探討行政單位預(yù)算管理中的問題及完善方法

■陳單單

（浙江省平陽縣水頭鎮(zhèn)人民政府）

1 行政單位預(yù)算管理的意義

首先，預(yù)算管理可助力資金使用管控，可對行政單位所獲得的財政資金進行使用用途上的明確，規(guī)范相關(guān)應(yīng)用，以促使資金得以更高效使用。其次，預(yù)算管理結(jié)合預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督評價等系列舉措，幫助行政單位快速查找出支出漏洞，繼而指導(dǎo)其有針對性地糾正、補救，以使收支不平衡狀態(tài)被調(diào)整回平衡狀態(tài)。最后，預(yù)算管理調(diào)節(jié)的是單位的資金動向、穩(wěn)定性，幫助行政單位相關(guān)管理者有機參與到具體業(yè)務(wù)或項目開展的事前、事中、事后調(diào)控之中，從而過程性、全面性地掌握到各項數(shù)據(jù)信息，以指導(dǎo)其對未來工作執(zhí)行的分析與預(yù)判，確保最終決策的合理性。

2 行政單位預(yù)算管理存在的問題

2.1 預(yù)算管理編制科學(xué)性弱

預(yù)算管理一直是我國行政單位日常財務(wù)管理的重要組成內(nèi)容，需要隨著其改革發(fā)展不斷做一些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[1]。但是，許多行政單位都缺乏相應(yīng)的調(diào)整操作，依然沿用老方法，老手段，在預(yù)算編制上即是如此。一是一些單位的預(yù)算編制過于依賴傳統(tǒng)方法和以往的數(shù)據(jù)，對實際預(yù)算編制需求的結(jié)合有限。一些行政單位仍堅持以基數(shù)法為預(yù)算編制主要方法，編制簡單化，且較多受上年度預(yù)算結(jié)果影響，容易因本年度預(yù)算執(zhí)行中有新情況發(fā)生而產(chǎn)生預(yù)算結(jié)果上的較大偏差。同時，一些行政單位的預(yù)算編制在周期設(shè)置上也傾向于參照以往年度數(shù)據(jù)，未嚴(yán)格、詳實地考察本年度項目實際情況，有投機取巧之嫌，也降低了編制的科學(xué)性。部分單位雖也應(yīng)用零基預(yù)算法，然而其缺乏對實際數(shù)據(jù)的考察，信息采集不足，在編制過程中必然處處碰壁，最終仍演變?yōu)榱藢σ酝鶖?shù)據(jù)、結(jié)果的簡單參照和變換，于是造成最終的資金使用上的混亂。二是預(yù)算編制對應(yīng)到具體的項目支出時，不夠精細(xì)化。一些行政單位的預(yù)算編制常局限于理想化層面上，缺乏對具體項目的深入了解，對實際資金消費的分析過少，有主觀盲目性。具體編制中，關(guān)于項目資金各項支出的預(yù)算安排也不夠詳細(xì)，妨礙了預(yù)算資金的撥付。而且，相關(guān)編制中僅對資金支出加以概括性、大范圍的安排，不去詳列費用明細(xì)，也讓編制預(yù)算報表的全面性、準(zhǔn)確性大打折扣，還增加了資金管理風(fēng)險，例如出現(xiàn)資金去向不明、無故超支、賬外賬、資金浪費等問題。

2.2 預(yù)算人員管理水平不高

一直以來我國行政單位的財務(wù)預(yù)算工作都沒有做到位，預(yù)算不科學(xué)，執(zhí)行力度不夠[2]。這和相關(guān)人員的管理水平有正相關(guān)關(guān)系。一些行政單位，特別是基層的行政單位，在管理人才引進上仍有較大不足，其預(yù)算人員的管理能力并不完全適應(yīng)崗位的實際需求，制約了預(yù)算管理水平的提高。各單位的預(yù)算管理工作，是有較高的規(guī)范要求與標(biāo)準(zhǔn)的工作，需要預(yù)算管理相關(guān)人員不斷地自我進步，以爭先意識打破自己的原有知識結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理格局，從而跟上當(dāng)代社會的行政單位預(yù)算管理需要。但是現(xiàn)實是，很多相關(guān)人員安逸于自身狀態(tài)，不競爭、少進步，其預(yù)算管理的理念、知識以及實施方式都已滯后于社會和時代。另外，有些行政單位因自身崗位條件設(shè)置不夠優(yōu)厚，難以吸引到高級人才，新鮮血液缺乏，也因編制等條件限制，用人受到影響，于是常出現(xiàn)預(yù)算管理崗位有人兼職的現(xiàn)象，例如，請一些有資歷的老職員兼職。這些兼職人員往往并不精通預(yù)算管理知識，所持理念陳舊、工作操作能力不強，嚴(yán)重拖延了預(yù)算管理工作效率的提升。

2.3 監(jiān)督管理體系落實較差

行政單位常常忽視內(nèi)部控制工作，致使內(nèi)部環(huán)境非常容易出現(xiàn)混亂情況，特別是對預(yù)算管理工作缺乏重視[3]。其表現(xiàn)之一就是監(jiān)管上的不到位。預(yù)算管理工作并不是做到預(yù)算科學(xué)編制即止，而是一項參與預(yù)算編制的產(chǎn)生、執(zhí)行、結(jié)果反饋的過程性工作。這就需要對應(yīng)的監(jiān)督管理體系來為相關(guān)管理落實保駕護航。然而，一些行政單位對預(yù)算相關(guān)工作落實卻疏于監(jiān)管，其監(jiān)管操作形式化嚴(yán)重，實用性偏低。可以說，行政單位的預(yù)算管理在相應(yīng)的監(jiān)督管理落實上是缺少健全的體系作為支撐。在當(dāng)下，一些行政單位的預(yù)算監(jiān)管工作有主觀盲目性和隨意性，沒有一個健全而穩(wěn)固的工作操作框架作為基礎(chǔ)，于是使相關(guān)預(yù)算管理工作執(zhí)行沒有確切的、可靠的指標(biāo)導(dǎo)向作為前提，也就沒有使相關(guān)人員的行為被很好地規(guī)范。

3 對目前行政單位預(yù)算管理的對策

3.1 基于問題增強預(yù)算編制科學(xué)性

一是要對預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性加以保證。傳統(tǒng)的預(yù)算管理工作方式已經(jīng)無法完全適用于經(jīng)濟新常態(tài)下行政單位的發(fā)展需求。行政單位應(yīng)對預(yù)算編制不吝創(chuàng)新，摒棄舊有方式。相關(guān)人員應(yīng)該立足于對實際情況的考察，大量地、詳實地收集有價值的項目數(shù)據(jù)信息，把這些信息作為預(yù)算編制的參照依據(jù)，而不是以往的數(shù)據(jù)，并且要在預(yù)算編制使用的基數(shù)法之外，多樣化應(yīng)用編制方法，包括零基預(yù)算、增量預(yù)算等，以有效提升編制的質(zhì)量，也為其思路創(chuàng)新打下基礎(chǔ)。二是要促使預(yù)算編制精細(xì)化。在行政單位預(yù)算管理中應(yīng)用精細(xì)化管理手段，不但能夠提高管理效率，還能提高服務(wù)質(zhì)量和工作質(zhì)量。行政單位要使預(yù)算編制具體項目的支出得以精細(xì)安排。不能以主觀臆斷來主導(dǎo)編制，而要結(jié)合對具體項目的深入了解和對實際資金消費的詳細(xì)分析來進行合理的編制，提高資金配置的有效性和降低資金管理風(fēng)險。三是要按照實際需求來設(shè)置預(yù)算編制中的時間安排。相關(guān)編制必須確保配置給項目的時間是充足的，但并不冗余。為了確保時間安排的準(zhǔn)確性，相關(guān)人員需與有關(guān)部門人員做好協(xié)調(diào)溝通，對實際項目深入了解，結(jié)合相關(guān)部門人員所提供的合理的目標(biāo)預(yù)測以及項目論證等信息來開展預(yù)算編制工作。

例如，上海市某區(qū)政府就對事業(yè)單位的2022年度預(yù)算編制做了如下要求：其一，持續(xù)優(yōu)化財政支出原有結(jié)構(gòu)，進而起到增強財政保障能力的作用。其中，各部門和單位要一直自覺發(fā)揚勤儉節(jié)約、艱苦奮斗的精神，有力減少一般性支出，以引導(dǎo)財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化趨勢，有效保障“三保”支出需求。一方面，所有相關(guān)部門、單位都必須做好過“緊日子”的思想準(zhǔn)備，能夠腳踏實地地落實過“緊日子”的要求，篤行節(jié)約原則，合理支出，使一般性的、非剛性的、非急需的支出得以壓減；必須致力于提質(zhì)增效，結(jié)合財政情況來有效盤活其存量資金，并使結(jié)余資金收回使用機制持續(xù)完善；必須堅持“三保”，即讓工資、項目運轉(zhuǎn)、民生支出幾項事宜得到保障，包括在部門預(yù)算中充分厘清各個工作事項的優(yōu)先順序，以輕重緩急為依據(jù)來編報新年度的總預(yù)算（優(yōu)先保障重大項目、決策、改革等），使總預(yù)算沒有硬性缺口。另一方面，嚴(yán)格落實預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。該區(qū)政府修訂了2022年綜合公用經(jīng)費定額，繼而使綜合公用經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，還進一步落實了綜合公用經(jīng)費定額限額管理事宜；所有部門必須以地區(qū)的《區(qū)級行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)》等文件為指導(dǎo)來編報有關(guān)預(yù)算；等等。其二，各部門、單位必須堅持合理從緊的原則來使用財政資金，進而實現(xiàn)預(yù)算編制質(zhì)量的提高。其中，該地區(qū)就明確了各部門和單位是其預(yù)算編制以及編制執(zhí)行的直接責(zé)任主體，要求其按零基預(yù)算方法和原則來開展工作。在此基礎(chǔ)上，各責(zé)任主體要做到切實提高單位內(nèi)的預(yù)算編制準(zhǔn)確性，以及顯著改善預(yù)算支出的執(zhí)行效果。

3.2 增強相關(guān)人員培訓(xùn)及考核活動

行政單位應(yīng)當(dāng)使單位內(nèi)部形成對預(yù)算管理充分重視的氛圍，讓全體職員認(rèn)識到預(yù)算管理所具有的特有優(yōu)勢，從而形成人員間的對預(yù)算管理工作的通力合作。而為了讓預(yù)算管理效率能夠基于執(zhí)行人員的能力與水平提升而提升，行政單位還要加強培訓(xùn)及考核，讓預(yù)算管理人員在實踐環(huán)節(jié)中把預(yù)算管理落實好。行政單位可建立起培訓(xùn)、考核機制，定期組織進行相關(guān)工作。相關(guān)培訓(xùn)的方向可分為人員業(yè)務(wù)技能提升、服務(wù)理念革新與夯實、有關(guān)法律法規(guī)的了解及掌握等。在培訓(xùn)基礎(chǔ)上，行政單位要結(jié)合培訓(xùn)情況進行培訓(xùn)考核指標(biāo)設(shè)定，每完成一個階段的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，就進行一次嚴(yán)格的考核，使預(yù)算管理相關(guān)人員能夠樹立起競爭意識，能夠?qū)ψ晕夷芰M步有強烈的要求。同時，培訓(xùn)階段的考核還可以繼續(xù)延伸到預(yù)算管理人員的實際工作中，讓他們始終處于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求中，能夠約束自我、成長自我，從而切實在預(yù)算管理水平上有明顯提高。

例如，貴州省黔西市為加快其行政單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的使用進程，提高本市相關(guān)單位財務(wù)人員使用該系統(tǒng)的熟練程度，其財政局于2021年中組織召開了一場規(guī)模龐大的針對各單位財務(wù)人員的培訓(xùn)會，專門指導(dǎo)相關(guān)人員進行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的操作。培訓(xùn)中，市財政局相關(guān)股室業(yè)務(wù)人員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政分局分局長、全市各事業(yè)單位的會計出納等近300人積極參與。結(jié)合該培訓(xùn)，相關(guān)財務(wù)人員必須在努力掌握一體化系統(tǒng)操作技巧的同時，進一步學(xué)習(xí)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》。每個參訓(xùn)人員經(jīng)過刻苦學(xué)習(xí)，熟悉操作，就能夠有效保證相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)工作的有序進行。在該培訓(xùn)案例中，政府特邀了本地優(yōu)秀的軟件公司人員代表（實施工程師）作為主講人，就其應(yīng)用的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的特色化功能進行了與業(yè)務(wù)實例相結(jié)合的操作演示。主講內(nèi)容包括：會計核算、預(yù)算全事宜、績效管理、項目庫等。該類型培訓(xùn)使參訓(xùn)人員得到了知識的重塑、技能的升級，能夠使預(yù)算管理工作更加可控，進而形成特屬于本單位的預(yù)算管理一體化管理機制。

3.3 健全并落實管理監(jiān)督相關(guān)體系

各行政單位需緊貼自身的預(yù)算管理具體情況和有關(guān)要求，實事求是，構(gòu)建起契合實際的預(yù)算監(jiān)督管理體系，并且還要根據(jù)現(xiàn)實的落實情況來動態(tài)調(diào)整該體系。預(yù)算管理監(jiān)管體系必須能夠覆蓋到本單位預(yù)算管理實施的全部流程，而且要同時建立起相應(yīng)的追責(zé)制度，使每一個參與預(yù)算管理之中的人員都能明確自身職責(zé)，不敢在工作中有懈怠情緒，不敢有任何疏忽。這能幫助相關(guān)管理執(zhí)行在問題出現(xiàn)時，找出問題根源，并且立即糾錯。和追責(zé)機制落實相一致的，還有行政單位的激勵制度制定。行政單位可以以相關(guān)預(yù)算管理每個參與人員的表現(xiàn)為依據(jù)，列出激勵辦法，推出獎勵政策。另外，行政單位還應(yīng)在職責(zé)界定過程中，有意識地使預(yù)算管理人員的職責(zé)和具體的業(yè)務(wù)等其他部門的職責(zé)產(chǎn)生交叉，從而引導(dǎo)它們相互監(jiān)督，以增強監(jiān)督效果，夯實監(jiān)督體系。行政單位還可集中監(jiān)控預(yù)算管理各細(xì)節(jié)流程，嚴(yán)格落實對所有資金流向的把控，包括要記錄、公布流向信息，規(guī)避流程中的不規(guī)范行為，使監(jiān)管落實有切實的抓手，有明顯的效果。

例如，浙江省某市縣財政單位就開展了預(yù)算績效管理優(yōu)秀案例爭創(chuàng)活動，力圖以高質(zhì)量的預(yù)算績效管理來體現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督效果。其具體的活動落實表現(xiàn)為：其一，積極突破創(chuàng)新。以構(gòu)建具有本地區(qū)特色的預(yù)算績效管理監(jiān)督體系為方向，抓住預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點，以存在的問題為基礎(chǔ)導(dǎo)向，做到以點帶面，在重要節(jié)點或領(lǐng)域有所突破；基于數(shù)字賦能，來使相關(guān)績效管理改革具有辨識度，并起到示范作用，擴大改革創(chuàng)新的影響力。其二，爭取內(nèi)容全面。其預(yù)算績效管理必須圍繞“三全”原則（全覆蓋、全過程、全方位）來開展。全覆蓋是要求相關(guān)單位主體任選一般公共預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算其一來開展工作；全過程是要求相關(guān)單位主體能夠結(jié)合一個項目任選事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價和結(jié)果應(yīng)用中的環(huán)節(jié)來開展工作；全方位是要求相關(guān)單位主體能夠任選政策和項目預(yù)算績效管理、部門和單位預(yù)算績效管理、政府預(yù)算績效管理幾個層面的項目來開展工作。其三，注意動態(tài)提升。即相關(guān)績效管理實施方案需得到階段性跟蹤和總結(jié)，不斷發(fā)現(xiàn)問題和糾正監(jiān)督舉措。

4 結(jié) 語

綜上所述，預(yù)算管理工作之于行政單位的意義是深遠(yuǎn)的，對其進行管理完善也是時代性的要求，是其管理改革的要求。為此，行政單位應(yīng)以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒖陀^的態(tài)度來執(zhí)行與完善預(yù)算管理工作任務(wù)，基于對問題的了解、分析來增強預(yù)算編制科學(xué)性，強化實施對相關(guān)人員的培訓(xùn)及考核舉措，健全并落實管理監(jiān)督相關(guān)體系，從而全面地改善自身的對預(yù)算相關(guān)工作的管控能力，使單位的健康發(fā)展得到助力。