“雙碳”目標下的法律政策協(xié)同與法制因應
——基于法政策學的視角

于文軒，胡澤弘

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088）

實現(xiàn)碳達峰碳中和是中國未來經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型的重要目標。2020 年9 月，習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次作出了中國“二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”的承諾［1］。為此，需要建立科學完備的法制保障。

目前，中國在溫室氣體管理方面已建立了一系列法律制度，涉及能源開發(fā)利用、能效推進、清潔生產等領域。從法制基礎來看，以“雙碳”實現(xiàn)為目標、以碳排放為直接管理對象的專門性法律制度尚不健全；但同時，相關中央和地方政策、產業(yè)政策不斷推出，由此呈現(xiàn)出法律“冷”而政策“熱”的現(xiàn)象。在中央和地方政策驅動下，一些地方出現(xiàn)了“煤價高位運行”“拉閘限電”“電煤緊缺”等現(xiàn)象。盡管這是中國向低碳經(jīng)濟發(fā)展與社會轉型所要經(jīng)歷的“必要陣痛”，但也反映出中國應對“雙碳”的法制準備不充分、制度保障不健全等問題，其癥結在于政策目標驅動與現(xiàn)有管理模式難以為“雙碳”目標實現(xiàn)提供持續(xù)性制度供給。法律是推動“雙碳”目標實現(xiàn)的重要手段，但當下中國“雙碳”法制仍存在體系不健全、目標和手段不協(xié)調、保障機制不完善等內在問題。因此，在實現(xiàn)“雙碳”目標的過程中，應厘清法律與政策的協(xié)同關系，在政策目標下充分運用不同的治理手段，設計系統(tǒng)性法律制度，為“雙碳”實現(xiàn)提供法制保障。

1 “雙碳”法制的基本構造與制度安排

“雙碳”目標的實現(xiàn)，在很大程度上依賴于以法律和政策為主體構成的法制體系。法律與政策的溝通與交流，也將貫穿于“雙碳”目標實現(xiàn)的不同階段。

1.1 “雙碳”法制的基本構造

法律與政策是推進“雙碳”目標實現(xiàn)的重要手段，二者之間的互動協(xié)調形成了推進“雙碳”實現(xiàn)的基本法制構造。在“雙碳”目標提出前后，中國出臺了諸多法律和政策，從內容上看，相關法律政策主要涉及能源開發(fā)利用管理、能效推進、清潔生產、產業(yè)調整、碳排放權交易等領域；從調整方式上看，既包括“命令-控制”型的規(guī)制手段，也包括基于市場機制的激勵手段，不同的手段在不同的階段和領域發(fā)揮著獨特的作用。

法律與政策相結合的法制構造在當下推進“雙碳”目標的實現(xiàn)中發(fā)揮重要作用，將成為中國實現(xiàn)碳達峰碳中和乃至低碳發(fā)展法制建設的基本樣態(tài)，具有必要性和長期性。從必要性來看，推進“雙碳”目標具有靈活性和綜合性，產業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的“雙碳”目標需要根據(jù)其發(fā)展的實際情況確定。同時，“雙碳”目標涉及污染防治、經(jīng)濟發(fā)展等一系列問題，除通過法律的權利義務手段調整外，還需要經(jīng)濟上的宏觀指導和技術性手段的配合。因此，政策在推進“雙碳”實現(xiàn)的過程中有助于彌補法律在具體目標和階段性制度安排方面的不足，以適應不同時期、不同形勢下的調整目的，并對法律的實施提供指引。

從長期性來看，在推進“雙碳”目標的法制建設過程中，政策規(guī)定必將向法律進行轉化，但仍有一部分規(guī)范將以政策的形式存在，同時會不斷產生新的政策，由此形成法律與政策長期交織的法制形態(tài)。政策與立法以其不同的調整方式而具備不同的功能，相應地，在社會治理中產生相異的治理成本和效果?！安⒉皇撬械恼叨夹枰D化為法律，即非所有的社會關系都需要法律調整，政策有其獨立存在的價值和空間”［2］。例如，對于“雙碳”目標的宏觀指導性規(guī)定、各行業(yè)和城市達峰目標的實施計劃、規(guī)制性措施中的裁量標準、激勵性措施中的實施細則等內容，仍須根據(jù)現(xiàn)實情況由政策進行調整。此外，相較于對產業(yè)碳排放的直接規(guī)制，協(xié)商式、自愿式和合同式等非強制性管理方式更宜于以政策的方式進行規(guī)范。因此，“雙碳”政策向立法的轉化應當保持一定的限度，并遵循必要性原則。

1.2 “雙碳”法制的制度安排

“雙碳”目標是應對全球氣候變化背景下國家為全面控制溫室氣體排放而設立的關鍵目標，也是由傳統(tǒng)發(fā)展模式向低碳發(fā)展轉型的重要節(jié)點。從2007年國務院發(fā)布《中國應對氣候變化國家方案》到2020年中國正式承諾實現(xiàn)“雙碳”目標，中國已頒布一系列相關法律和政策，初步形成了由上而下、由綜合調整到專門規(guī)制的應對氣候變化法制體系。

從政策層面看，中國在應對氣候變化和“雙碳”推進領域已形成了從中央到地方、從部門到產業(yè)的多層級、多領域的政策體系。中國的應對氣候變化和“雙碳”推進政策主要包括國家政策、部門政策、地方政策、產業(yè)和領域政策等。其中，國家政策包括專門性政策和綜合性政策中與“雙碳”推進有關的規(guī)定。專門性政策主要包括中共中央、國務院于2021 年10 月頒布的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》、國務院于同年10 月發(fā)布的《2030 年前碳達峰行動方案》。在綜合性政策中，2021年發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》作出了完善能源消費“雙控”制度、碳強度和總量控制制度、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、減污降碳協(xié)同推進等具體部署。相關部門政策、地方政策、產業(yè)和領域政策則更為豐富，呈現(xiàn)出相互交織的樣態(tài)。中國相關政策關于“雙碳”推進的內容較為豐富，提出了一些具體目標與重點舉措。具體而言，政策內容主要包括三個方面：一是能源開發(fā)利用管理，主要包括能源消費強度與總量“雙控”制度、能源消費結構轉型制度、能源高效節(jié)約安全清潔利用制度、特定種類能源達峰制度、可再生能源推進制度等；二是污染防治，主要包括減污降碳協(xié)同治理制度等；三是生態(tài)保護，主要包括生態(tài)系統(tǒng)碳匯增加制度等。

從法律層面看，目前中國“雙碳”推進法律體系主要以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》《草原法》等法律為基礎，初步形成了直接規(guī)制和間接調整兩類制度。其中，直接規(guī)制是指以生產、生活中的碳排放總量和強度作為直接調整對象、采用行政規(guī)制和市場機制進行控制的一整套法律制度。間接調整是指不直接對生產活動產生的溫室氣體進行控制，而是通過對相關生產活動施以限制或激勵的方式，對相關企業(yè)、行業(yè)的生產活動進行規(guī)制，或推動其生產活動作出調整，從而間接控制溫室氣體排放。傳統(tǒng)的碳排放管理制度以法律規(guī)定的國家溫室氣體管理職責為基礎，主要包括規(guī)劃類制度、許可管理類制度、標準類制度等規(guī)制性制度和財政支持、稅收優(yōu)惠等激勵性制度，并以相應的法律責任為保障。同時，近年來中國還積極探索以市場機制為手段的碳排放管理制度，如碳排放權交易制度和用能權交易制度等?？梢钥闯?，間接的碳排放管理制度的規(guī)制對象更廣，具有基礎性和保障性，構成了中國碳排放管理的制度基礎；碳排放權交易制度深度運用市場機制，具有明確的制度導向，是中國目前碳排放管理的重要手段。

相較于豐富的“雙碳”政策，中國“雙碳”法律略顯薄弱。一方面，政策中的相關要求未能體現(xiàn)在立法之中，例如未將“雙碳”目標融入《森林法》《草原法》的規(guī)劃制度中；另一方面，政策的出臺強化了地方政府的管理職責，明確了管理領域和目標，但缺乏法律的約束容易導致不尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的行政違法等行為，不利于“雙碳”目標的持續(xù)推進。

2 “雙碳”法制的法政策學分析

盡管中國在推進碳達峰和碳中和方面已建立一些基本制度，但“雙碳”法律與政策在法制協(xié)同方面仍存在問題。為此，需要采用法政策學的分析理路，從法律與政策基本關系的角度剖析“雙碳”法制的深層問題，從法制體系的協(xié)調、治理工具的配置和司法保障的調適等維度，為相關問題的解決提供思路。

2.1 法政策學研究的基本范疇

法政策學將法律與政策作為研究范疇，探討二者之間的關系。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，現(xiàn)代法政策學形成了以法學方法為技術路線、以政策目標為目的導向的研究理路，其價值旨趣在于確保法的正義與效率價值的兼容。質言之，法政策學既研究如何通過法律制度的設計實現(xiàn)政策目的，也由依法治國、依法行政等理念出發(fā)，研究通過法律對政策在制定和實施過程的控制，使之符合法律的基本原則和要求［3］。

在現(xiàn)實問題驅動下，法政策學研究形成了諸多議題與理論。這些議題既具特定時代背景，且對現(xiàn)代法治實踐有指導意義，其內容可歸結如下：一是法的要素問題。該議題系關于法的本體論的探討，主要關注政策是否屬于法的表現(xiàn)形式，判斷能否將政策視為法的要素，從實質上可對政策是否具備調整社會關系的功能進行認定，從形式上則可對政策能否作為司法裁判的依據(jù)予以考量。二是法律和政策的效力位階問題。這一議題下的討論以承認政策屬于法的要素為前提，并受到時代背景影響。三是法律與政策的相互轉化問題。從本質與功能來看，法律與政策對立統(tǒng)一，并在一定條件下相互轉化。但是，法律與政策的轉化存在一定條件。為此，需要廓清法律與政策轉化的限度，即“哪些制度由法律規(guī)定，哪些制度由政策規(guī)定”。四是政策的合法性問題。一般而言，政策不直接調整公民的權利義務關系，且不依靠國家強制力保證實施，因此不必遵循嚴格的立法程序。但隨著政策調整領域的拓展以及政策目標對行政管理活動的有力引導，政策已成為公共事務管理的重要指引，間接影響到公民的相關權益。因此，法政策學關注政策的合法性問題，為政策的實施探索司法保障機制。五是法律與政策的協(xié)同共治問題。法政策學將法律視為實現(xiàn)政策目的基本手段，從正義與效率的價值衡平、法律與政策的功能融合、法律的合目的性與政策的合法性等方面進行考察。在這一意義上，法政策學研究的基本范疇主要集中于法制建構與規(guī)范表達的層面。這一法制安排以明確的政策目標為導向，以法治的基本原則為依循，體現(xiàn)了“良法善治”的內在要求。質言之，盡管法政策學討論的主要問題是法制意義上的，但是法制建構的目的與法治存在內在的一致性，離不開全過程的法治保障。

概言之，法政策學的議題集中于法的運行過程，在立法、行政和司法等維度提出了具體要求。在立法層面，法政策學旨在廓清法律和政策的界限，選擇性地實現(xiàn)政策向法律的轉化，為實現(xiàn)政策目標設計“好的制度”［4］；在行政層面，法政策學關注行政過程的回應性和治理工具的選擇，強調政策制定和執(zhí)行的合法性；在司法層面，法政策學則呈現(xiàn)出保障性姿態(tài)，以司法過程補充法律制度和管理機制的缺漏，推動立法與行政的完善［5］。

2.2 立法維度：“雙碳”法制體系的協(xié)調互動

在立法層面，法政策學以法律和政策的結構為基礎，分析法制體系的完整性和關聯(lián)性，在政策目標下關注法律制度的協(xié)調互動。在法制體系的構造方面，法律與政策的關系在于，現(xiàn)代法治背景下的法政策學應當是一種“問題化”的思考方式，政策用以提出問題和方向，法律提供一般性制度工具，同時以具體政策填補法律調整的領域空白，并實現(xiàn)法律與政策的內在協(xié)同［6］。

目前，中國“雙碳”法制形成了法律與政策并行的基本構造。從法律體系看，中國尚未制定綜合性的應對氣候變化或“雙碳”推進立法，相關法律制度主要規(guī)定于能源開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)保育和產業(yè)促進等相關立法中，尤以節(jié)約能源、可再生能源促進等相關立法作為“雙碳”推進的主要領域，其他領域的立法雖對碳排放相關事項有所涉及，在客觀上有助于控制碳排放，但原則性規(guī)定和指導性規(guī)定較多，相關政策要求向法律的轉化不足，在實施過程中存在目的與手段不協(xié)調的問題。例如，全國人大常委會早在2009 年發(fā)布的《關于積極應對氣候變化的決議》即提出了制定應對氣候變化綜合性立法的構想，全國人大常委會也就氣候變化立法問題廣泛征求公眾意見，但是綜合性立法長期未能推出。在污染協(xié)同治理方面，盡管相關政策已明確要求將溫室氣體排放與大氣污染防治進行協(xié)同治理，但由于《大氣污染防治法》并未將溫室氣體作為污染物，因此在法律上仍處于探索階段。在重點用能領域降碳方面，相關政策要求推進建筑、冶金、煉焦等工業(yè)部門低碳轉型，這就要求相關建筑的建設或工業(yè)設施的規(guī)劃應當符合一定的碳排放標準，而這些項目和規(guī)劃的碳排放情況目前尚未納入環(huán)境影響評價制度。在生態(tài)保護方面，《中國應對氣候變化國家方案》等相關政策要求增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯，但無論是《森林法》《草原法》，還是正在制定過程中的“自然保護地法”，目前都未能將碳達峰碳中和的目標融入立法目的中，未針對“雙碳”目標的推進作出特別的制度安排。

從政策體系看，中國以應對氣候變化或推進“雙碳”為直接目標的政策迅速增加，“雙碳”目標正在融入各區(qū)域、產業(yè)政策之中，政策的靈活性和目標導向性使其往往能在一定時期內發(fā)揮明顯作用。以北京市為例，從20 世紀80 年代到2020 年左右，伴隨一系列政策的出臺和推動，一批高耗能企業(yè)由此關?；虬徇w，為高精尖產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了空間［7］。但應注意到，目前也存在各區(qū)域、行業(yè)之間的政策目標失調的情況，各領域的“雙碳”推進活動缺乏統(tǒng)籌。從域外實踐看，一些國家以特定區(qū)域空間或行政區(qū)劃為基本單元，構建了以空間單元為基礎的碳減排行動計劃，統(tǒng)籌全國的碳排放管理。日本在2021 年6 月以政策的形式通過了《區(qū)域脫碳路線圖》，提出在2030 年建立至少100 個“脫碳先行區(qū)”的目標，將住宅生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、自然區(qū)域、設施群等地區(qū)列入“脫碳先行區(qū)”，根據(jù)不同區(qū)域的自然屬性和功能特征，重點推廣太陽能、海上風能、地熱能等多種發(fā)電方式，以期率先實現(xiàn)這些地區(qū)的碳中和目標［8］。為實現(xiàn)溫室氣體減排目標，法國在其環(huán)境法典中規(guī)定了大區(qū)氣候、空氣和能源綱要，大區(qū)建筑能源計劃和大區(qū)生物量綱要等制度，要求大區(qū)行政首長和大區(qū)議會在與地方當局進行協(xié)商的基礎上制定相關綱要與計劃。該制度要求建立與大區(qū)環(huán)境要素和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應的溫室氣體管理措施，如確立大區(qū)級的能源管理目標、對需要保護的地區(qū)設置具體空氣質量標準等［9］240，這些經(jīng)驗可供中國參考。

2.3 行政維度：“雙碳”治理工具的有效配置

法政策學要求將政策要求轉化為適當?shù)姆芍贫?，運用行政規(guī)制或市場激勵等不同的法律機制，塑造有效的制度體系。同時，法政策學也強調行政機關在法律的控制下制定政策或作出決策，政策目標的達成應于法有據(jù)。

從治理工具的選擇看，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的低碳化轉型是“雙碳”法制的最終目標，這既體現(xiàn)了代際正義、可持續(xù)發(fā)展、國家安全等法的正義和秩序價值的要求，也回應了效率價值的內在要求。政府主要通過行政規(guī)制和市場激勵兩種治理手段實現(xiàn)這一目標。其中，行政規(guī)制包括設立行為標準和行為規(guī)范以及設置相應的處罰措施等方式，以管制性手段促使相對人以符合要求的方式作出行為。但“懲罰手段具有局限性，它只能用于為實現(xiàn)確保一般社會利益而設定的絕對義務的情形下”［10］，因此發(fā)展模式的轉型更有賴于塑造可持續(xù)的低碳化生產生活方式和交易秩序。從“雙碳”推進法制的角度看，目前以間接性的行政規(guī)制和市場激勵手段為主。但是，規(guī)制手段難以提高企業(yè)主動降碳的積極性，企業(yè)的節(jié)能和排污行為往往以滿足相關法律標準為限度；同時，由于財政支持、稅收優(yōu)惠、“領跑者”制度等間接性市場激勵機制存在缺乏強制力、難以反映市場規(guī)律等弱點，對企業(yè)的正向激勵不足。

從治理工具的運用看，法政策學關注行政機關在政策制定和執(zhí)法過程中的合法性要求?！半p碳”政策關涉企業(yè)和公民的正常生產生活活動，政策內容需要充分考慮不同主體的利益訴求，契合國家整體和不同地區(qū)間的經(jīng)濟、社會發(fā)展情況。目前，中國尚未對“雙碳”政策的制定程序作出具體要求。在“雙碳”推進的執(zhí)法方面，既存在政策目標驅動下的管理機械化問題，也存在執(zhí)法缺乏約束力和監(jiān)督機制等問題。例如，在鄉(xiāng)村低碳轉型方面，對畜禽養(yǎng)殖的過度限制增加了農藥和化肥的使用量；而忽視成本推行煤改氣的政策，容易使一些農民依然選擇燃燒薪炭的用能方式［11］。在能效推進方面，受電煤價格上漲影響，中國部分地方自2021 年5 月以來出現(xiàn)了工業(yè)生產“用電荒”問題，并在此后蔓延至居民用電領域，對正常的生產生活秩序造成影響。

2.4 司法維度：“雙碳”司法保障的適當調適

從法政策學的角度看，以司法機制確?！半p碳”法律和政策的依法實施具有必要性。在法治的語境下，司法應當成為審查政策合法性的一種手段，并在法律制度的完善階段作為補充，發(fā)揮調整社會關系的作用。

從司法的層面看，法律與政策的關系可以歸結為兩個方面。一方面，政策可以作為法律適用的指引，在司法適用過程中充當輔助的評價標準，甚至在某些情形下直接作為司法適用的依據(jù)。桑斯坦［12］認為，政策對于法律解釋中法律概念、法律規(guī)范的含義提供了文化背景與事實語境，因而“法律解釋不可能完全擺脫政策因素，公共政策可以作為法律的‘背景規(guī)范’而發(fā)揮作用”。在中國，政策在法制建設早期階段發(fā)揮過裁判指引和法律淵源作用，但并非所有政策都可以作為司法裁判活動的指導，只有缺乏明確的法律規(guī)范作為裁判依據(jù)，同時政策應在一定程度上具有法律淵源的功能時，才能作為指導司法活動的依據(jù)。另一方面，政策影響司法體制的基本結構，對審判機構設置、審理模式和案件辦理方法產生影響。例如，中國環(huán)境司法的專門化與能動司法政策密切相關［13］。

中國在“雙碳”目標的司法保障層面存在不足。在行政訴訟方面，中國“雙碳”政策與法律主要集中于對用能企業(yè)的管理，但對于行政機關出臺的政策以及管理行為對公民用能權益和正常生活造成的影響卻難以通過司法途徑進行補救。在民事訴訟方面，在碳排放權交易制度在全國推開的背景下，企業(yè)之間的碳排放配額交易活動與《民法典》的規(guī)定相互交織，并產生一些新的問題。例如，碳排放權交易的合同效力認定的法律適用不明確：相較于一般的買賣合同，碳排放權在通過協(xié)議轉讓、單項定價等交易方式的履行過程中需要遵循特定程序，由此可能產生相關履約期限的法律適用問題。然而，這些問題在《碳排放權交易管理辦法（試行）》中并未作出細化規(guī)定。

3 “雙碳”目標下法律與政策的協(xié)同機理

“雙碳”法律與政策協(xié)同的路徑主要包括法律與政策的協(xié)同實施、政策向法律的條款轉化、政策向法律的整體轉化和法律的政策化等方式。在中國“雙碳”法律和政策協(xié)同的過程中，應以國家社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀確立制度目標，遵循政策向法律適度轉化的原則，系統(tǒng)推進“雙碳”法制完善。

3.1 “雙碳”法律與政策的協(xié)同路徑

法律與政策均為社會治理的重要工具。構建法律和政策協(xié)同的法制保障，是“雙碳”目標實現(xiàn)的基本要求。隨著公共治理領域的拓展和專業(yè)性需求的增強，法律與政策的協(xié)同治理已成為現(xiàn)代法制發(fā)展的重要趨勢。一方面，法律與政策在本質上具有一致性，二者都是統(tǒng)治階級的意志體現(xiàn)，反映了特定的經(jīng)濟基礎，這構成了法律與政策的協(xié)同基礎。另一方面，法律與政策在目的和功能上具有同質性，“政策是法的內在構成要素之一，法律不僅僅包含規(guī)則，還包含非規(guī)則性的原則和政策，無論何種立法，都要進行原則和政策考量”［14］。法律之中也包含政策性要素，政策可以作為法律的宏觀指導或實施細則，這構成了法律與政策的轉化前提。在“雙碳”目標背景下，法律與政策的協(xié)同主要包括法律與政策的協(xié)同實施、政策向法律的條款轉化、政策向法律的整體轉化和法律的政策化四種方式。

法律與政策的協(xié)同實施，是指相關法律和政策在體系上互相獨立，在功能上互相補充配合的狀態(tài)。在“雙碳”法制領域，表現(xiàn)為國家的“雙碳”政策進行宏觀指導，法律作出基本制度規(guī)定，各部門、區(qū)域和行業(yè)制定專門政策以配套實施。在歐洲，歐盟政策已經(jīng)成為指導各國“雙碳”立法的重要手段。歐洲委員會于2019 年12 月頒布了《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），以2030 年和2050年的碳達峰和碳中和為目標，在清潔能源發(fā)展、工業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟轉型、建筑能效提高等七個領域提出了一整套深度轉型政策，同時提出“將可持續(xù)性納入所有歐盟政策”的要求［15］?！皡f(xié)議”推動了歐盟相關立法的發(fā)展，歐盟委員會承諾將制定包括新的工業(yè)戰(zhàn)略、交通運輸排放限制和排放交易體系等內容的相關立法，并于2019 年底前提交修訂后的2030 年國家能源和氣候計劃［16］。在日本，內閣于2021年10月22日頒布了《全球變暖對策計劃》［17］，作為系統(tǒng)性推進2050年碳中和目標的指導政策。在立法層面，為實現(xiàn)“2050 年碳中和”目標，日本加緊修訂《全球變暖對策促進法》，在基本理念的更新、促進地區(qū)可再生能源發(fā)展、企業(yè)碳排放信息的數(shù)字化和開放化管理等方面作出了新的制度安排［18］。通過法律與政策在理念和制度上的承繼，國家的宏觀政策目標和行動計劃得以在不同層次的法律文件中層層落實，并以法律和政策采用的具體制度實現(xiàn)。目前，這種法制安排已成為各國推進“雙碳”目標和應對氣候變化的基本策略。

政策向法律的條款轉化，是指將政策的目標和規(guī)定轉化為法律條款，以法的價值、目的、原則或規(guī)則等形式規(guī)定在法律中，成為法律的“政策性條款”，也有觀點稱其為“法律內的‘法律政策’”［2］。政策向法律的條款轉化，主要包括形式轉化和實質轉化兩種方式。形式轉化是指政策中的相關規(guī)定、具體目標或者政策性話語直接規(guī)定在立法中，使得政策規(guī)定在形式上具有了法律的效力。但由于這種轉化往往不具備“行為模式-法律后果”的基本結構，故而缺乏直接調整社會關系的實質性功能。在“雙碳”立法領域，這種立法技術的運用已較為普遍。例如，日本為實現(xiàn)2050 碳中和的目標，在《全球變暖對策促進法》的修訂過程中，對“全球變暖對策”這一法律概念作出了修改，將現(xiàn)有定義的“抑制溫室氣體排放”修改為“削減溫室氣體排放”，體現(xiàn)了國家立法對溫室氣體削減整體戰(zhàn)略的轉變。同時，其新增的“基本理念”條款，將《巴黎協(xié)定》和《2050 碳中和宣言》確立的目標直接作為法律的基本理念［18］。此外，墨西哥［19］、德國［20］等國家以國際承諾為基礎，將氣候變化的減排目標直接在國內法律中作出規(guī)定。在中國“雙碳”法制中，這種政策向法律的形式轉化在憲法和相關領域的專門性立法中也有體現(xiàn)。例如，中國將“生態(tài)文明”等政策性表述納入憲法序言，將產業(yè)政策、技術政策規(guī)定在《環(huán)境保護法》《節(jié)約能源法》等法律之中。盡管這些政策性條款不直接調整與“雙碳”有關的社會關系，但其對“雙碳”法制完善仍具有重要作用。一方面，政策性條款起著價值和目標的宣示作用，為后續(xù)立法提供了價值基礎，為國家實施“雙碳”管理提供了目標指引，也為規(guī)劃和戰(zhàn)略的制定提供了依據(jù)。另一方面，相關政策性條款為政策向法律整體性轉化提供了通道。實質轉化是指通過“行為模式-法律后果”的結構將政策中的部分規(guī)定上升為法律，以權利義務的手段保障制度的實施。例如《民法典》第1234 條、1235 條關于生態(tài)修復責任、生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定，以法律責任條款的形式明確了污染者的相關責任，實現(xiàn)了與相關政策中生態(tài)修復制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接。

政策向法律的整體轉化，是指在政策實施穩(wěn)定、經(jīng)驗積累豐富的基礎上，在具備立法必要性的前提下，通過立法程序將政策中的規(guī)定整體性地轉化為法律。在調整社會關系的現(xiàn)實要求下，政策作為立法的先導已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，與法律構成同一性的規(guī)范結合體［21］。一項法律制度的形成和完善，一般需要經(jīng)過不斷試錯和經(jīng)驗總結的過程。在制度探索階段，由于實踐經(jīng)驗不足，或者制定法律的成本過高，因此往往采用政策對制度的理念、目標、原則、重點對策等事項作出框架性規(guī)定，并由地方試點進行制度探索，為立法積累實踐基礎。爾后，可在實踐經(jīng)驗豐富、立法時機成熟時，將政策性規(guī)定上升為法律。這也成為中國環(huán)境法制完善的重要途徑。以碳排放權交易制度的形成發(fā)展為例，國家發(fā)展改革委于2011 年發(fā)布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，在北京、天津、上海等七個省市建立了碳排放權交易試點，由此各地相繼出臺本地區(qū)的試點方案進行制度探索，并于2015年以《碳排放權交易管理暫行辦法》這一部門規(guī)章的方式正式在全國推廣實施。

法律的政策化，主要表現(xiàn)為法律結構的框架性，管制性制度的弱化，以及突出整體的政策方向、原則與基礎制度等特點。法律的政策化在環(huán)境立法中體現(xiàn)得尤為明顯。由于生態(tài)環(huán)境問題具有整體性，而環(huán)境治理要求行政機關提供更多的一般性對策，造成以具體環(huán)境要素為標準的分部門環(huán)境立法和管制性手段難以滿足現(xiàn)實需求。尤其是面對氣候變化這種利益復雜、與全球互動連帶、充滿科學與決策不確定性的環(huán)境議題，環(huán)境政策導向的立法更值得重視。美國《國家環(huán)境政策法》（Na?tional Environmental Policy Act）是環(huán)境法律政策化的典型例證。該法并未對特定環(huán)境要素管理作出具體規(guī)定，而是確立了國家環(huán)境政策的方向，建立了重要的環(huán)境制度和管理體制，并提供了環(huán)境法原則。環(huán)境法律政策化具有指導性和開放性，尤其適應現(xiàn)代環(huán)境問題復雜性和不確定性的特點。這種方式既可以為其他環(huán)境要素治理貢獻一般性制度，也可以為不同法律的銜接提供原則和規(guī)則通道。

3.2 “雙碳”目標與法制手段的融貫

立足中國的實踐需求，進一步明確如何協(xié)調中國“雙碳”法律與政策的實施，以更好地在確保正義和效率價值的基礎上實現(xiàn)政策目標，是一個必須解決的問題。

首先，“雙碳”政策目標應與社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和民眾的生產生活需求相適應。“雙碳”目標具有長期性，在實現(xiàn)過程中面臨多變的發(fā)展現(xiàn)狀和社會問題，法律和政策需要進行調適，確立與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)實需求相適應的政策目標以指導實踐。在此方面，各國往往根據(jù)本國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，確定適合本國碳減排的政策目標，用以指導國家政策和法律實施。目前，歐洲大多國家已實現(xiàn)工業(yè)化，社會發(fā)展的需求從擴張性發(fā)展進入平穩(wěn)發(fā)展階段。同時，歐洲各國已形成了包括碳排放權交易、“白色證書”交易制度等較為成熟的市場化減排和能效推進機制。日本屬于“超飽和型經(jīng)濟體”的發(fā)達國家，人口已逾峰值并逐步減少，全域開發(fā)基本完成，未來發(fā)展側重于人的生活品質提升和維持基礎設施運行。因此，發(fā)達國家的碳減排政策主要以實現(xiàn)碳中和的目標為主，這些國家具有較為穩(wěn)定的市場化減排機制，施策空間更為靈活［22］。與此不同，中國當前正處于社會經(jīng)濟高速發(fā)展的階段，“發(fā)展不平衡不充分”的矛盾表現(xiàn)突出。一方面，中國作為目前世界上最大的能源消費國和碳排放國，在幾十年的時間內面臨著實現(xiàn)“碳達峰”和“碳中和”的雙重任務；另一方面，中國在氣候變化應對方面的法制建設尚不完善。因此，中國當前“雙碳”法制建設需要在確保經(jīng)濟高質量發(fā)展的同時，控制溫室氣體排放。

其次，在“雙碳”法律與政策的協(xié)同過程中，應當明確二者轉化的必要性及其限度。法律和政策具有不同的社會功能和調整方法，并非所有的政策均應轉化為法律。在實踐中，須結合二者的功能屬性和現(xiàn)實需求綜合考察。從功能屬性看，政策與法律都具有規(guī)范性，不同點在于政策具有較強的靈活性、且不需要由國家強制力保證實施。因此，對于權利的賦予和限制性規(guī)范、法律適用和責任承擔等規(guī)范，基于私法“權利法定”和行政法“法律保留”等原則的內在要求，應專屬于法律的調整范疇。從現(xiàn)實需求看，政策向法律的轉化應具備成熟的經(jīng)驗基礎，且立法時機應當成熟。此外，政策具有某些獨有的調整功能，可以實現(xiàn)法律手段難以實現(xiàn)的目標。因此，在推進“雙碳”法律與政策協(xié)同的過程中，應基于現(xiàn)行環(huán)境法的基本結構，對政策進行審慎調適，既不能將現(xiàn)有的“雙碳”政策全盤轉化為立法，也不能將“雙碳”法制的主導地位完全交由政策處理，而應秉持政策和法律“適度轉化”的原則。為此，應根據(jù)“雙碳”推進的整體政策要求，以制度目的和所需要的規(guī)范結構特點為指導，明確法制協(xié)同的重點和策略。對于能夠通過現(xiàn)行法修改解決的問題，可在現(xiàn)行法框架內通過條款轉化的方式實現(xiàn)法律與政策的銜接；對于用能權交易制度、碳稅制度等通過市場機制直接推進碳減排相關政策，應當推進其入法的研究，特別是加強其權利屬性、權利限制和糾紛解決機制等方面的制度完善；此外，“雙碳”法制發(fā)展與法律的政策化具有高度契合性，更需要環(huán)境立法為其提供開放的制度空間以靈活適應社會經(jīng)濟發(fā)展的情勢。為此，環(huán)境立法在法技術層面應注重提供授權性規(guī)范，明確個體、企業(yè)和政府的權利與權力邊界，形成國家政策統(tǒng)一指導下的“綜合性法律-相關法律規(guī)范-具體政策”相協(xié)調的法制結構。

4 “雙碳”目標實現(xiàn)的法制因應

基于“雙碳”法律與政策的協(xié)同機理，應立足中國經(jīng)濟發(fā)展實踐和環(huán)境法制發(fā)展的趨勢，完善“雙碳”法律和政策體系，推進“雙碳”目標融入環(huán)境法典，健全“雙碳”推進的行政和司法保障等方式，為實現(xiàn)“雙碳”目標提供更為充分的法制保障。

4.1 完善“雙碳”法律和政策體系

在法律體系方面，應以“雙碳”目標為基礎，制定綜合性氣候變化應對法，同時完善推進“雙碳”目標的相關立法。由于應對氣候變化屬于碳達峰碳中和的上位概念，“雙碳”目標應當是應對氣候變化的重要目標和關鍵節(jié)點，因此，中國“雙碳”推進的綜合性立法應以“應對氣候變化法”為名稱。“應對氣候變化法”應屬于框架性立法，即在規(guī)定應對氣候變化的減排和適應制度基礎上，將“雙碳”推進政策的指導性要求和目標融入立法目的當中，同時以“減緩氣候變化”和“適應氣候變化”為立法的基本框架，將“雙碳”推進相關政策的重要行動轉化為具體的法律內容。對于相關立法，可以根據(jù)相關法律的立法目的和與“雙碳”法制的關聯(lián)程度，將“雙碳”目標融入立法目的和具體制度中?！豆?jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》等法律與“雙碳”目標有較為密切的關系，因此可將應對氣候變化的要求融入其中；同時，在正在研究制定過程中的“能源法”“自然保護地法”中，亦可納入“雙碳”目標有關內容，采用授權性規(guī)定、倡導性規(guī)定，明確用能權制度，建立低碳試點制度等，為相關法律制度與具體政策的銜接提供通道。

在政策體系方面，可以國家“雙碳”推進基本政策為基礎，統(tǒng)籌不同地區(qū)、不同產業(yè)的“雙碳”推進政策。只有保持公共政策的前后銜接、連續(xù)不斷，才能保持社會管理調控的穩(wěn)定［23］。各地方可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境等方面的具體情況，以深化能源結構調整、工業(yè)產業(yè)轉型升級和發(fā)展綠色交通為重點，以成本有效性為依據(jù)［24］，構建推進“雙碳”目標的短期和中長期政策體系。

4.2 推動“雙碳”目標融入環(huán)境法典

制定環(huán)境法典，是進一步推進生態(tài)文明法治建設的內在要求。將“雙碳”目標融入環(huán)境法典，是溝通協(xié)調“雙碳”法制與其他生態(tài)環(huán)境立法進程的必要途徑。應當在適度法典化的環(huán)境法典編纂模式下，以可持續(xù)發(fā)展理念引領“雙碳”法制建設，將低碳發(fā)展的法律制度融入具體分編。

一些國家已經(jīng)將應對氣候變化的相關規(guī)定納入環(huán)境法典中。例如，法國采用傳統(tǒng)法典編纂模式，在環(huán)境法典中設置專門章節(jié)，對氣候變化的制度作出詳盡規(guī)定［9］257。但即便如此，其環(huán)境法典中與氣候變化有關的制度也需要與《交通法典》和《能源法典》配合實施。由于中國在生態(tài)環(huán)境保護領域已經(jīng)建立了以《環(huán)境保護法》和各單行法構成的較為完善的法律體系和制度，因而中國的環(huán)境法典應采用“適度法典化”的編纂方法，就“雙碳”法制相關內容作出規(guī)定。

為此，應依托“適度法典化”的環(huán)境法典編纂模式［25］，推進“雙碳”目標融入環(huán)境法典。具言之，在環(huán)境法典的“總則編”，可在立法目的條款明確可持續(xù)發(fā)展原則，為“雙碳”法制發(fā)展提供基本遵循?？沙掷m(xù)發(fā)展是統(tǒng)攝環(huán)境法典篇章的理念線索［26］，這在“雙碳”法制方面體現(xiàn)得尤為明顯。“雙碳”法制關于氣候變化應對的適應與減緩措施并舉、減污降碳協(xié)同治理、能源利用效率提高、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯等要求構成了清晰的制度脈絡，在可持續(xù)發(fā)展原則的代際公平、代內公平、資源與環(huán)境的可持續(xù)利用、環(huán)境與發(fā)展的一體化等四個方面均有顯著體現(xiàn)［27］。同時，環(huán)境法上的一些基本制度與“雙碳”法制的理念和要求密切相關，這一相關性也應盡可能體現(xiàn)在環(huán)境法典中。譬如，可結合目前的環(huán)境影響評價制度改革的最新進展，將碳排放納入環(huán)境影響評價制度；再如，在生態(tài)補償制度方面，應關注與能源資源開發(fā)利用產生的負面生態(tài)環(huán)境后果相關的生態(tài)補償，這對于推進“雙碳”目標實現(xiàn)具有重要的意義。在環(huán)境法典的分編，應從推進“雙碳”目標實現(xiàn)出發(fā)，在污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等分編部分作出較為詳細的規(guī)定。首先，“污染控制編”可從預防能源開發(fā)利用可能產生的污染的角度納入相關內容，對于因能源開發(fā)利用產生的新型的環(huán)境污染問題予以充分關注，并將污染防治措施融入相應條款中。其次，“自然生態(tài)保護編”可從生態(tài)系統(tǒng)功能保護的整體主義視角出發(fā)，突出對能源品種或其賦存的生態(tài)環(huán)境作為一種生態(tài)要素或者碳匯的生態(tài)屬性的保護，特別關注森林、草原、濕地等具有重要碳匯功能的生態(tài)系統(tǒng)保育，為資源能源的可持續(xù)利用提供保障；最后，“綠色低碳發(fā)展編”作為綠色低碳能源法制相關內容的“主陣地”，除規(guī)定建立清潔生產、綠色流通、綠色消費及其監(jiān)管保障機制外，還應在可再生能源促進方面完善消納監(jiān)管和公眾參與機制，健全能效推進方面的需求側管理和“領跑者”制度，并從適應和減緩兩個方面完善氣候變化應對的戰(zhàn)略規(guī)劃、災害應急、產業(yè)和能源結構優(yōu)化、減污降碳協(xié)同治理等具體措施。此外，環(huán)境法典還應根據(jù)生態(tài)文明法治建設的新發(fā)展，吸收生態(tài)環(huán)境法制建設的最新成果，如碳排放權交易制度和受控消耗臭氧層物質管理（在中國，“消耗臭氧層物質”是指對臭氧層有破壞作用并列入《中國受控消耗臭氧層物質清單》的化學品），進一步推進“雙碳”目標融入環(huán)境法典。

4.3 健全“雙碳”推進的行政和司法保障

在行政管理方面，應在注重政策目標實現(xiàn)的同時，確保行政行為的合法性。在實現(xiàn)碳排放減少的政策目標時，避免采用“一刀切”的執(zhí)法方式，例如對居民用電實施拉閘限電，或違法全面禁止特定產品的生產銷售。同時，“雙碳”管理活動應當貫徹比例原則，即符合“有助于行政目標的達成”“造成損害最小”與“造成損害與公共利益相均衡”的基本要求［28］，在可以采用多種規(guī)制手段時，應當從是否損害相對人的合法權益、對正常生產生活的影響程度、成本效益的計算以及是否有助于政策目標的持續(xù)性達成等因素出發(fā)，綜合選擇具體手段。在采取管制性手段和激勵性手段的同時，可以采用靈活的價格調控、稅收制度和碳排放權交易制度等市場化機制，為發(fā)展模式轉型提供穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎。在不同的地區(qū)也應當根據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展和產業(yè)情況采取不同強度的減排措施，對于生態(tài)環(huán)境情況良好、產業(yè)低碳化程度高、居民環(huán)保意識較強的地區(qū)，可以采取更為積極的管理手段，逐步在已有的社會經(jīng)濟發(fā)展條件下推行規(guī)制性管理措施，例如禁止或限制燃油汽車在特定地區(qū)內的銷售，禁止某些碳排放較高的建設項目的投產以及實施；對以能源產業(yè)為主、經(jīng)濟發(fā)展情況一般的地區(qū)，則應當更多地采用靈活的價格調控、稅收優(yōu)惠、財政支持等方式，促進不同地區(qū)向低碳發(fā)展的平穩(wěn)過渡。為此，在法制完善層面，主管部門可根據(jù)本地區(qū)的需要，在國家“雙碳”推進行動計劃的指導下，細化地方的“雙碳”推進政策，通過出臺法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件的方式，確定行政裁量基準等，以規(guī)范行政機關的管理行為。

在司法保障方面，應完善“雙碳”司法的專門應對機制，為“雙碳”法律與政策的實施提供司法保障。一方面，對與“雙碳”相關的政策制定等內容，應當建立完善的參與機制，健全政策制定的相關程序，以法定的權利義務和程序保證政策制定的合法性。另一方面，在環(huán)境司法專門化方面，應逐步將受案范圍由污染防治拓展至氣候變化等領域［29］，探索與“雙碳”推進有關的碳排放權交易、節(jié)約能源、綠色金融等領域內的糾紛解決方式。為此，應在充分考慮碳排放權交易之特殊性的基礎上，在碳排放權交易合同的效力、履約期間的判斷等方面出臺明確的司法解釋，以進一步指導法律實踐。

5 結 論

“雙碳”目標的靈活性、技術性和長期性，使得法律與政策結合的法制構造成為中國綠色低碳法制發(fā)展的基本樣態(tài)。從法政策學的視角檢視“雙碳”法制，應關注政策目標與法律制度的協(xié)調互動，為政策目標實現(xiàn)配置合理的法律制度，并對司法保障措施作適當調適?！半p碳”法律與政策的協(xié)同主要通過法律與政策的協(xié)同實施、政策向法律的條款轉化、政策向法律的整體轉化，以及法律的政策化四種方式實現(xiàn)；為確保二者有效協(xié)同，應以中國的經(jīng)濟發(fā)展水平和民眾生產生活需求為基礎明確政策目標，遵循“適度轉化”的原則構建法律與政策合理配置的“雙碳”法制體系。為此，首先應制定綜合性應對氣候變化法，將“雙碳”目標的要求融入相關立法，構建系統(tǒng)連續(xù)的政策體系；其次可依托“適度法典化”的環(huán)境法典編纂模式，推進“雙碳”目標分別融入環(huán)境法典的總則與各分編，以可持續(xù)發(fā)展原則為指導，完善各分編的具體制度；最后是通過靈活的規(guī)制措施與健全的司法機制，為“雙碳”目標實現(xiàn)提供完善的法制保障。