安徽省城區(qū)老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究

文/王海義 呂磷 嚴(yán)雪梅 邱薔

一、研究背景

城區(qū)老工業(yè)區(qū)是城市工業(yè)文明的搖籃，孵化出了以制造業(yè)為主的城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)，曾為推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、塑造城市功能發(fā)揮了重要作用。但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，社會消費(fèi)層次不斷提升，資源要素制約趨緊，生態(tài)環(huán)境要求提高，老工業(yè)區(qū)粗放的發(fā)展方式和簡陋的工業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)不能適應(yīng)新階段城市高質(zhì)量發(fā)展和人民對美好生活的需求，進(jìn)而出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)衰退、發(fā)展停滯、環(huán)境老舊等一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，逐步淪為“工業(yè)銹帶”和“發(fā)展洼地”。

黨的十八大以來，國家高度重視老工業(yè)基地調(diào)整改造工作，制定一系列規(guī)劃和支持政策，推動包括城區(qū)老工業(yè)區(qū)在內(nèi)的老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級。安徽省深入貫徹落實(shí)國家部署，納入規(guī)劃范圍的淮北、蚌埠、淮南、蕪湖、馬鞍山、安慶市和合肥市瑤海區(qū)等老工業(yè)區(qū)扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，取得了明顯成效，但仍然面臨產(chǎn)業(yè)升級任務(wù)艱巨、發(fā)展動力活力不足等問題。2020年底，安徽省制定專項(xiàng)支持政策，從增強(qiáng)發(fā)展新動能等多個(gè)方面，進(jìn)一步推動城區(qū)老工業(yè)區(qū)和資源枯竭城市轉(zhuǎn)型升級，同時(shí)將推動“工業(yè)老城”向“產(chǎn)業(yè)名城”轉(zhuǎn)變寫入《安徽省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。如何培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（簡稱新興產(chǎn)業(yè)）、推動新舊動能轉(zhuǎn)換成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必答題。

二、城區(qū)老工業(yè)區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的重要意義

技術(shù)更新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，新興產(chǎn)業(yè)代表了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，具有市場前景好、科技含量高、帶動作用強(qiáng)等特點(diǎn)。在城區(qū)老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級過程中，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)具有重要意義。

一是重塑發(fā)展優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)路徑。城區(qū)老工業(yè)區(qū)由化工、機(jī)械制造、冶金等傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展而來，進(jìn)入新發(fā)展階段，雖然產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，資產(chǎn)存量較高，但科技含量低、產(chǎn)品附加值低、經(jīng)濟(jì)帶動作用弱，正逐漸失去市場競爭優(yōu)勢。加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、大健康等市場潛力大、綜合效益好的新興產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重塑發(fā)展優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)選擇。

二是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求。城區(qū)老工業(yè)區(qū)粗放型生產(chǎn)方式是“高能耗高污染”的主要原因，發(fā)展低碳、節(jié)能的新興產(chǎn)業(yè)是推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)、節(jié)能降耗，貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

三是推動城市更新的內(nèi)在動力。隨著新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)正在重塑城市形象，提升城市功能。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與老工業(yè)區(qū)城市更新升級相輔相成、密不可分，成為城市更新的重要內(nèi)容和主要動力。

四是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。城區(qū)老工業(yè)區(qū)是當(dāng)前發(fā)展落后的特殊區(qū)域之一。在城區(qū)老工業(yè)區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)共同富裕的具體舉措。

三、城區(qū)老工業(yè)區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)存在的問題

“十三五”期間，安徽省城區(qū)老工業(yè)區(qū)在落后企業(yè)搬遷改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新、推進(jìn)生態(tài)治理修復(fù)等方面取得顯著成效，但在新興產(chǎn)業(yè)培育壯大方面進(jìn)展緩慢，主要有以下幾方面原因：

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限。城區(qū)老工業(yè)區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)被各種生產(chǎn)生活等設(shè)施占滿了，難有成片土地可供開發(fā)。部分搬遷企業(yè)騰出的土地資源，因存在土地污染隱患，需要進(jìn)行安全評估和修復(fù)后才能重新進(jìn)入政府儲備，參與出讓和使用，其中有一部分經(jīng)修復(fù)后仍然不能滿足產(chǎn)業(yè)和住宅用地要求。同時(shí)城區(qū)老工業(yè)區(qū)中棚戶區(qū)和老舊小區(qū)較為集中，舊工廠和商業(yè)較多，產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，成為企業(yè)投資和地產(chǎn)開發(fā)的難點(diǎn)。

二是優(yōu)質(zhì)企業(yè)流失嚴(yán)重。與城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)相比，老工業(yè)區(qū)無論從發(fā)展環(huán)境，還是財(cái)稅政策、人才吸引力等方面都存在較大差距。在老工業(yè)區(qū)發(fā)展起來的科技企業(yè)、納稅大戶，為了自身發(fā)展逐漸搬離，在部分老工業(yè)區(qū)甚至出現(xiàn)新增落戶企業(yè)少于流失企業(yè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)持續(xù)失血、發(fā)展緩慢。

三是創(chuàng)新能力基礎(chǔ)薄弱。城區(qū)老工業(yè)區(qū)中大部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)以簡單再生產(chǎn)為主，缺少對研發(fā)創(chuàng)新的持續(xù)有效投入，導(dǎo)致創(chuàng)新人才和資源長時(shí)間處于流失狀態(tài)。沒有科技創(chuàng)新支撐，產(chǎn)品市場競爭力減弱，企業(yè)經(jīng)營狀況走下坡路，又反過來影響研發(fā)創(chuàng)新投入，形成惡性循環(huán)，影響區(qū)域整體創(chuàng)新能力提升。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金缺口大。拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、改造周邊環(huán)境等都需要大量的資金投入，而優(yōu)質(zhì)企業(yè)流失又帶來稅收損失，致使部分城區(qū)老工業(yè)區(qū)財(cái)政收入處于入不敷出的狀態(tài)，很難再對新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資和扶持，進(jìn)而引發(fā)招商引資難，招引重大項(xiàng)目更難。

四、城區(qū)老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑規(guī)劃

“十四五”時(shí)期，安徽省城區(qū)老工業(yè)區(qū)應(yīng)堅(jiān)定貫徹新發(fā)展理念，加強(qiáng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，在科學(xué)謀劃區(qū)域功能定位基礎(chǔ)上，加快培育一批有較好發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和專精特新企業(yè)，孵化和引進(jìn)一批科技型中小企業(yè)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，以新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大推動產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化調(diào)整。同時(shí)推動市場有需求、地區(qū)有優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化、智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶動新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新模式發(fā)展，有效推動產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)城融合。

一是以體制機(jī)制改革為突破口，破除制約新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度藩籬。協(xié)調(diào)機(jī)制效率不高、部門職責(zé)分工不明確、城區(qū)和街道權(quán)利責(zé)任不匹配、基層干部沒有積極性等體制機(jī)制問題是制約城區(qū)老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。推進(jìn)體制機(jī)制改革，充分調(diào)動政府部門和人員的積極性，增強(qiáng)發(fā)展的責(zé)任感、緊迫感，打造權(quán)責(zé)明確、高效規(guī)范、協(xié)調(diào)聯(lián)動的推進(jìn)機(jī)制，形成發(fā)展合力，是城區(qū)老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的先決條件。

二是以優(yōu)勢價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)謀劃功能定位。要站在長三角區(qū)域一體化和全國發(fā)展大局的角度，深入分析城區(qū)老工業(yè)區(qū)在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局中的作用，在生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的獨(dú)特價(jià)值和發(fā)展?jié)摿Α１热纾菂^(qū)老工業(yè)區(qū)在設(shè)立之初，因?yàn)榇罅康钠髽I(yè)集聚、較好的區(qū)位優(yōu)勢成為城市核心區(qū)域，盡管現(xiàn)在城市不斷擴(kuò)張，但大部分的老工業(yè)區(qū)仍然處于城市的核心位置，享有城市區(qū)位、交通優(yōu)勢和公共醫(yī)療等服務(wù)條件；部分城區(qū)老工業(yè)區(qū)內(nèi)有火車站、汽車站、專業(yè)市場等人員、貨物流通場所，仍然在雙循環(huán)中發(fā)揮重要作用；城區(qū)老工業(yè)區(qū)集聚了大量的城市人口和外來人口，人口密度遠(yuǎn)超過城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)，蘊(yùn)含了巨大的消費(fèi)潛力；城區(qū)老工業(yè)區(qū)擁有工業(yè)文明遺產(chǎn)，是鮮活、立體的城市發(fā)展記憶。

三是以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，明確新興產(chǎn)業(yè)突破領(lǐng)域。系統(tǒng)總結(jié)城區(qū)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，做好產(chǎn)業(yè)分類、產(chǎn)值規(guī)模、優(yōu)勢領(lǐng)域（包括技術(shù)、產(chǎn)品、模式等）、上市企業(yè)、規(guī)上企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)、科研院所、研發(fā)平臺、孵化平臺、人才團(tuán)隊(duì)等統(tǒng)計(jì)分析，提煉產(chǎn)業(yè)發(fā)展長短板。深入調(diào)研重點(diǎn)單位發(fā)展情況，了解其發(fā)展訴求、未來規(guī)劃和對政府部門的工作建議。加強(qiáng)與省、市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策銜接，以推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，持續(xù)拉長長板。以發(fā)揮自身優(yōu)勢和價(jià)值為基礎(chǔ)，以接受先發(fā)城區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展輻射、實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)為條件，確定新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、領(lǐng)域，制定科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)。高質(zhì)量編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為制定新興產(chǎn)業(yè)政策、招商引資和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)。

四是以科技創(chuàng)新為驅(qū)動力，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。科技創(chuàng)新是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源頭活水，科技創(chuàng)新活躍強(qiáng)勁，新興產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展壯大。城區(qū)老工業(yè)區(qū)應(yīng)制定便利優(yōu)惠的人才引進(jìn)留育政策，引進(jìn)和培育一批人才團(tuán)隊(duì)，同時(shí)鼓勵企業(yè)在發(fā)達(dá)地區(qū)建立“人才飛地”，增強(qiáng)柔性引才力度。推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加快孵化一群科技型中小企業(yè)，大力推進(jìn)“小升高”，培育一批高新技術(shù)企業(yè)。鼓勵和支持企業(yè)與科研院所、高校合作，共建科技創(chuàng)新平臺，積極爭創(chuàng)國家、省、市級創(chuàng)新平臺，主動對接長三角創(chuàng)新共同體智力資源，推動創(chuàng)新資源要素集聚。支持企業(yè)加大研發(fā)投入和在老工業(yè)區(qū)內(nèi)實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化。

五是以產(chǎn)城融合為著力點(diǎn)，推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市更新改造相互促進(jìn)。在城區(qū)老工業(yè)區(qū)更新改造中要加強(qiáng)產(chǎn)城融合，給新興產(chǎn)業(yè)預(yù)留充足的發(fā)展空間，也要建設(shè)配套的服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施。城區(qū)老工業(yè)區(qū)存在大量的更新建設(shè)內(nèi)容，如棚戶區(qū)改造、城市交通改造、市政管網(wǎng)等，這為智慧社區(qū)、智慧交通、智慧城市、勘察設(shè)計(jì)等快速布局提供切入點(diǎn)，為5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等高新技術(shù)提供良好的應(yīng)用場景。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)要緊跟城市更新改造需求，積極打造更多的應(yīng)用場景，提供高質(zhì)量的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)城市同時(shí)壯大自身。另外，應(yīng)以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)為契機(jī)，推進(jìn)文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

六是以開放發(fā)展為方向，推動新興產(chǎn)業(yè)融入發(fā)展全局。首先，要對標(biāo)新興產(chǎn)業(yè)先發(fā)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)營商創(chuàng)業(yè)環(huán)境，學(xué)習(xí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，不能閉門造車。其次，要主動融入城市、省、區(qū)域總體產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈布局，爭取更高層次的政策支持，提升老工業(yè)區(qū)在更大范圍配置市場資源的能力，打造有影響力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)，而不是簡單地搞小而全的企業(yè)聚集。最后，鼓勵企業(yè)搶抓共建“一帶一路”機(jī)遇，加快優(yōu)勢產(chǎn)品開拓國際市場，著力樹立品牌形象和競爭優(yōu)勢。

五、幾點(diǎn)建議

結(jié)合相關(guān)研究工作，建議在以下幾方面為城市老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力。

一是加快構(gòu)建城市會客功能。合理開發(fā)利用工業(yè)遺存，打造一批集城市記憶、知識傳播、創(chuàng)意文化、休閑體驗(yàn)于一體的教育基地、旅游目的地、網(wǎng)紅打卡地，迅速提升城市老工業(yè)區(qū)的人氣和知名度。積極主辦和承辦新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽、新產(chǎn)品發(fā)布會等活動，加強(qiáng)城市老工業(yè)區(qū)投資推介和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息資源匯集，營造濃厚的新興產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新發(fā)展氛圍。

二是大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。適度超前規(guī)劃建設(shè)“城市大腦”“數(shù)據(jù)中心”等新型基礎(chǔ)設(shè)施。搶抓新興技術(shù)向各領(lǐng)域廣泛滲透融合的機(jī)遇，在城市老工業(yè)區(qū)大力發(fā)展以信息技術(shù)和數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵要素的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧+”、直播電商等手段，加快企業(yè)“上云用數(shù)賦智”，推動制造業(yè)和商貿(mào)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)交通、物流、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)智慧發(fā)展，加快線上線下融合，用數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能經(jīng)濟(jì)新動能，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。

三是系統(tǒng)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間問題。全面梳理分析土地、建筑的產(chǎn)權(quán)和使用情況，分類采取收購、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，加快盤活區(qū)內(nèi)閑置廠房和低效用地，推進(jìn)“騰籠換鳥”。開展土地安全和用地性質(zhì)論證，加快污染地修復(fù)，推進(jìn)土地收儲和上市；按照“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走、要素跟著項(xiàng)目走”原則，積極探索科學(xué)用地方式和彈性供地機(jī)制；根據(jù)招商計(jì)劃，有序釋放產(chǎn)業(yè)用地空間，形成規(guī)劃、論證、修復(fù)、收儲、上市、使用的良性循環(huán)，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)需求；在一定范圍內(nèi)，探索開展產(chǎn)業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革，從“事后提要求”轉(zhuǎn)向“事前定標(biāo)準(zhǔn)”，由“項(xiàng)目等地”變?yōu)椤暗氐软?xiàng)目”，明確企業(yè)用地預(yù)期，推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)招商項(xiàng)目快速落地。

四是多措并舉增加資金投入。積極爭取和用好上級專項(xiàng)支持政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，同時(shí)針對城區(qū)老工業(yè)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題，制定專項(xiàng)扶持政策，構(gòu)建全面的政策支持體系，提高資金投入精準(zhǔn)性和有效性。發(fā)揮資本的力量，鼓勵按照市場化原則設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展（創(chuàng)業(yè)投資）基金，投資新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)對優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的吸引力。鼓勵有條件的市設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染防治等基金，積極探索通過“PPP+REITs”方式盤活存量資產(chǎn)，形成資金和資產(chǎn)的良性循環(huán)。