后脫貧時代江蘇相對貧困治理機制研究

□ 葉愛山 龔 利 鄧洋陽 葛皎麗

（1.南通理工學院商學院，江蘇 南通 226002；2.蘇州科技大學馬克思主義學院，江蘇 蘇州 215009；3.南通理工學院學工處，江蘇 南通 226002）

2015年底，江蘇411萬農村低收入人口整體實現4000元脫貧目標，成為東部地區率先消除絕對貧困的省份之一，扶貧工作也從重點消除絕對貧困向全面應對相對貧困過渡。2020年6月，江蘇選擇了治理相對貧困的試點地區，并提出了一系列建立解決相對貧困機制的重點任務，但這些重點任務并未能很好呼應“十三五”末期所面臨的問題。作為中國經濟最發達的省份之一，城鎮與農村常住居民收入水平之比呈現不斷下降態勢，但依然高達2.16，城鄉之間貧富差距并沒有顯著縮小，經濟相對貧困依然凸顯。江蘇多數縣城和農村均建設發展良好，但在整體經濟繁榮的背后，不可避免存在部分相對落后地區，多數集中于蘇北地區。省內縣級市位于前列的昆山市與江陰市，地區生產總值已高達4748.06、4580.33億元，可徑直感受到省內地區間經濟發展的不平衡。就蘇南、蘇中、蘇北三大地區而言，地區生產總值差距也已達到2.50倍。我國社會主要矛盾已經發生轉變，這為我們研究江蘇相對貧困提供了突破口，以往研究成果未能將相對貧困與發展不平衡不充分的關聯性系統性進行全面論述與解析［1］，并且尚未形成完整的政策框架，這也就構成了本文研究內容。

一、相對貧困概述及特征

（一）相對貧困概述

談及相對貧困，讓學界最容易產生困惑的是誰相對于誰而言，以及相對貧困群體該如何界定。相對貧困已在國內外眾多政策文件提及，基本習慣性的堅持一種觀點：相對貧困就是指低于收入中位數某個臨界值的群體。相對貧困的研究基本分為兩個學派，代表性學者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）和彼得·湯森（Peter Townsend）就相對貧困問題展開了激烈爭論，前者將研究重點都集中于相對需求的絕對性，但是后者堅持將Amartya Sen所研究內容理解為主張所謂的絕對貧困。為了更好理解學派間共同觀點，梳理后發現共性如下：第一，對于嘗試通過計算收入中位數低于某個閾值的人數來判定相對貧困，均表示不贊同，持批判態度；第二，都相信亞當·斯密（Adam Smith）所闡述的需求本質，兩者相關研究均引用了該觀點。學派間雖存在部分共同觀點，但也未能將相對貧困的概念理論化。在過去的30年內，兩個學派高度批判的方法，卻成為眾多單位組織和研究人員所使用的方法，但這一系列研究方法也使相對貧困的內涵得到了補充與深化。收入不足只是相對貧困的表面現象，單純從收入與消費角度界定相對貧困存在明顯不足。相對貧困的真實內涵在于，因收入不足導致健康、教育、生活水平等方面投入有限，進而陷入一種多維貧困的狀態［2］。

（二）相對貧困特征

相對貧困的理論內涵，雖處于豐富與拓展中，但本質特征并不會發生顯著變化。相對貧困是由于相對比較而產生，不僅取決于個體情況，還與參照群體密切相關。相對貧困最基本的特征就是相對性，這里的“相對”，主要是以動態形式所存在，相對貧困擁有動態評價標準。與此同時，存在較強的區域性也是相對貧困的重要特征之一，一般都是反映某個地區的相對貧困程度，且界定是否貧困的標準在于地區之間差距。可見，相對貧困內涵決定了其具有主觀性、動態性、長期性、發展性等［3］。第一，相對貧困具有主觀性，相對貧困是經過比較之下形成，更多反映的是社會收入分配差距；第二，相對貧困具有動態性，以收入中位數的某一條臨界值為依據，并不是衡量相對貧困的標準，衡量標準是隨著社會經濟發展水平、社會環境等因素變化而變化；第三，相對貧困表現出一定的長期性，相對貧困將伴隨社會發展的不平衡、不充分而長期存在；第四，相對貧困具有發展性，后脫貧時代面臨的主要是發展性貧困，貧困者即使通過國家幫扶暫時脫離貧困，但是由于長期處于貧困狀態而形成的思維定式與生活習慣卻很難以被改變，而這很大程度上會使得他們的思想、眼界和行為受限。

二、江蘇相對貧困分析框架

（一）認識江蘇相對貧困

十九大報告明確指出，社會主要矛盾已經發生轉變。這個新的重大政治論斷，對于深入理解江蘇相對貧困的基本特征、根源及治理路徑具有重要意義。相對貧困不僅表現在經濟維度上，還更多體現在非經濟維度上，這與新時代社會主要矛盾密切相關。江蘇省國民經濟和社會發展統計公報顯示，2021年全省居民人均可支配收入達47498元，江蘇三大地區經濟發展存在一定距離，但地區間經濟發展水平呈現同步增長態勢。隨著省內部分群體對美好生活需求范圍變寬以及需求層次提升，但由于地區間資源稟賦差距，也就引致了多維相對貧困。江蘇非經濟維度的相對貧困，反映出省內社會各子系統間發展的不平衡不充分。

相對貧困的本質就是不平等，根源于社會經濟發展的不平衡不充分。首先，三大地區經濟發展差距仍然較大，發展動力極化現象也較為突出，蘇北地區經濟發展相對滯后；其次，江蘇城鄉發展不均衡依舊明顯，雖然城鄉居民收入差距進一步縮小，但未能達到一個較為理想的狀態。城鄉發展不平衡格局尚未根本改變，當前農村社會經濟發展水平較以往有了明顯提高，但現代化進程仍然遠落后于城市。與城市對比，農村地區依舊顯得相對貧困；最后，省內分配結構失衡長期存在。依據《江蘇統計年鑒2021》可知，不同收入組城鎮常住居民與農村常住居民的人均可支配收入差距分別為6.46、5.43倍，城鎮常住居民高收入戶人均可支配收入已達到農村常住居民低收入戶的12.84倍。可見，省內居民貧富差距并未顯著縮小，分配結構仍有待優化。

（二）不平衡不充分視角下江蘇相對貧困分析框架

江蘇相對貧困主要是由于發展的不平衡不充分所致，對此，后脫貧時代江蘇相對貧困治理的分析框架如下：第一，區域性相對貧困可依托于區域協調發展戰略逐步緩解。實施區域協調發展戰略能夠加快區域經濟發展、縮小地區間發展差距，進而使區域相對貧困得到緩解。第二，化解農村相對貧困需借助于鄉村振興戰略與新型城鎮化。從“鄉村振興+新型城鎮化”切入，鄉村振興戰略能為農村相對貧困地區帶來新動能，而新型城鎮化可促進城鄉聯動發展，由此構成“內部-外部”雙動量治理。依托于兩者，能為農村現代化建設提供持續動量，以保障城鄉發展不平衡不充分得到有效解決。第三，基本公共服務相對貧困可通過持續推進基本公共服務均等化來解決。從基本公共服務均等化頂層設計出發，不斷優化基本公共服務制度，使更多廣大人民群眾可以享受到更為均等的基本公共服務，以改變當前部分群體所能享受基本公共服務水平偏低現狀。第四，深化分配制度改革，利于經濟相對貧困治理。經濟相對貧困是在特定分配制度下的產物，更為公平公正的分配制度，是優化分配格局的重要舉措，也是治理經濟相對貧困的必然路徑。

基于上述分析，構建出江蘇相對貧困治理分析框架（圖1）。發展不平衡不充分的各項內容是引致相對貧困的重要原因，也是治理相對貧困的突破口。該框架為治理江蘇相對貧困提供了一個新思路：第一，以往解決農村貧困問題，學界將研究重點都轉向鄉村振興戰略，但由于農村自身經濟基礎薄弱、內生動量有限，致使農村無法真正擺脫貧困風險。對此，本框架選擇從“新型城鎮化+鄉村振興”雙戰略出發，鄉村振興戰略深入實施可為農村發展獲得新動能，而新型城鎮化秉持城鄉融合發展特性，由此形成內外動量相結合。第二，分配制度不可僅停留在收入分配領域，需拓展至生產條件、經濟機會等領域［4］。馬克思主義分配理論表示，分配制度的終極價值，在于滿足人的自由全面發展需求，實現人的內在本質和價值。對此，優化分配制度不應僅從末端的收入分配著手，而應從源頭的生產條件、經濟機會等著手。隨著市場化深度改革，生產條件分配領域與收入分配領域兩者關系更為緊密，尤其在微觀經濟領域，生產條件分配情況直接影響著收入分配情況。與此同時，各類主體參與市場經濟活動的公平性，也會對收入分配產生直接影響。

圖1 發展不平衡不充分視角下江蘇相對貧困分析框架

三、建立區域協調發展新機制治理區域性相對貧困

（一）區域協調發展對治理區域性相對貧困的作用

雖經過多年來的不懈努力，但江蘇各地區間亦然表現出失衡特性，這就有必要探索區域協調發展新機制，從而促進相對貧困地區快速發展。第一，區域發展機制。近年來，江蘇結合自身實際統籌推進區域協調發展戰略，堅持蘇南、蘇中、蘇北分類指導。蘇中與蘇南差距正逐漸縮小，蘇北地區相對貧困程度也從整體上得到了有效緩解。第二，區域幫扶機制。蘇北地區經濟相對薄弱的縣區偏多，制約了綜合發展水平提升。這些特殊區域面臨著可持續發展的重重困境，且發生區域性返貧的風險較高。對此，應深入推進產業、財政、科技、人才從蘇南向蘇北轉移。第三，基本公共服務均等機制。不斷推進基本公共服務均等化，將有助于全體群眾擁有均等機會獲得基本公共服務。然而，推進基本公共服務均等化是一項長期艱巨的任務，各級政府部門應積極充當核心主體，才能有效緩解區域性相對貧困現狀。第四，區域聯動機制。區域聯動機制不同于區域幫扶機制，更加強調地區間深度合作，并逐步實現良性分工，以此達到資源要素跨區域高效流動與配置。第五，利益補償機制。消除區域外部性，最為可行方式就是外部性內部化。省內區域外部性主要集中于生態環境、資源輸出等方面，而相對貧困地區在這些方面擁有不同程度優勢，這就有必要針對這些地區進行利益補償。

（二）構建區域協調發展新機制

第一，區域發展：平衡三大地區。蘇北地區擁有豐富的生態資源，需將生態資源優勢轉化為經濟增長動量，但生態資源開發必須遵循“大保護”理念。蘇中地區應進一步發揮聯通蘇南與蘇北的區位優勢，不斷提升連貫兩地的服務能力。蘇南地區處于省內領先地位，但離不開蘇中、蘇北地區資源供給，蘇南地區應做好引領作用，及時向蘇中、蘇北地區提供新技術、新理念。第二，區域幫扶：注入動力源。就目前省內相對貧困地區幫扶所取得的效果并不樂觀。對于擁有發展基礎的地區，應著力增強綜合發展能力。但省內也存在資源枯竭、產業落后、生態惡化等地區，相關幫扶政策必須緊扣綠色可持續、產業優化升級、穩定就業、保障民生等展開。第三，區域聯動：蘇南帶動蘇北共同發展。區域聯動需要從產業協作、就業對接、技術支持、經驗共享、基礎設施共建等多路徑著手，建立起區域性互動互助、深度合作的聯動發展機制。針對性區域聯動發展，必須能夠有效補齊蘇北地區主要短板之處，以避免幫扶資源的不必要浪費或者重復幫扶。此外，具備深度協作地區應進行更為精準的產業對口合作，實現產業有序梯度轉移和承接，實現兩地區共建產業協作基地。第四，利益補償：外部性內部化。生態環保地區與生態受益地區建立起多元補償機制，補償方式包括但不局限于資金補償，還可以是產業轉移、人才培養、基地共建等，以此實現經濟效應與環境效應的雙贏［5］。同時，構建起資源要素輸出與輸入地的利益補償機制，保障雙方利益分配關系和諧。資源要素輸入地應通過飛地經濟、產業協作、技術共享等方式，促進資源要素輸出地產業結構升級與優化。

四、“鄉村振興+新型城鎮化”雙輪驅動治理農村相對貧困

（一）“鄉村振興+新型城鎮化”對治理農村相對貧困的作用

隨著江蘇城鎮化進程的快速推進，農村經濟發展水平已遠落后于整體水平，并表現出明顯城鄉二元特性。有效破解當前蘇北相對貧困等問題，得依托于產業支撐為其提供經濟動力，還需不斷完善公共服務使居民享受到農村獨有的社會福祉。依托于“鄉村振興”與“新型城鎮化”兩大戰略，可促進相對貧困地區強化產業支撐、完善公共服務、進一步縮小城鄉差距等，最終實現雙輪驅動治理的長效機制產生。對此，要統籌推進鄉村振興戰略和新型城鎮化建設，實現兩者共同發力。可見，應在強化高質量要素支撐的基礎上，以完善公共服務、壯大產業支撐、促進綠色發展為重要抓手。具體而言，要素支撐方面，借助鄉村振興戰略，使農村要素資源得到有效開發；同時，依托于新型城鎮化建設，構建起城鄉要素資源的雙向流動機制。完善基本公共服務方面，應著力于民生改善，將基本公共資源向農村傾斜，推動城市基本公共服務向農村延伸，以保障基本公共服務均等化。壯大產業支撐方面，江蘇農村現代農業正逐步形成，質量興農戰略也在穩步推進，整體三產之間呈現良好融合趨向。持續推進農業現代化，并融合其他產業，可有效改變農業弱勢地位及提升農業產業發展質量與競爭力。綠色發展方面，鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略均秉持綠色發展理念，鄉村振興戰略致力于使鄉村獨有生態資源優勢更為突顯，而新型城鎮化以人為核心，注重城鎮化質量內涵轉變。

（二）“鄉村振興+新型城鎮化”雙輪驅動治理機制

第一，發揮高質量要素的支撐作用。為推進農村地區全面發展，必須充分發揮關鍵要素的支撐保障作用。人力方面，應實施鄉村人才計劃，多渠道引進與培養專業型人才；物力方面，主要是對現有農村發展用地建立保障機制，還需盤活農村各類閑置土地和農房；財力方面，需持續完善農村多元投資機制，確保農村基礎產業穩步增長；技術方面，新時代“三農”發展離不開先進技術應用，應著力推進農業科技創新支撐工程建設。第二，推進農村現代化產業建設與完善。具體而言，深入推進農業供給側改革，使農業產品供給具有較強適應性和靈活性；農產品基本屬于低技術品類，應努力同步提升農產品質量與技術含量；發展農村非農產業也是促進鄉村經濟向更高層次發展的關鍵。農業價值鏈要逐步向深度加工和市場流通等環節延伸，挖掘潛在新價值。農業現代化不可能在農村內部封閉進行，必須與城鎮地區深度合作，建立起現代農業體系的城鄉聯動發展新機制。第三，綠色農村，實現綠色減貧。農村開發必須立足于“不搞大開發”前提下進行，著力使生態優勢向經濟優勢轉變，實現環境效應與經濟效應雙贏。生態脆弱且經濟相對貧困地區應盡快修復生態系統功能，實現良性運轉。為此，地區間應依據自身特性，有針對性實施差異化綠色政策，還需密切關注工業化進程對生態環境破壞情況。

五、完善基本公共服務均等化制度治理基本公共服務相對貧困

（一）基本公共服務均等化制度對治理公共服務相對貧困的作用

基本公共服務相對貧困，一般表現在區域、城鄉、人群等方面［6］。區域層面，地區間基本公共服務水平差距顯著，蘇北基本公共服務質量遠落后于蘇南。城鄉層面，城鄉間基本公共資源配置不均衡，農村基本公共服務水平遠落后于城鎮地區。人群層面，同一區域內不同群體所能享受的基本公共服務并不均等。基本公共服務相對貧困來源于多方面因素，需通過綜合政策來破解。考慮江蘇各區縣財政情況，基本公共服務均等化范圍不宜設置太寬，至少滿足全體居民基本生存權與發展權。為確保基本公共服務均等化實現，得依托于多元制度安排。第一，基本公共服務制度一體化，可破解公共服務體系多元分割及制度碎片化，使全體成員擁有均等的基本公共服務；第二，基本公共服務清單機制，可厘清政府部門涉及基本公共服務的權利，以及明確基本公共服務的義務范圍；第三，基本公共服務財政支持機制，財政能力均等化是保障基本服務均等化的重要前提，但財政能力均等化又受制于財政體制和財政轉移支付制度；第四，基層基本公共服務資源配置機制，注重基層基本公共服務資源優化配置，可顯著提升基本公共服務的空間可獲取性；第五，面向弱勢群體基本公共服務保障機制，能夠幫助弱勢群體相對平等獲得基本公共服務。

（二）基本公共服務均等化制度再設計

第一，持續推進基本公共服務制度一體化。注重基本公共服務制度一體化，實現教育、醫療、社保、勞保等制度的城鄉一體化，以消除相對貧困地區基本公共服務制度的諸多漏洞。應加快非戶籍常住人口與戶籍人口享受基本公共服務一體化，有序推進非戶籍常住人口納入基本公共服務的保障范圍，實現對常住人口的服務全覆蓋。第二，持續優化基本公共服務清單。進入新時代，人民日益增長的美好生活需要已成為社會發展的重要制約因素，這也對基本公共服務提出了更高要求。為應對群眾基本公共服務需求變化，應及時調整基本公共服務清單。第三，完善基本公共服務均等化的財政支持機制。一是結合當地基本公共服務清單的實際變化情況，實現共同事權與支出責任有所差異分擔。二是鼓勵地方將一般性轉移支付資金投入基本公共服務建設，并探索蘇南向蘇北橫向轉移支付機制，增強財政轉移支付的財力均等化。第四，健全基層基本公共服務資源配置機制。為確保基層基本公共服務更為均衡，一是基本公共服務資源向蘇北地區適當傾斜，鼓勵基本公共服務設施及相應管理人員下沉至基層，向更多相對貧困的鄉村延伸，使更多社會公眾可享受到更多的公共服務；二是優化基層基本公共服務資源的空間布局，依據地區間人口基數及需求變化對現有基本公共服務資源進行科學調整。第五，構建面向弱勢群體基本公共服務保障機制。弱勢群體往往很難享受到均等的基本公共服務，甚至是無法享受到服務。為提高弱勢群體對基本公共服務的可獲取性和可負擔性，可通過減免費用、定制服務等舉措，使弱勢群體能夠與普通群體獲得均等的基本公共服務。

六、建構更為健全的分配制度治理經濟相對貧困

（一）健全分配制度對治理經濟相對貧困的作用

經濟相對貧困更多表現為居民可支配收入的不均等，本文將重點探討經濟相對貧困中收入相對貧困。追溯收入分配結果不均衡的根源，可以發現，收入分配情況還取決于收入分配的生產條件和經濟機會等。生產條件分配、經濟機會分配構成了收入分配的前提條件，而收入分配條件不平等則構成了收入分配結果不平等的根本原因。具體而言，一方面，生產條件分配作為收入分配的起點，對收入分配過程及結果具有基礎性作用；另一方面，經濟機會直接影響著經濟主體參與各類經濟活動的可能性與便捷性，缺失經濟機會將致使在收入分配過程中處于劣勢地位。與此同時，生產條件與經濟機會兩者間也會相互影響。生產條件方面，受早期政策影響，所有制結構調整，非公有制經濟比例顯著提升，這也就形成了收入分配不公的最直接原因。另外，社會居民在受教育、醫療等基本公共服務供給不均衡情況下，也促使人力資本差距更為明顯。經濟機會方面，受固有體制機制等因素束縛，社會弱勢群體普遍面臨著不同形式的機會不平等，這也是加劇經濟相對貧困的重要原因之一。對此，為有效治理經濟相對貧困，需從分配制度的多環節著手，建立起更為健全的分配制度。

（二）治理經濟相對貧困的分配制度改革

第一，優化生產條件分配。一是堅持公有制經濟的主體地位，這是有效控制收入兩極分化的重要保障。對于相對貧困地區的農民而言，農業用地是生存基礎，應鼓勵土地適度規模經營，但要杜絕工商資本下鄉圈地行為。二是持續推進基本公共服務水平提升與均等化，使相對貧困地區群眾能夠享受到教育、醫療等基本公共服務，以此不斷縮小人力資本水平差距。三是立足機會平等和商業可持續性，積極發展普惠金融，使相對貧困群體以可負擔的成本享受適當、有效的金融服務。第二，推動經濟機會更為公平。一是保障弱勢群體擁有公平就業權。應不斷推動城鄉勞動市場一體化建設，構建更為公正公平的勞動就業制度，對于弱勢群體開展積極就業支援。二是深化農村土地制度改革。適當賦予農民對農業用地的更多權能，使農業土地價值發揮到最大。三是針對相對貧困群體制定相應專項幫扶政策。針對貧困群體或弱勢群體創業登記進行手續簡化，并為其提供相應指導。第三，健全收入分配制度。健全收入分配制度需從各環節共同發力，以此提高低收入群體的收入水平、擴大中等收入群體的體量。初次分配環節時，應不斷完善生產要素貢獻分配制度。要科學調整最低工資水準，建立起工資合理增長機制。再分配環節時，注重個人直接稅體系建設，有序提升直接稅比重，不斷提高轉移支付的精準性。第三次分配時，應充分發揮社會群體力量，運用激勵性政策鼓勵各界人士參與第三次分配，以此改善相對貧困。