和非政府組織在社會保障方面的責任的合理分配。為了合理界定和配置政府部門和非政府組織參與并提供安全產品的社會保障項目，政府首先要更新管理理念，樹立“有限政府”理念，克服包羅萬象的行為習慣，自覺改革行政體制，轉移部分職能。由于國內相關法律的缺失，政府需要承擔監管責任。但這并不意味著政府可以代替立法機構制定相關法律并實現。政府作為制度標準制定者作用主要基于以下兩個方面：一是社會保障立法對發起人和參與者的影響；其次，政府應根據立法機關制定的相關法律，制定符合實際情況、可操作性強的具體政策和規范，并組織實施，發揮組織者和實施者的作用。

6.2 加強對非政府組織的全面監管

6.2.1 加強政府對非政府組織的監管

由于其行政強制性的特點，可以對非政府組織形成嚴格的約束，實現有效的監督。政府對非政府組織的監管逐漸從嚴格限制到放松監管，但這并不意味著政府可以放松對非政府部門的監管。在對非政府組織服務提供過程的監督中，政府需要嚴格監督非政府組織的運作和服務質量的標準化，以確保非政府組織工作的有效性。一是建立專門的行政監督機構，以規模較大的民間組織為重點，對其他組織進行抽查，有效監督其運作是否規范

6.2.2 建立行業監管和第三方監管體系

建立健全非政府組織行業監督體系。行業監管的優勢在于依靠民間組織的力量對組織行為進行監督，專業化程度高，節約了監管成本。可以從以下幾個方面來實現：一是建立民間組織行業協會。行業協會代表著行業全體成員的共同利益，是行業內部溝通、協調、統計、監督等職能的載體。二是制定行業管理標準。任何行業或部門的發展都需要一套技術規范和標準，非政府組織也不例外。行業規范需要明確的內部治理結構、權利和責任。最后，確定行業標準并進行行業評價。行業可以在行業內討論，根據實際發展確定適合行業的行業標準的合適水平

中國的非政府組織自上世紀80年代出現以來方興未艾，法制化的過程是一個不斷探索和改進的過程。中國的非政府組織的發展前景非常廣闊，在當今的社會主義法制化進程中，我們必須加以積極預見和應對，確保非政府組織在法制化過程中，構建一個和諧穩定的法律環境。

基金項目：校繁榮發展社科基金重點項目，項目名稱：體育公共服務非政府組織供給的權利與義務探析，項目編號：2017zs03zd。

（作者單位：安徽農業大學體育部）