財政農業專項資金使用與管理

李妍

“三農”建設始終是我國戰略發展的重要部署內容。近些年，國家相關部門通過不斷加大政策扶持力度、提高財政撥付數額等手段狠抓糧食生產，保障耕地草場面積，強化鄉村發展建設，以提升“三農”治理能力，實現扶貧、助貧、脫貧攻堅任務。因此，對于農村財政專項資金的使用及管理就成為當前各級單位的重點工作。如何從根本上提高責任人員的財政資金管理意識，強化資金使用的規范性，提升專項資金的使用效益及投資決策，成為有關單位亟待解決的問題。

一、財政農業專項資金使用中的問題

（一）農業專項資金使用及管理制度不健全

近些年，在各級政府及相關部門的共同努力下，通過對財政農業專項資金的應用管理，地區農業加快了持續健康發展的步伐。但在項目資金使用分析年度報告中仍存在一些不容忽視的問題。經過分析發現，其與財政農業專項資金管理制度不健全有著密切聯系。

首先，農業專項資金的立項評估缺乏科學性。目前，地區財政部門缺乏專項資金評估人員，致使部門缺乏對專項資金的深入調查研究，對準立項目資金投入的必要性、投入金額、使用范圍、扶持起止時間未做出科學論證，致使部分項目投資金額預估不準確，出現資金不足、項目中斷等問題。

其次，資金申報流程不規范。當前部分地區，尤其是偏遠地區，項目申報單位報請項目不符合扶持標準及要求，上級主管部門未對項目申報單位提交的申報項目及資金用途、數額等實施嚴格審核，未經專家實地考察、精準研判并出具評估報告，致使財政專項資金無法實現經濟效益或生態效益最大化，未能最大程度地助力農業、農村發展。

再次，資金使用中對招投標、物資采購未作出明確要求，資金使用不規范；會計核算制度不健全，會計科目設置不準確，財務報表無法準確反映財政專用資金的支出及使用情況，更為后續審計工作帶來不利影響。

最后，部分地區財政農業專項資金缺乏對資金申報單位的審核要求細則，如對扶持對象的范圍、金額沒有明確要求，致使資金審核缺乏相應標準。

（二）農業專項資金缺乏有效的預算管理

近些年，財政農業專項資金在幫助偏遠地區促進農畜牧業產業化發展、退耕還林、鄉鎮企業建設、抗旱防災等方面發揮著巨大作用。但不可忽視的是，其資金的使用效率、助農目標達成率還有待提高，具體主要體現在以下幾個方面：

首先，財政部門未建立預算管理制度，致使預算編制、預算執行控制、預算調整及預算評價等一系列過程缺乏規范性。

其次，地方財政部門未建立項目數據庫，實施預算編制時未能擇優選取最適宜的財政扶持項目，致使財政資金未能切實幫助農民增收，農業增效。

再次，缺乏溝通機制。財政部門往往例行公事按照常規流程實施預算編制，即財政部門下達預算指標后，預算部門及項目單位逐級提交預算建議報告，該報告符合財政部門指標并得到審批，最終下達預算編制方案。財政部門未根據國家政策要求、行業規范從項目本身出發，對項目實地勘察實施評估定額，致使預算編制缺乏科學性及合理性。

最后，預算管理執行不嚴。預算是項目實施的基礎依據，但當前仍有部分地區財政部門及預算部門未能切實履行預算監管職能，專項資金款項撥付后，不能安排專人實時或定期對項目資金的使用進行監管，對項目的進展掌握不清，只關注年終資金使用及剩余情況，致使財政專項資金使用效率低下。

此外，預算管理未細化，當政府政策及市場環境發生變化時，財政部門未能依據實際對預算實施動態進行調整，更加劇了預算的粗放管理。

（三）財政資金報賬制管理滯后

當前，我國大部分地區財政已經實施財政專項資金報賬制，并形成了符合本地區農業發展需求的報賬制度，但在報賬程序、資金撥付、項目監管等方面仍存在不足。

一是在財政農業專項資金立項后，部分地區對該項資金未及時設立專賬專戶，往往資金到賬后才開始相關工作，或將部分資金款項掛靠到其他賬目中，為后續資金的管理帶來不利影響。

二是未精細化編制報賬制度。報賬制度未對專項資金撥付的時間節點及款額做出明確規范。如部分大額項目啟動資金撥付沒有明確要求，數額較為隨意；后續撥付資金中，部分款項計劃未附帶原始憑證，提出申請時僅提供預算計劃表；未完全執行集中支付管理，存在資金撥付至農口單位而未直接支付到用款單位的情況，為資金使用帶來一定風險；未建立相應的約束機制。較多項目未預留保證金，在資金撥付完畢且工程項目竣工后，才發現工程質量存在缺陷，工程與合同不符等問題，對項目申請單位缺乏相應約束。

三是監督管理薄弱。申請單位實施報賬并獲得專項資金后，農口單位或主管部門未能定期對資金到賬情況、資金使用情況、工程項目施工進度等情況進行現場調查監督，往往按照預算編制對相應階段資金及項目情況匯總并提交報告，反而增加了資金與項目風險。

（四）未建立專項資金使用評價體系

當前，大多數財政資金主管部門為了避免財政專項資金私挪、浪費，其要求資金使用單位定期對資金使用情況匯總形成報告并提交至財務部門及主管部門，以保證資金使用的合規性，并以此作為專項資金的評價標準，但缺乏對資金的效益性評價。

一是部分單位缺乏專項資金的評價主體，或主體不全，其往往由財政部門全權負責，而少有預算部門參與，致使評價結果缺乏實際效用。此外，部分單位資金評價范圍覆蓋不全。僅評價資金的使用情況，未對資金的使用效能實施科學評價。當前，鄉鎮基層在涉農資金的具體安排和使用方面主要是缺乏對其的統籌規劃和整合，且由于涉農資金的項目和資金都較為繁瑣，專項資金的監管也不是非常規范，進而影響其監管的實效性。

二是評價指標制定及評價依據不全面。部分單位未建立科學、合理的評價指標，存在指標設計缺乏共性，可參考性不足；未與初期績效目標相關，即無法促進績效目標達成；指標計算或執行相對復雜，缺乏可操作性。

三是相關單位對專項資金評價缺乏重視，未依據項目聘請專家實施測評，內部人員對相關行業標準、技術規范要求不熟悉，致使資金評價體系未對資金使用起到積極促進作用。四是績效評價流程不科學。部分單位側重于事后績效評價，實施中缺乏事前準備，事后在編制評價報告時因缺乏專業人員的指導，致使評價報告全面性不足；部門單位資金報告中未列明評價的依據、標準、評價各因素權重比例及優化方案。

二、財政農業專項資金使用及管理建議

（一）優化農業專項資金使用管理制度

為了保障財政農業專項資金使用的科學性，相關部門必須加緊建立科學的管理制度，確保資金的使用有據可依、有章可循、使用得當，實現財政資金的高效利用，進而達成強農富農的目標，優化現有財政專項資金管理制度應從以下幾個方面入手：

第一，科學評估項目。財政農業專項資金制度中應明確由財政部門從項目的立項必要性、項目所需資金數額、財政扶持范圍、財政扶持期限等當面進行評估，財政部門應深入實地考察并結合項目申請單位提交的預算計劃，將評估結果編制成可行性評估報告存檔備查。

第二，嚴格的審查審批制度。財政專項資金的下發往往會延續數年，為了避免資金浪費、閑置或項目夭折，應聘請專業人才對可行性報告實施專業審查，經過財政部門及專家的核查通過后，將項目列入項目庫備選。

第三，明晰責任單位。立項后，地方財政部門應在上級財政部門的牽頭指導下，與項目單位法人簽訂責任書，明晰各方權利、責任、義務，并注明違反責任、義務的處罰措施，應設立專人擬定合同文書，并將責任書遞交至上級財政部門備案，并隨時接受監督。

第四，強化過程監督管理。財政部門及預算管理部門應嚴格根據項目工程進度及時間節點實施撥款，杜絕提前或延后撥付款項；并且采取定期保障及主動監督的方式對財政專項資金的支出、使用實施監管。

第五，制度中還應列明對資金申請單位的審核標準、認證主體、扶持范圍、資金扶持限額等，便于專項資金審核的規范化管理。

（二）實施農業專項資金預算管理

實施預算管理是提高財政農業專項資金使用效率的重要手段。財政部門應從建立完善的預算管理制度入手，通過對資金及項目的精細化管理，實現財政專項資金的高效利用。

第一，完善預算管理制度。財政部門在制定預算管理制度中應明確預算對象，如預算項目覆蓋范圍，專項資金類型、與預算部門對接的農口單位。

第二，預算編制。預算編制應強調以實際需求及滿足效益性為原則。財政部門應在制度中確定各節點時間。如，確定每年向農口部門下達預算指標的時間；確定農口部門向財政部門遞交本年度專項資金申請建議報告時間等，相關部門及單位應在規定時間內完成相應工作。要特別注意的是，各部門必須切實履行自身職責，以地區實際需求、滿足經濟效益、環境效益為導向審核項目計劃。

第三，預算執行監督。財政專項資金管理不能單從資金管理著手，因項目進度與資金使用相互影響、互相制約，因此應同時緊抓資金使用及項目進度。首先，資金使用管理方面，資金管理應逐步推進資金集中支付，分級管理。即上級財政部門撥付的資金直接下達至地方財政部門，地方財政部門對資金負責并實施統一管理，專項資金專款專用不得擅自挪作他用。財政部門及預算部門根據預算編制嚴格按期實施款項撥發，并設置專款專賬獨立核算。

第四，財政部門應采取定期及不定期方式對財政資金預算執行情況實施監管，同時當政府政策、市場環境發生較大變化，預算執行與預算編制發生較大差異時，應及時分析問題原因并作出應對預案，如必要可向上級財政提交預算調整建議。

（三）創新財政專項資金報賬制改革

建立財政專項資金報賬制是規范資金管理，提高財政資金使用效率的有效手段。相關部門應細化報賬制度內容，對報賬建賬、報賬程序、資金撥付后的管控等實施精細化管理。

第一，在財政專項資金報賬制度中應對資金報賬范圍以及報賬補助限額下限做出規定，同時注明報賬所需材料，包括相關原始憑證，項目計劃申請報告，財政資金預算編制表等；要對資金撥付做出詳細規定，如每期報賬申請限額，預撥付啟動資金限額等；制度應確定資金支出集中管理要求。即專項資金必須由財政部門直接支付至用款單位，避免資金私挪；此外，還要對項目申請單位建立約束機制，實行預留一定比例保證金，在項目竣工驗收后，如發現項目質量問題則予以扣除相應保證金，待整改合格后再撥付剩余款項。

第二，嚴格規范建賬建戶要求。在財政農業專項資金立項后立即成立專項資金管理小組，對項目及資金單獨建賬，在規定的銀行獨立開戶并實施獨立會計核算，對于資金所得利息也應將其作為專項資金所得用于扶持項目。通過會計核算，如實反映專項資金的使用，衡量其是否堅持專款專用的原則，保證專項資金的使用質量，提升財務管理的水平。通過會計核算如實反映資金流轉情況，避免滯留資金，優化相關項目單位的資金結余情況，提升農業專項資金使用的效率與質量。

第三，監督及竣工驗收管理薄弱。申請單位實施報賬并獲得專項資金后，農口單位或主管部門應定期調查監督，內容包括：資金到賬情況，資金是否專款專用，工程項目進度與資金申請及撥付是否相符。

（四）推進專項資金使用評價體系的建立

原有財政專項資金的管理模式無法滿足新形勢下國家對于資金的效益需求。國家對財政資金的使用除了要滿足基本的合規性外，還要求專項資金應突出其經濟效益與環境效益。建立完善的專項資金使用評價體系，應依據單位實際制定專項資金使用制度。具體從以下幾個方面著手：

第一，在專項資金使用制度中確定評價主體。評價主體應由財政部門及預算管理部門組成。財政部門應履行對績效評價實施總攬全局的職能，負責牽頭制定專項資金評價制度，制定標準、確定指標、擬定計劃、對各項工作實施檢查審批，而預算部門負責細化財政部門的總方案，分解目標計劃、配合財政部門開展實際跟蹤管理工作。

第二，科學制定評價目標、指標及評價依據。首先，預算目標的制定應綜合考慮當前地區經濟情況、發展側重方向，要權衡資金數額、預期效果，確保預算目標的科學性、實效性。其次，績效評價指標的制定應能切實反映單位及項目的績效目標，強調指標共性要求，避免偏離核心目標；指標應符合大多數項目內部人員的理解層次，做到易理解、易操作。

完善績效評價流程。首先，財政部門及預算部門應共同確定績效評價對象，主要應包括資金使用情況、資金安排科學性、資金使用效率、資金的監管情況等。其次，財政部門及預算部門應對評價對象下達績效評價書面通知，注明評價考核時間、內容、方式等內容；再次，編制評價報告時，必須在評價結果后備注優化整改建議，以提升績效評價的實效性。還應注意，單位應聘請專業的評價人員實施績效評價工作，以便于其能夠切實提升績效評價效能。

結語：

重農固本以安民。對于農業投資應本著有利于改善本地區農業基礎設施，優化產業結構調整，推進農業產業化發展等目標開展相關投資工作為原則。“三農”工作的高質量發展將有益于補齊我國整體發展短板，為富國強民發展之路奠定堅實的基礎。因此，相關部門必須以富民增效為導向，強化投資主體責任意識，利用預算管理、信息化資金管理系統等手段，突出資金使用規范化管理，使財政農業專項資金切實推動“三農”工作健康穩步發展。