關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配問題研究

□申苗苗

（山西農(nóng)谷智慧科技有限公司，山西 太原 030024）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城市化進(jìn)程，隨著經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移，人口逐漸涌向城市，導(dǎo)致城市可用土地面積不斷減少。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為一項(xiàng)重大土地制度創(chuàng)新，通過將農(nóng)村土地入市交易，在很大程度上解決我國(guó)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)建設(shè)用地緊張的狀況。從我國(guó)城市可用土地資源與人均可用土地資源的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中可知，城市可用土地資源、可用于建設(shè)的土地面積屬于集中勞動(dòng)型，即在有限的土地面積上重復(fù)多次開展使用，城市人均土地資源使用面積較小。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為一種打通城鄉(xiāng)土地高效、充分利用的途徑，能夠很好地解決當(dāng)前城市建設(shè)用地緊張的問題。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的利益

1.1 緩解土地資源緊缺

城市建設(shè)需要將城市用地從平房變?yōu)楦邩牵黾由蠈用娣e利用率。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，越來(lái)越多人進(jìn)入城市打拼，導(dǎo)致人口數(shù)量增加，城市可用土地資源減少，土地的交易價(jià)格逐步提高，土地資源供給不足以滿足其基本需求。土地資源價(jià)格上漲會(huì)帶來(lái)額外收益，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能夠緩解城市土地資源缺少的現(xiàn)象，并通過進(jìn)入交易市場(chǎng)獲得收益[1]。

1.2 交易方式的改變

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策頒布之前，該類型的土地資源需要通過政府征用名義進(jìn)入市場(chǎng)完成交易。

目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地給予農(nóng)民或集體的交易補(bǔ)償款較低，在進(jìn)行利益分配時(shí)多數(shù)地區(qū)以政府利益優(yōu)先進(jìn)行分配，導(dǎo)致農(nóng)民、集體所得利益較少，遠(yuǎn)低于該土地交易所得利潤(rùn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)交易后轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)土地資源交易的途徑，提高了該類型土地的所得收益[2]。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配的缺陷

2.1 不同地區(qū)利益分配比例不同

通過調(diào)查我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的交易情況發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的土地收益分配存在比例不均等、因收益分配產(chǎn)生利益糾紛等現(xiàn)象。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配不均等的主要原因如下。第一，部分地區(qū)的土地交易情況顯示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的收益分配大部分交由政府。第二，存在部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的主要分配對(duì)象為集體。第三，國(guó)家未能制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)入市土地所帶來(lái)的收益分配比例不同。無(wú)法制定收益分配比例的根本原因在于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，因此農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配方式難以均衡各個(gè)地區(qū)的發(fā)展需求。

2.2 合理分配入市增值利益難度系數(shù)大

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)需要明確政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配。交易用地的利益分配比例如何劃分、如何將農(nóng)民收益最大化、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益是利益分配的難點(diǎn)。造成這些問題的根本原因在于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資產(chǎn)所有權(quán)擁有者如果為農(nóng)民，難以計(jì)算其對(duì)于土地的投入資金。此外，不能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)于該土地的收益統(tǒng)計(jì)缺乏完整體系[3]。政府應(yīng)重視入市土地收益的均衡分配，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村生活質(zhì)量。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配的典型試點(diǎn)

文章查閱全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)及部分地區(qū)的交易情況資料后，選擇了4 個(gè)典型試點(diǎn)作為主要分析對(duì)象，分別為德清縣、澤州縣、郫都區(qū)、湄潭縣，4 個(gè)縣區(qū)級(jí)試點(diǎn)來(lái)自不同的省份。自2015 年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)33 個(gè)試點(diǎn)縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)積極開展入市工作，并形成了一整套工作流程及相關(guān)地方法律法規(guī)。文章選取的4 個(gè)典型試點(diǎn)在交易環(huán)節(jié)操作流程規(guī)范，材料完整，為后續(xù)開展此項(xiàng)工作提供了極大的參考價(jià)值。4 個(gè)典型試點(diǎn)的詳細(xì)交易信息，如交易時(shí)間、土地范圍、出讓方式、用途、價(jià)格等，如表1 所示[4]。

表1 試點(diǎn)縣入市宗地交易情況

4 典型試點(diǎn)的對(duì)比分析

4.1 入市政策對(duì)比分析

為了保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益能夠得到均衡分配，文章研究的4 個(gè)試點(diǎn)均頒布有關(guān)收益分配與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的政策，在土地進(jìn)入交易平臺(tái)完成交易過程中依托政府監(jiān)管，并按照程序順利進(jìn)行，避免產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛。此外，德清縣與湄潭縣額外頒布農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資金補(bǔ)貼政策，促進(jìn)土地交易的進(jìn)行。

4.2 交易情況對(duì)比分析

分析交易平臺(tái)，4 個(gè)試點(diǎn)均在土地所屬區(qū)域建立交易平臺(tái)，并由政府部門進(jìn)行監(jiān)管，如表2 所示。

表2 4 個(gè)典型試點(diǎn)入市負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、交易平臺(tái)

分析4 個(gè)試點(diǎn)的建設(shè)用地的交易價(jià)格，計(jì)算該土地的交易面積單價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)德清縣與郫都區(qū)的土地面積交易單價(jià)較高，原因是該區(qū)域土地中用于建設(shè)商業(yè)服務(wù)性質(zhì)的場(chǎng)所較多。

4.3 利益分配情況對(duì)比分析

對(duì)于4 個(gè)典型試點(diǎn)的土地收益分配比例而言，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件不同，因此主要分配對(duì)象、分配比例不同，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入交易平臺(tái)完成交易過程中，已明確該地區(qū)的收益分配比例，且從各地分配比例來(lái)看，農(nóng)民得到的利益分配比例整體偏高，可以更多地保障農(nóng)民的利益，湄潭縣在利益分配中農(nóng)民得到的利益比例為62%。

5 完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配的政策建議

5.1 完善法律法規(guī)，合理參與流轉(zhuǎn)收益分配

政府部門應(yīng)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，這是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲得經(jīng)濟(jì)收益、進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的保障，擁有產(chǎn)權(quán)證明，明確政府、集體、農(nóng)民的利益分配比例，可避免產(chǎn)生利益糾紛。當(dāng)前，我國(guó)已明確農(nóng)村土地的所有者為農(nóng)民、集體，但在資產(chǎn)所有權(quán)的劃分問題上，相關(guān)法律仍不完善。因此，政府應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于資產(chǎn)所有權(quán)劃分的法律，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易產(chǎn)生利益進(jìn)行分配時(shí)，可依據(jù)法律執(zhí)行[5]。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益包括土地轉(zhuǎn)讓收益與增值收益，如何均衡分配土地流轉(zhuǎn)收益是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定中的重點(diǎn)。對(duì)于部分地區(qū)的流轉(zhuǎn)收益分配情況而言，政府直接作為收益分配的參與者[6]。實(shí)際上，土地入市進(jìn)行流轉(zhuǎn)本質(zhì)上屬于交易動(dòng)作，而享受收益、參與交易的對(duì)象應(yīng)為土地所屬人，政府并非該土地的擁有者，不應(yīng)參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配。此外，政府部門參與土地流轉(zhuǎn)收益分配可能導(dǎo)致土地資源使用混亂，使金融市場(chǎng)秩序混亂。目前我國(guó)針對(duì)政府參與土地流轉(zhuǎn)收益分配的規(guī)定將定義政府為土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，同時(shí)也是該土地產(chǎn)生收益的享有者，因此土地流轉(zhuǎn)數(shù)量越大，政府所得收益越大，與提高農(nóng)村農(nóng)民的利益分配比例、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要理念背道而馳[7]。因此，我國(guó)需要重視土地流轉(zhuǎn)收益的分配，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)村土地資源使用的合理性與公正性[8]。

5.2 優(yōu)化利益分配

目前，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)，如何將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)生的收益合理分配給政府、集體、農(nóng)民仍有待商榷。通過分析4 個(gè)典型試點(diǎn)的交易情況與收益分配可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配時(shí)，需要將農(nóng)民和集體作為主要分配對(duì)象，同時(shí)需要提高用地區(qū)域同類用途集體經(jīng)營(yíng)性土地的利潤(rùn)，將多數(shù)利潤(rùn)所得分配給農(nóng)民，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，改善農(nóng)民生活條件[9]。

6 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易之前需要明確該土地的使用條件限制及用途，在符合規(guī)定的情況下創(chuàng)造較大收益。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要擁有土地產(chǎn)權(quán)證明，可在該土地所在區(qū)域村委會(huì)或自然資源局進(jìn)行辦理，同時(shí)規(guī)劃該土地集體擁有者的收益，避免產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益矛盾。此外，還需要明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入城市建設(shè)用地后主要經(jīng)濟(jì)收益的分配對(duì)象，政府應(yīng)當(dāng)按照合理比例劃分該土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，協(xié)調(diào)政府、集體、農(nóng)民之間因土地交易中收益劃分不合理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紛擾。此外，應(yīng)建立交易平臺(tái)，以公正、公開、透明的信息完成交易，同時(shí)需要確保交易符合國(guó)家法律規(guī)定，政府部門要進(jìn)行全流程監(jiān)管。