淺談土地儲備成本管控體系建設
——以寧波市為例

□ 寧波市自然資源整治儲備中心 溫勇鵬

近幾年，隨著關于土地儲備的一系列國家層面政策的出臺，以成本核算為主的現有土地儲備成本管理模式已越來越不適應新形勢的要求，亟須建立以成本管控為主的土地儲備項目成本管控體系，從而使土地儲備項目實現經濟和社會綜合效益的最優化。本文以寧波市為例，在分析目前土地儲備成本管理存在的困難以及影響土地儲備項目成本因素的基礎上，提出了建設土地儲備成本管控體系的建議。

一、寧波市土地儲備項目成本管理現狀及困難

（一）土地儲備項目成本管理現狀

一是土地儲備資金實行專款專用。寧波市土地儲備資金有明確的資金來源渠道和具體的使用范圍，土地儲備資金主要來源于儲備土地出讓收入和發行土地專項債券，使用范圍則僅限于與具體儲備項目相關的支出。同時，每年均需要對土地儲備資金收支項目進行預決算。

二是土地儲備成本管理主要體現為成本核算。目前寧波市的土地儲備成本管理注重支出時的審批、日常財務核算及項目完全結束后的項目審計。且無論是支出時的審批還是項目結束后的審計，都更注重支出的真實性、合法性、合規性，而對成本是否得到有效控制更少關注。

（二）目前土地儲備項目成本管理存在的困難

一是資金監管和具體實施相分離導致土地儲備成本難以得到有效控制。土地儲備過程中，作為實施主體的土地儲備機構或具體征地拆遷部門在土地征收、收購時為了推進工作進度，可能增加征收成本。

二是土地儲備基礎性研究和項目前期調研經費保障力度不夠。由于土地儲備資金的使用范圍未包括土地儲備計劃編制經費以及土地謀劃設計階段的支出，這部分支出只能在日常經費中開支，而日常經費受整個地方財力的影響。

三是土地儲備資金來源不足，融資風險較大。儲備土地出讓收入具有不穩定性和滯后性，而發行土地專項債券受限于債務總額度，具有較高的融資風險。

二、土地儲備項目成本影響因素分析

（一）土地儲備規模影響土地儲備成本

土地儲備數量越大，單位土地取得成本會越小，但是單位土地的持有成本會越大，反之亦然。城市擁有的土地儲備很少，那么該城市土地儲備的取得成本就會變得很高。但如果城市擁有大量的土地儲備，進而很多土地無法得到有效的精細化利用，那么土地的持有成本會變得很高。綜合以上取得成本和持有成本的兩個特點，筆者認為單位土地儲備總成本〔（取得成本+持有成本）/土地儲備面積〕與土地儲備面積之間的關系是前期下降、后期上升的關系，因此綜合土地儲備的計劃、收儲過程，將成本控制在最低成本點附近，是土地儲備成本控制的重點。

（二）不同收儲模式影響土地儲備成本

目前征收和收購是土地儲備的主要取得方式，隨著陽光征收政策的推行，占大頭的土地取得成本優化的空間很小。因此在土地儲備方式上可以采用“宜儲備則儲備、宜出租則出租、宜出讓則出讓、宜整理則整理”的土地儲備原則，綜合利用多種土地收儲手段收儲土地，積極出讓可利用土地、整理閑置低效土地，提升土地儲備資金籌措能力，形成規劃“全覆蓋”，城鄉“一盤棋”。

（三）資金來源結構影響土地儲備成本

目前土地儲備資金主要來源渠道中，土地出讓收益具有滯后性且受到市場波動影響較大，而發行專項債券受到地方政府整體債務規模的限制，影響因素多，且資金來源過于單一會導致資金使用風險過于集中。另外，土地儲備項目的周期很長，發債融資時間較短，兩者的不匹配可能導致土地儲備資金周轉困難，從而影響整個土地儲備工作的運作。

三、寧波市建設現代化治理體系下土地儲備成本管控體系的建議

（一）加強土地儲備的基礎性研究和項目前期謀劃設計

1.制定合理的土地儲備規模

政府要實現對土地市場調控的目標，土地儲備總量必須達到一定規模。但是政府土地儲備需要資金支持，儲備量大固然能達到更好的調控效果，但是會占用巨大的資金，反之，規模過小又無法達到調控效果。因此，需要對城市自然資源、社會經濟、土地利用情況和市場需求等方面進行詳細調查，在此基礎上，根據當地各項涉土規劃（計劃）和供需情況制定合理的土地儲備規模。

2.制定合理的土地開發周期策略

不同地塊的區位特點和開發條件不一樣，造成不同地塊的社會需求和經濟增值潛力的不同，因此，盡管土地的供給受諸多因素影響，但從經濟的角度來看，對于不同地塊開發次序，應綜合考慮土地開發整理和儲備資金成本、土地出讓市值和土地增值潛力。

3.精細化估算土地儲備成本

土地儲備成本主要包括四個部分：地價、土地開發成本、其他費用和資金成本等。建議通過對整個土地市場的歷史交易數據建庫，利用數據庫進行土地儲備地價成本估算。同時對于土地儲備開發成本，通過定額指標、單位平均造價成本等方法系統評估土地儲備成本，作為決策的依據。

（二）加強土地儲備項目實施階段的成本管控

1.采用靈活儲備模式，降低土地儲備成本

根據土地儲備、出讓計劃和土地儲備機構資金狀況，靈活選擇征收、收購、收回和置換等各種模式，變被動儲備為主動儲備，從綜合成本上考慮整體征收成本的最優。例如，對位于城市未來發展方向、重點城市功能帶上的區域，研判土地的價格會逐步提高，可以對某些具備提前收購條件的土地提前儲備。

2.借助社會中介審計力量，將事后監管上升為全過程監管

現階段土地儲備成本的監督審計主要是事后審計，建議變事后監管為全過程監管，借助社會中介力量實施全過程跟蹤審計，遴選一批社會聲譽好、技術力量強的審計中介機構組成土地儲備項目審計中介庫，在項目啟動時通過搖號或輪候的方式確定社會中介審計機構，全程進行土地儲備項目成本審計，實時指出項目實施中的問題。

（三）創新土地儲備資金補充機制，優化融資結構

探索土地儲備資金來源新路徑，創新土地儲備資金補充機制，優化融資結構和成本。一是突破外部融資渠道單一的瓶頸，與金融機構合作與創新，探索并設計以土地儲備現金流為標的、產品收益隨土地價值浮動的信托融資產品。二是由土地儲備機構投資成立專業化的投資中心，專門管理土地儲備收益基金，設計以土地儲備項目為標的的資產證券化、土地開發信托等金融產品，為土地儲備提供穩定、低廉的資金來源，同時有效控制土地儲備機構的財務風險。

綜上所述，寧波市建設土地儲備項目成本管控體系勢在必行，該系統的建設，不僅要考慮科學性、可行性，使管控活動貫穿整個項目實施的全過程，還要使系統具有持續優化的能力，從而真正提升土地儲備整體管理水平。