“數字化”賦能城市管理實現城市高質量發展

文｜《住房和城鄉建設行業信息化發展報告（2022）》第七章節編寫小組

習近平總書記指出：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”5G、大數據、云計算、人工智能等新技術的加速發展，正不斷為城市治理賦能，讓城市治理變“智”理。

數字化時代，城市治理模式正發生改變，一是“以人民為中心”正成為新時代建設城市運管服平臺的核心理念。在新時代數字政府建設過程中，各地要以人民為中心，將數字技術廣泛應用于行政審批、行政執法、公共資源交易、公共服務和社會管理等行政履職過程中，利用數字技術規范行政權力事項運行的流程，提高對行政權力規范透明運行的制約和監督，為人民群眾提供更加智能、便捷、優質的公共服務。

二是“敏捷治理”正成為新時代建設城市運管服平臺的必然要求。在我國城市發展進入從速度擴張到內涵式發展的新階段，城市政府要擺脫粗放式發展模式，以城市運行“一網統管”為抓手，構建具有快速響應能力的敏捷組織，推動城市運行管理問題高效處置，實現城市治理高質量、現代化發展。

三是“韌性治理”正成為新時代建設城市運管服平臺的重要內容。隨著城市化進程的快速發展，各地在基礎設施建設、城市運行和應急安全等方面暴露出很多短板，為應對城市風險的復雜性和不確定性，要注重城市韌性治理。通過整合燃氣、供水、排水、供電、橋梁等管理信息系統，在城市運管服平臺基礎上搭建城市基礎設施安全運行監測系統，全面掌握基礎設施安全運行狀況，對管網漏損、防洪防澇、燃氣安全等進行整體性監測、及時預警和應急處置，推動跨部門、跨區域、跨層級應用，實現城市基礎設施從源頭供給到終端使用全流程監測“一網統管”。

四是“智慧治理”正成為新時代建設城市運管服平臺的關鍵手段。數字技術的發展與管理變革催生了智慧治理的興起，綜合運用物聯網、人工智能、數字孿生等現代信息技術于政府管理服務，推進政府治理流程化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態；驅動治理制度變革，推動城市治理各領域、各環節邁向精準化、智能化和高效化。

推動城市運行管理“一網統管”

為深入貫徹習近平總書記關于提高城市科學化精細化智能化治理水平的重要指示批示精神，住房和城鄉建設部印發了《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，部署各地在開展城市綜合管理服務平臺建設和聯網工作的基礎上，全面加快建設城市運行管理服務平臺，推動城市運行管理“一網統管”。

城市運行管理服務平臺具有以下主要特點：一是統籌范圍較廣。城市運管服平臺以“一網統管”為目標，目的是通過城市運管服平臺“一張網”系統解決城市運行、管理、服務過程中的問題和矛盾，不斷增強市民群眾的獲得感、幸福感、安全感。“一網統管”覆蓋范圍廣，涉及部門多，是一項復雜的系統工程，現階段以支撐城市運行安全、城市綜合管理服務為主，隨著“一網統管”體制機制逐步健全，應用場景不斷豐富，再逐步向其他業務領域延伸拓展。

二是治理路徑清晰。通過對燃氣、供水、排水、供熱等城市基礎設施的安全運行實時監測、預報預警，提升城市風險防控能力。通過對市政公用、市容環衛、園林綠化、城管執法等精細化管理，增強市民群眾的滿意度。通過及時提供精準精細精致的服務，解決市民群眾的“急難愁盼”等問題。

三是智慧科技賦能。城市運管服平臺充分運用物聯網、大數據、人工智能、5G 移動通信等前沿技術，推動城市運行管理模式由傳統經驗型向現代科技型轉變，提供實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用的智能化應用和產品。

四是高位協調指揮。城市運管服平臺作為城市政府治理城市的重要工具和平臺，發揮統籌協調、指揮調度各部門、各系統，“橫向到邊、縱向到底”的管理優勢，開展對城市運行安全進行監測預警，對區域、部門城市運行管理服務工作進行監督考核，對城市運行監測和城市管理監督工作開展綜合評價。

在城市運管服平臺搭建過程中需要注意一些問題，一是要堅持統籌集約高效的原則，充分利用已有基礎。自2005 年全國推廣網格化管理模式以來，各地陸續建設了數字化城市管理信息系統、城市綜合管理服務系統、城市基礎設施安全運行監測系統、城市生命線工程監測系統以及智慧城管、智慧住建等系統，為城市運行管理服務平臺建設提供了很好的基礎。各地在運管服平臺建設過程中，要充分利用本地已有的城市管理信息化基礎，對接城市信息模型（CIM）基礎平臺，整合共享城市運行管理服務相關信息系統與數據資源，避免低水平重復建設。

二是在升級路徑方面，各地要對標《城市運行管理服務平臺技術標準》《城市運行管理服務平臺數據標準》中的平臺功能要求和數據庫要求，因地制宜完善城市運管服平臺所需的應用系統和數據資源。此外，還要緊密結合城市實際需求以及群眾關切的問題進行拓展，建立健全具有本地特色的智能化應用場景，真正打造實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用的城市運管服平臺。

三是在綜合評價方面，要加快構建高質量發展的評價指標體系，并建立健全政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和政績考核等，不僅能夠動態監測、研判城市生命體功能是否正常，發現城市運行中的短板弱項，更能夠推動各地政府、政府管理部門將高質量發展理念盡快轉化為高質量發展的行動。未來，新時代建設城市運管服平臺，將全面加強城市高質量發展的城市運行管理服務數字體征和綜合評價體系，充分用好運管服平臺國家戰略優勢和政策疊加優勢，完善系統功能，補齊發展短板，通過以評促建、以評促管，實現各類“城市病”源頭治理，推動城市高質量發展。

助推城市治理決策科學化、服務便捷化

建設城市運行管理服務平臺，是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措，是系統提升城市風險防控能力和精細化管理水平的重要途徑，是運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新的重要載體，對促進城市高質量發展、推進城市治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

當然，目前城市運行管理服務平臺建設也面臨一些挑戰。一是感知體系不足，城市運行體征脈搏難以精準把握。城市運行管理的感知體系建設缺乏統籌設計，部門分散建設，行業感知體系建設不均衡，使得涉及水電氣暖等城市運行管理缺乏數據支撐，缺少城市運行體征脈搏指標提取，難以提供決策支持，城市運行指標體系亟待健全。

二是縱向貫穿不透，行業管理分層分段仍然存在。市、區、街道（鄉鎮）等各層級間數據循環銜接不暢，市、區平臺之間基礎數據和業務信息依靠推送上傳，沒有建立數據的共建共享機制。城市運行業務流程未實現閉環，線上線下協同不足，行業管理不通暢。政府與企業之間數據共享不充分，跨行業資源整合和整體聯動協同未完全實現，統領行業能力不足。

三是橫向協同不足，聯動處置問題效率不高。部門間、政企間工作協同體制機制不健全，方式手段落后，一些領域仍以會議、文件方式協調，事件處置效率不高。城市管理網、社會管理網、綜治管理網等“多網融合”理念已提出多年，但相關機制、平臺一直難以落地。城市運行業務流程再造和優化動力不足，難以形成跨部門、跨層級的整體合力。

四是智能化應用少，科技助力管理的作用發揮不夠。智能化城市運行應用場景建設的系統性不強，場景應用的廣度和深度不夠。全面感知、主動（自動）發現問題的能力不足。數據深入梳理、系統分析不夠，城市運行知識庫尚未完全建立，未能將積累數據轉換為知識圖譜，基于大數據分析的預測預警能力不足，城市管理智能化水平有待提升。

五是向基層賦能不夠，落實城市治理任務難度大。基層城市治理、社會治理責任大、任務重，街道、社區缺數據、缺信息、缺手段，實現精準管理服務困難。智能化、大數據應用不足，大量重復表單、落后的填報方式占用較多時間、影響工作效率，亟需加強智慧城市建設為基層智能減負、智慧增效。

為更好保障城市運行管理服務平臺的建設質量，一是建立高效協同推進機制。省、市住房和城鄉建設（城市管理）主管部門應分別建立城市運行管理服務平臺建設協調推進機制，統籌協調平臺建設運行中的重大事項，加強平臺建設頂層設計，落實平臺建設資金，建立相關工作機制，加強工作指導和監督檢查，保障平臺建設順利推進。

二是把好技術方案評審關。省級平臺、市級平臺建設技術方案應按照《城市運行管理服務平臺技術標準》《城市運行管理服務平臺數據標準》制定。省級平臺、省會城市和計劃單列市平臺建設技術方案由住房和城鄉建設部組織專家審查，也可根據需要委托省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門組織專家審查；其他市級平臺建設技術方案由省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門組織專家審查。城市運管服平臺建設技術方案經專家審查通過后方可組織實施。

三是把好平臺評估驗收關。省級平臺、省會城市和計劃單列市平臺建設完成后由住房和城鄉建設部組織專家評估驗收，也可根據需要委托省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門組織專家評估驗收；其他市級平臺由省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門組織專家評估驗收。組織驗收后，要抓好平臺運行維護管理工作，確保平臺功能完備、運行穩定、體驗良好。住房和城鄉建設部將會同省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門加強跟蹤指導，采取專題培訓、視頻會議、實地檢查、定期通報、典型示范、評估驗收等方式，推動平臺建設全面落地。目前，部城市管理監督局正在組織研究機構、專家和地方城市管理部門，研究編制培訓教材，組建專家講師團隊。下一步，將組織對省級城市管理主管部門、部分城市人民政府及城市管理主管部門有關負責同志開展專題培訓，推動各地提高平臺建設和運行維護水平。

讓城市治理變“智”理

數字化、智慧化是新時代城市治理的必然趨勢，各地推進城市運管服平臺建設，加強統籌協調、指揮監督和綜合評價，解決好民生堵點、痛點、難點問題，增強市民的獲得感、幸福感、安全感。

上海、青島、杭州、重慶江北、沈陽、太原、濟寧等城市立足本地實際，探索建設城市運行管理服務平臺，推動城市運行管理“一網統管”，在保障城市安全有序運行、及時回應群眾關切、促進城市高質量發展方面發揮了積極作用，值得其他城市學習借鑒。

如，上海市在城市網格化管理系統基礎上，把分散的信息資源整合起來，搭建統一的城市運行管理服務平臺，以“一屏觀天下、一網管全城”為總體要求，打造“三級平臺、五級應用”體系，圍繞“高效處置一件事”開發20 余個智能化應用場景，為“一網統管”探索了路徑、提供了樣板。

青島市整合供熱供氣、環境衛生、綜合執法等16 個城市管理行業部門數據，匯聚住建、園林、公安、交通等30 個部門數據，打造24 個特色應用場景，形成了數據資源“一中心”、業務支撐“一平臺”、城市運行“一張圖”、行業應用“一張網”的新模式。

杭州市按照“整合、共享、節約”原則，以數字城管為基礎，依托“城市大腦”城管系統，整合原有的行業監管、綜合執法、便民服務等資源，打造“橫向到邊、縱向到底”的城市運行管理服務平臺。

沈陽市搭建1 個城市運行管理核心平臺、1 個綜合性城市運行管理數據庫、6 個行業應用系統，開發涵蓋城市運行、行業監管、智能預警等領域的N 個智能化應用場景，全市969 名網格監督員、4784 名基層路長負責對責任區域內問題進行日常巡查上報。

重慶江北區建成市容環衛、市政設施、城管執法、道路照明及停車管理等21 個業務系統，共享接入公安、森林消防、河長制、排水等視頻資源 2.2萬余路，實現對62 類常見、高發問題的智能采集、一鍵派遣和智能核查。

太原市構建“六大系統+N 個應用場景”的運管服平臺基礎框架，開發了包括供水、供氣、供熱、道路橋梁養護、積水點監測“一張圖”等在內的城市運行體征分析系統。

濟寧市將“一網統管”納入《濟寧市城鎮容貌和環境衛生管理條例》，成立以市長為主任的市城市運行管理委員會，辦公室設在市城市運行管理服務中心（負責平臺運行和監督考核），構建起了市級層面統籌協調的工作機制。

《住房和城鄉建設行業信息化發展報告（2022）新型城市基礎設施建設與發展》（以下簡稱《報告》）以新型城市基礎設施建設與發展為主題，多維度深入解讀和呈現當前我國新型城市基礎設施建設與發展應用現狀，系統總結城市綜合管理服務的信息化應用場景、應用流程、應用效果和應用案例，為行業監管與服務部門帶來深遠影響。

一是指明行業未來發展趨勢。報告主要圍繞新型城市建設與發展，圍繞城市信息模型（CIM）平臺、智能化市政基礎設施建設、智能化城市安全管理、智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展、城市綜合管理服務、智慧社區和智能建造與建筑工業化協同發展等方面，聚焦新型城市基礎設施建設的內涵、實踐，數字化建設和改造成果，對分析信息技術與新型基礎設施建設技術深度融合應用模式進行歸納，從而引導各地新型城市基礎設施建設高質量發展。

二是拓寬典型經驗宣傳廣度。報告系統闡述了新型城市基礎設施的建設與發展，遴選全國各地典型經驗，梳理總結特色亮點，依托新媒體新渠道，在宣傳推廣優秀做法的同時，為各地推進新型城市基礎設施建設拓寬思路、提供指導、解決剛需訴求，促進新型基礎設施產業多元化發展，提高城市基礎設施體系化建設水平。