合作建設模式下高校基建項目風險管理控制芻議

■郭曉波

（河北師范大學 匯華學院）

引 言

高校基本建設是促進高校事業持續健康發展的基本保障，是高校辦學規模和辦學條件的直接體現。目前，隨著我國高等教育事業規模的不斷擴大，許多高校的基本建設滯后于辦學需求，主要體現在校舍面積不足和基礎設施陳舊等問題。但是，由于高校受限于基建專項資金不足等原因，致使許多高校的基建項目難以順利立項實施，久而久之，基建規模不足問題就逐漸成為制約高校長足發展的主要瓶頸。近年來，為破解這項阻礙發展的短板難題，許多高校在現行法規政策允許的范圍內，積極探索和尋求多元化的建設資金來源，并通過與校外合作建設的模式啟動了一批高校基建項目，在彌補高校自身建設資金不足的同時，也取得了一定的社會經濟效益。但在這種合作模式下，許多高校的基建項目也隱含了諸多風險，需要高校具備前瞻思維、樹立底線思維，預設控制風險防線。

1 合作建設模式的內涵及特征

1.1 合作建設模式的內涵

近年來，隨著社會經濟的快速發展，社會資本參與公共基礎設施建設的熱情越來越高，加之相關配套的政策制度日趨成熟，在許多基礎設施建設領域先后沉淀出一些成熟的合作建設模式，如廣為行業熟知的BOT、BT、TOT等PPP合作模式。這些合作模式因其具有應用廣和效果好等特點，長期以來備受融資合作市場的歡迎。但是，由于高校基建類項目尚未在政府部門PPP庫中形成有力的競爭優勢，因此，高校為了提高基建項目的建設效益和效率，時常會選擇上述合作模式以外的另一種合作模式，即“意思自治式”的合作模式。因此，本文所敘述的“合作建設模式”可以解釋為：“高校經與有合作建設意愿的校外單位，在雙方自愿平等、合作互利的原則上，雙方通過直接約定和實施有關合作建設內容，最終實現雙方利益共贏的一種合作建設模式”。

1.2 合作建設模式的特征

意思自治式的合建模式與常規的PPP模式具有相似性，但它還具有以下突出特征：一是項目管理效率更高。合作建設模式下的建設項目主要由是高校和投資方兩家單位參與管理。其中，投資方主要負責牽頭實施，高校做好相關配合，籌建過程能夠保持項目管理的相對獨立性，有利于提高項目管理運行的效率。二是合作雙方自主合作的空間比較大。合作雙方基于在依法依規的框架內，能就各自利益主張進行充分的事先協商，雙方的平等性得以全面體現。三是有利于雙方構建長期穩定的合作機制。總體上看，合作模式下的高校合建項目，在解決高校建設資金不足的問題上提供了有益的探索，多數合建項目能夠發揮其應有的社會效益和經濟效益。

2 合作模式下高校基建項目的風險及成因

由于合作項目具有建設成本高、投資規模大、建設周期長、受環境影響大等特點，因此，任何因素都有可能給項目帶來風險問題[1]。如何識別高校合建項目所存在的各種風險，減少合作期間的矛盾糾紛，把運行風險降到最低，應是高校在籌劃合作建設類項目時需要研判的重點。

2.1 基建項目的資金風險

項目融資是一種具有生命力的融資手段[2]。合作企業方的資金實力決定著高校合建項目是否能夠順利竣工的關鍵性因素。但在市場經濟大潮中，各類企業魚龍混雜，企業信譽與綜合實力參差不齊，作為以教書樹人為主業的高校方，在校企合作的前期籌劃過程中，很難準確識別出符合自身合作條件的合作企業。在工程建設中，建設資金無疑是最基本、最重要的保證。資金短缺是導致項目工期拖延、停滯甚至工程爛尾的主要因素。其原因主要有：一是投資企業方對項目所需資金投入預估不足。高校建筑往往自身體量偏大、建設資金相對投入較高，以普通十萬平米的大型項目為例，按照近年來每平方米建筑成本均價計算，每個項目的建筑施工成本費就達數億元人民幣以上。除此之外，還有項目所需的電力增容、暖氣并網、給排水管網、環保技術和手續辦理等其他配套費用。而投資方則多數是建筑行業領域以外的其他業態企業，其本身對建筑項目不甚了解，因此在項目資金投入上，容易把握不準或超出投資金額預期。二是企業自身綜合實力不強。近年來，高校合作類項目備受社會資本的青睞，不少嗅覺靈敏的企業，經不住高校基建項目收益穩定性的誘惑，在沒有正確評估自身實力的前提下，便積極主動與當地高校進行意向洽談。三是缺少政府部門的把關過程，也是出現資金投資風險的一大誘因。

2.2 基建項目的管理風險

科學嚴謹的基建管理是確保基建項目順利竣工的重要保障，關乎工程質量、工程進度、安全文明、資料整編等全流程事項的成效。在以投資方為主導的管理模式下，工程建設管理容易出現以下問題：一是工程項目手續失范。項目投資方常以追求時間效益為第一，在辦理規劃、環評、核準、審圖、設計等程序手續時，手法比較粗放，項目資料的關聯性和準確性無法得到保證，有時還存在先施工后補手續等現象，為后期辦理竣工驗收、項目備案和不動產登記手續預埋了障礙。二是合同管理風險。合作模式下的合同包括高校與投資方的合作合同、高校與施工方等業務單位的合同、投資方與有關業務單位的合同等三大類合同。三類合同相互關聯，互相制約。在雙方履約過程中，如果投資方的資金鏈出現斷裂，不能如約向高校專用賬戶提供項目資金，則會直接影響高校方與施工單位之間的合同履約問題，導致高校方不能及時向施工單位支付施工進度款，從而可能引起一系列的合同工糾紛情況。三是招標采購風險。通常情況下，基建項目的采購招標事項必須按照國家行業法規和地方單位的規章制度執行，但在限額標準條件以外，投資方會采取更為靈活的采購形式，如詢價、邀請招標、單一來源等，可能會影響到項目的綜合效益水平。分析上述原因主要有：一是項目管理團隊不穩定。項目工程部的經理、技術員、資料員等一般是由投資方臨時組成的管理隊伍，工作具有臨時性和階段性，人員流動性高，導致管理人員的工作責任心表現不高。有的技術人員缺乏扎實的專業背景和工作經驗，難以負擔起建設工程質量、工期、投資計劃和投資效益的責任，造成管理效益低下。二是合作雙方在主體與權責事項上含糊不清、權責不明。全責不清容易拉高在后期審計、資產評估、債務清算、司法裁決等事項上的認定成本。

2.3 基建項目的施工風險

合建項目進入施工環節后，主要容易出現以下問題：一是施工進度難以控制。合建項目類工期安排通常較為緊張，易出現盲目趕工和無序施工狀況。此外，如出現工程項目變更、工程技術人員變動或資金短缺等情況，都會直接或間接影響工期進度。二是施工質量難以全面控制。合建項目的產權屬性屬于高校，高校方理應對項目施工質量進行全程控制，但在實際工作當中，高校方往往主要依賴于工程監理單位。三是安全文明施工風險。合作模式下的基建項目具有明顯的趨利性，因此合建項目多存在于現有的、成熟的大學校園里進行，其形式主要有改擴建或局部新建兩種。施工生產的流動性決定了生產設施的臨時性，作業環境的多變性，人員和機械設備的流動性，施工生產過程的復雜性等都會容易造成施工現場安全事故的發生[3]。上述問題的主要原因是工程管理主體責任不明確，投資方占據業務上的話語權高于高校方。從管理體制的形式看，項目部由高校和投資方兩方人員共同組成，所有業務單位都應向項目部負責。但是，除了工程監理單位是由高校方直接選定外，其余設計、施工等單位均會向投資方傾斜意見。其次，由于高校方的技術業力量和人員班底相對薄弱，投資方在施工工藝、變更預算、建材選取、工程量計算等方面的話語權會也重于高校方。雙方在施工層面的權重不均衡，則容易出現施工進度、施工質量和安全文明施工等系列隱患問題。

3 合建基建項目的風險控制對策

3.1 選定綜合實力強的合作方

資金短缺風險是影響合建項目順利竣工的重要因素，遴選一家綜合實力強、企業信譽好的企業是規避資金短缺風險的關鍵舉措。高校一般要注意做好以下環節：一是做好合作信息的推廣，構建項目競爭機制。高校要通過專業的融資或投資項目平臺將擬建項目的信息進行公布，并提出擬招募合作方應具備的基本門檻條件。合理做好合建項目信息的推廣，能夠擴大項目的知曉度，有利于吸引更多有實力的企業慕名參與，有利于構建項目的競爭機制，避免最終形成人情式合作方、關系式合作方和招呼式合作方。二是通過公平競爭的談判形式，遴選排序出相關入圍企業。高校方要在符合報名條件的企業中，在公平競爭的原則下，使用競爭性談判等方式，以“一把尺子”的談判內容標準，通過充分交流合作意愿，初選出入圍意向合作單位。三是做好實地調研考察，最終確定合作方。要善于使用專業第三方企業評估機構，對合作方進行全面的合作風險評估，以預防因合作方實力不足而潛在的合作隱患。

3.2 嚴謹制定雙方合作建設協議

科學嚴謹的合作協議是確保項目順利實施的關鍵，合作協議即是合作雙方真實意愿的體現，也是約束合作雙方行為的重要法律文書，當項目建設發生風險時，合作建設協議便是雙方維護各自利益的重要法律依據。因此，高校方應約定清楚以下問題：一是項目投資規模。主要包括高校基建項目投資建設規模、交房標準、施工時間。二是明確雙方責任與義務。三是約定雙方的收益方式。四是約定項目運行劃分方式。約定清楚雙方水電暖氣的功能劃分等，避免在運行期間出現因分界不清而引發的相關糾紛問題。

3.3 做好合建項目的施工管理

做好合建項目的施工管理工作是合作雙方的共同責任，是確保投資效益收益的重要基礎。一是做好合建項目的組織與管理。高校方要選派業務能力強、作風正派的管理人員和技術人員參與到合建項目管理團隊；要構建職責清晰的項目管理機制，科學分配雙方的職權比重，形成互為補充，相互協同的合作局面。二是嚴格把握項目實施單位的入選關。高校要發揮業主的優勢地位，通過招標或其他競爭方式選擇設計、咨詢、施工承包和供貨單位。另外，施工質量與施工承包企業的實力息息相關，以筆者所在單位的項目為例，由于施工企業實力雄厚，其施工的項目先后獲得石家莊市興石杯(市優)工程和河北省安濟杯（省優）工程榮譽稱號。三是嚴格控制施工進度與施工質量。施工過程中，有關各方要樹立和堅持基本的工程管理原則，并注意分析影響施工方工程進度的組織風險、資源風險、技術風險等。高校方同時應注重對工程質量的全面控制，并充分利用好工程監理企業對校方直接負責的機制，系統有效地應用質量管理和質量控制的基本方法，嚴格落實項目各參與方的質量職責，有效預防和正確處理可能發生的工程質量事故，實現合建項目的質量目標。

3.4 提高高校自身防范風險的能力

高校基建項目具有系統性和綜合性的特點，除了易發生上述風險以外，還有可能受政策法規、經濟形勢、企業自身等變化因素的影響，從而產生或衍生出其他風險因素。這就要求高校首先要科學制定符合發展規律的基建規劃，增強科學決策能力。其次要提高學校運用法治思維和法治方式的能力，隨時做好應對項目風險的準備。第三，通過建立健全基建項目管理規章制度，確保項目運行能夠實現有序化、規范化，降低風險發生概率。最后，高校管理干部要主動適應社會主義市場經濟發展新形勢的要求，提高領導藝術和創新工作方法，切實增強在合作建設過程中處理矛盾糾紛的能力。

4 結 語

高校利用合建方式開展基建項目，在提升學校辦學硬件水平、改善校園環境、提升服務質量等方面發揮了極為重要的作用。一些優質企業和熱衷于教育事業的企業家也紛紛投身教育產業，為高等教育事業發展做出了有益的貢獻。但在經濟社會發展面臨內外部變化和經濟下行壓力的背景下，高校應積極提升防范合作風險意識和處理解決風險的能力，從而為高校的可持續健康發展提供有效保障。