探索裁決規范化 化解糾紛實質性
——杭州市富陽區探索培育土地權屬爭議行政裁決示范點

□杭州市規劃和自然資源局富陽分局 王雙鋼

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視行政裁決工作。2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，要求重點做好自然資源權屬爭議等重點領域行政裁決工作。2021年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，要求“有關行政機關要依法開展行政調解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛”。一系列文件對有序推進行政裁決工作也提出明確要求。

2019 年，浙江省人民政府辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的實施意見》，要求全面梳理行政裁決事項，將事項納入權力清單向社會公布。2021 年，浙江省自然資源廳印發《土地權屬爭議行政裁決示范化建設工作試點方案》，要求杭州市規劃和自然資源局、杭州市規劃和自然資源局富陽分局落實行政裁決“最佳實踐”培育試點，積極開展行政裁決示范建設，加強土地權屬爭議方面的行政裁決工作，更好地為經濟社會發展服務，不斷提升人民群眾對行政裁決工作的滿意度。

一、行政裁決的概念

行政裁決是行政機關根據當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。行政裁決是化解民事糾紛的方式之一，主要特點有三個。一是主體的行政性。裁決主體是法律法規授權的行政機關，土地權屬爭議由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。二是對象的特定性。裁決的受理范圍是與行政管理活動密切相關的民事糾紛，主要集中在自然資源權屬爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面。三是行政裁決結果具有非終局性。當事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟。

土地權屬爭議是指土地所有權或者使用權歸屬爭議，它是特定范圍內有關土地權利歸屬的民事糾紛，應屬于行政裁決的范圍。申請調查處理土地權屬爭議的，申請人應當與爭議的土地有直接利害關系，有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實依據。土地權屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任。

二、爭議處理的原則

土地權屬爭議解決過程中除了遵循一般民事和行政案件中所貫徹的原則外，還要體現土地案件自身的特點。開展土地權屬爭議處理首先要依法調處，依據《中華人民共和國土地管理法》第十四條、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《浙江省土地權屬爭議行政處理程序規定》、《浙江省行政程序辦法》等規定進行調處。其次，要從實際出發，尊重歷史，合理確定現有利益保護的原則。最后，要嚴格按照《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》的要求，細化土地權屬爭議的行政裁決程序，包括行政裁決的申請、受理、回避、證據、調解、審理、告知、決定、執行、期間和送達等方面的內容，遵循平等、規范、簡便、高效的原則，便于當事人依法提出行政裁決申請，保障當事人合法權益。

三、示范點主要做法

土地是民生之本，發展之基。土地權屬爭議往往發生時間久、證據材料不足且歷年政策變化大，作出裁決決定后往往會進入復議訴訟程序。為此，杭州市規劃和自然資源局富陽分局切實提高思想認識、厘清工作底數、優化辦理程序、明確職責分工、加強人員培訓、加強部門聯動推進裁決工作。

（一）多方向取證，依規調查

為了切實保障各方合法權益，在取證調查階段，以爭議雙方提供的證據資料和調查檔案資料為基礎，結合現場勘察、相關知情人調查筆錄及當事人提供的證據材料，同時加強與屬地鄉鎮（街道）人民政府、行政村等單位的溝通了解，切實將土地權屬爭議案件事實調查清楚。在整個調查過程中嚴格依法依規，作為爭議案件認定事實的依據材料必須符合證據法定條件。

（二）多部門參與，制度護航

為堅持程序正當、實體公正原則，進一步加強和規范土地權屬爭議案件處理，建立不動產登記及不動產權屬爭議調處事項集體會審會議制度，形成了局級會審與科室會審的二級會審。會審由確權登記科召集，按照業務相關性邀請政策法規科、開發利用科、行政許可科、不動產登記服務中心等相關科室以及屬地自然資源部門參與，充分討論分析權屬爭議案件情況，群策群力。通過兩個“明確”確保程序合法，即明確劃分四個環節的辦理時間，明確具有執法資格的工作人員作為承辦人員。在案件辦理過程中，對案件內部審批文書、與申請人及被申請人往來信函文書、會議通知、調解會議筆錄等全程記錄，形成完整的案卷。

（三）多主體調解，體現溫度

土地權屬爭議案件大多涉及利益較大，在保障各方合法權益的同時，按程序啟動案件調解會，規范組織案件調解，爭議當事人能充分表達訴求、陳述還原事實、及時提供證據，并以調解會筆錄的形式予以固定。對調解未達成協議但有調解意愿的，調解會后仍不放棄，積極為當事人提供面對面溝通的平臺，并且協調司法、住建、稅務等部門以及法律顧問為當事人提供專業援助，悉心勸解，反復溝通，努力促成行政調解，舒緩當事人之間的對抗。在人民政府作出行政裁決前，依法作出事先告知書，充分保障當事人的陳述申辯權的同時，召集爭議當事人和相關人員作最后調解，其中1 件區政府作出事先告知書后最終簽訂和解協議，實現實質性化解。

（四）多角度分析，依法處理

對土地權屬爭議案件的處理，從多個角度對案件分析論證：一是明確土地權屬案件的矛盾爭議點；二是明確不同時期、不同部門發布的不同規定；三是明確各當事人主張權屬的時間。在調查處理時，嚴格按照法律法規和政策規定，在多角度分析的基礎上提出有利于人民群眾生產、生活和社會穩定，有利于利用自然資源和保護生態環境、保護土地所有者和使用者合法權益的處理意見。承辦部門和區政府分別委托法律顧問、公職律師進行合法性審查，確保提出的處理意見和作出行政裁決決定的事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法。2021 年，當事人不服行政裁決決定向復議機關申請行政復議，復議機關經審理認為決定書認定事實清楚，程序合法，適用依據正確，維持了行政裁決決定。

四、裁決的對策建議

（一）堅持依法決策，注重規范先行

將健全行政裁決機制作為推進法治政府建設的重要抓手。在現行土地權屬爭議調處工作的基礎上，結合富陽區示范點的實踐探索，研究制定《土地權屬爭議調處操作手冊（試行）》，明確具體要求，把握處理原則，完善辦理程序，統一工作時限，統一工作標準，以提升地方政府土地權屬爭議行政裁決工作專業化、規范化、制度化。同時將土地權屬爭議行政裁決工作的依據、法定職責和案件受理范圍、辦理程序、期限，以及需要提交材料的目錄和申請書樣式等在浙江政務服務網、政府網站上公布并動態更新，方便群眾查詢獲取。

（二）大力宣傳引導，夯實工作基礎

嚴格落實“誰執法誰普法”普法責任制，將行政裁決納入單位年度普法計劃和普法責任清單，明確工作要求、責任部門和責任人員。充分利用微信公眾號、政府網站等平臺，加大行政裁決工作宣傳，使廣大人民群眾了解行政裁決，引導其通過行政裁決解決相關民事糾紛。積極宣傳解讀《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，不斷提高行政裁決在人民群眾中的認知度。

（三）專注調查研判，厘清客觀事實

土地權屬爭議案件時間跨度大，案情復雜，涉及重大利益。為切實保障各方合法權益，案件受理部門要在調閱原始檔案資料的基礎上，通過現場走訪勘察、衛星影像對比、詢問知情人士制作筆錄等多種手段，認真細致固定收集證據，嚴格規范采納認定證據，查清事實真相，有力保障行政裁決工作依法依規，有理有據，公平公正。

（四）依法開展調解，注重實質化解

按程序啟動案件調解會，規范組織案件調解，保障爭議當事人能充分表達訴求、陳述還原事實、及時提供證據，并以調解會筆錄的形式予以固定。對調解未達成協議但有調解意愿的，由地方政府組織相關部門開展調解，發揮行政爭議調解中心多元調解機制作用。

（五）形成多方合力，努力凝聚共識

土地權屬爭議裁決過程中，自然資源主管部門要發揮牽頭作用，會同政府辦、司法局等單位，形成“1+X”的土地權屬爭議案件受理、調解、處理、化解合力，嚴格按照土地權屬爭議處理程序開展工作，辦理案件做到主體認定準確、事實清楚、證據合法確實充分、定性準確、適用法律正確，程序合法、處理結果適當。積極主動與爭議土地所在村（社）、屬地政府對接，摸清矛盾根源，充分發揮法律顧問、公職律師、人民調解員等力量，共同做好案件分析、調解，認真踐行新時代“楓橋經驗”，與爭議當事人面對面談心，在符合法律法規規定的前提下，尊重歷史事實，保障合法權益，把矛盾糾紛化解在基層、化解在當地，切實維護社會和諧穩定。