馱英水庫及灌區工程建設用地存在的問題及建議

江志偉

（崇左市左江治旱工程管理中心，廣西 崇左 532200）

1 工程概況

廣西左江治旱馱英水庫及灌區工程開發任務以灌溉、供水為主，兼顧發電等綜合利用，工程由馱英水庫及馱英灌區兩部分組成。

工程項目建議書于2013 年10 月完成，國家發改委于2015年1月對項目建議書進行批復，原則同意項目可行性研究報告。水庫樞紐建設總工期39個月，灌區建設總工期48個月。

2016 年10 月馱英工程開工建設，2021 年已完成馱英水庫壩區、總干渠及4 大干渠大部分施工任務，預計于2022 年全部完成施工；續建配套及支渠工程計劃2022年完成施工量的50%以上。

2 工程用地報批情況

馱英工程初步設計階段用地擬征收（用）崇左市寧明縣、扶綏縣、江州區土地面積2 483.42 公頃，其中永久征地面積1 917.38 公頃，臨時征地面積566.04公頃。

2016年6月23日，國家自然資源部批復項目建設用地預審，批復預審面積1 896.58 公頃。2016 年10 月，開始著手辦理項目建設用地報批工作，在國家政策許可范圍內，在自治區、崇左市及縣級國土資源管理部門指導下，馱英水庫及灌區工程分馱英壩區和馱英灌區兩大部分進行報批。2019 年12月，壩區建設用地已獲得自然資源部批復，批復建設用地面積為81.7 891 公頃；馱英灌區用地報件組卷資料2019年11月初步完成了第一輪用地報批材料的組卷工作，但從2020年1月1日起，崇左市人民政府新出臺《崇左市人民政府辦公室關于實施征地區片綜合地價的通知》文件，工程需要重新完善項目征地有關資料原因，第一輪用地報批材料無法滿足項目實際建設用地需求，致使馱英灌區項目用地報件組卷資料難以及時上報國家國土資源管理部門審批。

3 工程推進過程中用地存在的問題

3.1 水利工程獨有特點，難以辦理征地手續

馱英水庫及灌區工程為線性水利工程，路線長、跨度大（總干渠長41.11 km，4 條干渠總長202.28 km，支渠總長442.67 km），選址多為山間谷地或耕地，工程沿線土地利用情況復雜，具有不穩定因素多，影響范圍和征地數量大，農用地占用多、投資巨大等特點；工程建設周期長，近些年地方政府持續開展公路、鐵路、開發區等項目建設以及農民自建房屋、禽舍等，侵入了馱英項目設計用地范圍，且被侵占后維權難度大，導致項目設計方案局部修改，造成工程建筑物相關設施變化、工程用地范圍和面積相應隨之變化，致使工程不能及時完善征地手續；此外，由于灌區項目用地報批材料需要整體上報，而干渠工程和支渠配套工程甚至是田間工程的建設時間差較大，設計范圍廣，用地報批材料難以精確。

3.2 用地報批程序復雜

首先，水利工程項目初步設計批復后，用地報批工作需要提交建設用地申請表、項目批準文件、項目用地預審報告、建設項目總平面布置圖，占用耕地的，必須提出補充耕地方案、地質災害危險性評估報告、壓礦評估證明材料等。材料內容精度要求高，勘測定界外業、內業資料整理工作量大。還需要按要求公告征地補償方案，公告時間較長，且要對相關土地面積和實物數量、補償標準和總費用進行公告，相關程序實際有重復。

其次，工程涉及林地的，要向林業部門申請林業占用審核意見書。林業部門對占用林地的政策基本按自然資源部門實施，若占用數量較多，則需要國家林業局審核。再者，林業部門與自然資源部門對土地屬性的確認存在差異，如馱英灌區部分種植果樹的土地，林業部門認定為林地，但國家對初步設計批復意見為耕園地，部分河道邊附近的一些未利用荒地，國家批復意見為未利用地，可林業部門認為該土地為規劃的宜林區，應作為林業占用進行審核，需繳納有關稅費。

最后，工程臨時用地報批審核時間長，短則3個月，多則1年，而水利工程部分臨時用地施工如支渠續建配套工程、田間工程等所需時間很短（1～3 個月），施工完畢后臨時用地即可恢復土地利用，對土地幾乎無影響。臨時用地報批時間長對水利工程進度產生極大影響。

3.3 政策法規發生變化

（1）自然資源部《關于2021年土地利用計劃配置規則的通知》（自然資發〔2021〕80 號）要求，違法用地部分一律使用設區市以當年存量土地處置規模為基礎核定的計劃指標核銷，崇左市年度計劃指標安排較少，又涉及較多其他急需落地的重大項目，無法保障馱英工程用地指標。

（2）《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》對臨時用地范圍進行了嚴格的界定，制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田，由于早期施工設計的拌合站等選址一般在交通便利、遠離村莊的地方，且馱英灌區大部分作業面都位于農田、耕地密集區，若將既定的拌合站廠址重新規劃選址，可供利用的地塊少且距離過遠，加上存在道路不通等問題，造成工程施工成本增加而工程單價過低，無法保障施工單位合理利潤空間，難以保障施工質量。

（3）根據2021 年9 月1 日正式實施的新《中華人民共和國土地管理法實施條例》，相關土征收政策將有較大變化，社會保障費用需足額繳納完畢方可申請征收土地，該部分社會保障費用缺口較大，馱英灌區涉及的3 縣（區）財力恐無法保障，影響后續項目用地報批。

4 建議

（1）爭取地方政府特別是縣以上黨委、政府的高度重視。馱英工程位于廣西三大旱片的左江旱片，工程建成后可有效解決區域內39.2萬人農村飲水不安全問題，灌區年均糧食產量可增產約14.8萬t，甘蔗年均增產約73.0 萬t，農業產值年均可增加9.94 億元，對區域經濟和社會發展產生巨大的效益，惠澤地方大部分農村地區，為鄉村振興提供極大的助力。因此要盡可能爭取地方政府在思想上重視，并在政府的積極帶動下，引入科學的管理模式，確保工程合理的建設用地。

（2）積極響應“嚴守18 億畝耕地紅線”政策和“占多少、恢復多少”的占補平衡方針，嚴格依據國家現行土地相關法規開展工程建設[1]。全面強化統籌規劃，優化工程項目選址及建設內容，提高并優化節約集約用地，嚴格控制好永久農田占比，及時修改勘測定界等基礎數據資料，并對接各縣（區）自然資源局做好項目用地報批工作。對存在較大施工困難地段需改線的，采取縮減用地面積、更改項目建設內容等方法，如因地質構造等客觀原因確實需要改線建設的應做好相關工程建設合理說明，項目法人要及時與上級部門溝通請示。

加強施工監管，做好設計規劃。要強化設計單位的責任意識，督促按時按質完成施工設計圖紙，并組織參建各方進行設計交底，確保參建各方知曉施工紅線范圍；項目法人、設計單位和監理單位要加強施工現場監管[2]，特別是工程前期的臨時用地如鋼筋加工場、拌合站、施工營地等的選址，確保合規，工程建設過程的臨時用地不逾越既定紅線范圍。

完善水利用地政策，簡化土地征用審批報批程序[3]。水利工程所用資金多為中央資金，為基本農田建設服務，純屬公益性項目，與市政建設項目、農用綜合開發項目等性質差異較大，且水利工程施工季節性較強，要求工期緊，土地征用的審批和報批程序復雜、耗時久，易錯過最佳施工時間。建議國家層面出臺有關政策，將灌區續建配套等為農業服務的的水利建設項目，需永久征用耕地的，按政策補償給群眾，不辦理用地手續，采取“只征不轉”即農用地不轉為建設用地的方法。同時簡化用地特別是臨時用地審批報批環節、程序，協調各部門之間相關土地政策的矛盾，確保工程建設有地及時批復供生產建設使用，保證工程進度穩步推進，早日發揮其應有的社會效益。

5 結語

本文介紹馱英水庫及灌區工程建設過程中遇到的用地問題，提出了重視水利工程建設、響應國家政策法規、加強設計規劃和施工監管以及完善政策簡化程序等建議。