我國建筑業專業技術人員職業資格制度創新研究

■張中豪

（同濟大學經濟與管理學院）

引 言

改革開放以來，我國積極探索社會主義市場經濟的發展道路，并學習國際先進經驗，在國民經濟各領域探索建立職業資格制度[1]，經過近三十年的發展，職業資格制度已經成為我國重要的準入制度，對提升從業人員素質、優化人力資源配置起到了重要作用。

建筑業是國民經濟的支柱性產業，近十年來建筑業增加值占國內生產總值比例均保持在6.85%以上。在建筑業，對關鍵崗位進行技能認定與水平評價、建立職業資格制度，對保障人民群眾生命財產安全、穩固國民經濟具有重要意義。

在行業轉型發展的重要機遇期，探索實現職業資格制度的創新成為行業的重要議題。本文擬分析當前建筑業專業技術人員職業資格制度的現狀及問題，并借鑒發達國家建筑業專業技術人員職業資格制度的先進經驗，從而為我國建筑業專業技術人員職業資格制度創新提出相應對策與建議。

1 我國建筑業專業技術人員職業資格制度現狀

根據我國人力資源和社會保障部最新發布的《國家職業資格目錄（2021年版）》，我國現有59項專業技術人員職業資格，其中，由住房和城鄉建設部負責實施管理的專業技術人員職業資格包括注冊建筑師、監理工程師、房地產估價師、造價工程師、建造師、勘察設計注冊工程師、房地產經紀人員七類。

我國建筑業專業技術人員職業資格體系參照國際上的成熟做法，形成了一套較為完整的運行機制，該套運行機制由考試、注冊、執業、繼續教育等要素共同構成。

考試是取得職業資格的主要途徑，滿足相應學歷與工作經歷的從業人員可以報名參加全國統一組織的職業資格考試，所有科目考核通過后方可進行注冊。

注冊、執業是職業資格運行機制的核心內容。對于準入類職業資格，從業人員通過考試后可向注冊機關申請注冊，注冊機關對從業人員的注冊申請進行批準，為符合注冊條件的從業人員頒發執業資格證書。取得職業資格證書的人員可以在執業范圍內以注冊師名義進行執業，享有相應的權利并承擔相應的義務。

繼續教育制度是職業資格的關鍵部分，職業資格人員必須定期接受繼續教育并達到相應的考核標準，才能延續注冊執業資格證書。

2 我國建筑業專業技術人員職業資格制度問題分析

2.1 規制體系

目前我國建筑業職業資格的規制體系以《注冊建造師管理規定》等一系列部門規章為主，相較于其他職業資格設置的《律師法》《執業醫師法》《注冊會計師法》等法律而言，部門規章的效力較低、對專業技術人員的約束力較弱[2]。由于政府主管部門的執行力度和處罰力度欠缺，注冊人員將資格證書掛靠的現象屢禁不止，處罰追責困難。

2.2 管理體制

從管理主體來看，政府部門對于職業資格的管理發揮主導作用，并承擔大量瑣碎的職業資格注冊審批、執業監管任務，一定程度上造成政府資源的浪費[3]。從管理層級來看，國務院、省級、縣級建設主管部門分別承擔部分職業資格注冊審批和執業監管任務，管理層次較為混亂；而交通、水利等其他相關部門承擔了部分專業職業資格的管理任務，部門間權責劃分不清晰的問題難以解決。

近年來，隨著行業“放管服”改革，政府發布一系列舉措將職能轉移至行業協會等社會組織，同時鼓勵行業組織在水平評價類職業資格中發揮主導作用。但由于長期受計劃經濟體制的影響，行業協會、商會等行業組織未能完全從政府管制模式中脫離，難以真正實現行業自律管理[4]。而行業組織由于缺乏經驗、人員配備薄弱，短時間難以發揮維護行業利益、促進行業發展的職能。

2.3 考試制度

從考試體系來看，職業資格的級別設置不合理，不同級別的職業資格相互獨立，滿足一定學歷和工作年限的人員無需報考低級別職業資格即可直接報考高級別職業資格。從考試內容上看，部分職業資格考試題目偏重對理論知識的考察，與工程實際不完全匹配，并與學歷教育內容相脫節。

2.4 繼續教育

參加一定課時的繼續教育并通過考核是進行職業資格延續注冊的必要條件。從繼續教育的內容來看，目前多數職業資格主管部門對于繼續教育的投入有限，課程內容較為單一，難以滿足各類專業技術人員的個性化需要[5]。從繼續教育的標準來看，缺乏嚴格的考核標準難以保證繼續教育的質量。

2.5 信用體系

由于各級各類建設工程企業資質標準均明確包含對于專業技術人員職業資格數量的要求，建筑業職業資格掛靠成為了企業維持資質、從業人員謀取非法利益的重要手段[6]。目前，由于缺乏健全的行業信用體系和有效的監管措施，行業秩序面臨挑戰。

2.6 權利與責任

從權力劃分、責任劃分的角度來看，由于建筑業利益主體眾多、專業分工復雜，在實際工程項目中難以清晰界定各方的權利與責任。隨著工程質量責任制的落實，相關專業技術人員對部分工程責任承擔終身責任，缺乏相應的保障措施，導致責任與權利不匹配逐漸成為職業資格制度的重要問題。

3 國際建筑業專業技術人員職業資格制度發展模式

3.1 各國建筑業專業技術人員職業資格制度比較

3.1.1 英國、德國以水平評價類職業資格為主

英國建筑業各類職業資格由政府下屬的教學大綱與學歷管理委員會設置，并由相應的行業協會制定標準、組織考核與認證、進行注冊和會員管理。盡管這些職業資格均由政府設立，但這些職業資格并不具有強制性，未取得職業資格的人員仍可從事相關工作。在英國，職業資格的意義主要在于為從業人員提供學歷和實踐經驗的證明，從而為業主招聘提供參考。英國十分重視人員職業能力培養，通過建立國家職業資格標準體系，為不同學歷的人提供了合適的職業發展路徑。

德國對職業資格的管理側重于發揮行業協會的職能，作為從業人員、企業與州政府、聯邦政府間的紐帶，行業協會為政府制定法律法規和政策發揮了重要的輔助作用，政府與行業協會分工明確，高效互動。針對職業資格考試標準，德國強調實踐經驗與理論并重。

3.1.2 日本以準入類職業資格為主

與中國建筑業職業資格的管理體制類似，日本對建筑業大多數職業資格采取準入制管理，并由各級政府進行直接管理，政府通過制定法律法規、政策制度及考試大綱建立職業資格的運行制度，并實施人員注冊管理。日本建設業團體聯合會、日本建筑學會等行業協會作為職業資格制度的重要參與者，協助政府制定政策，并受政府委托對個人的執業行為實施監管，發揮了重要的行業自律作用。在各類職業資格的考核中，日本建筑業十分注重對于個人信用的評價。

3.1.3 美國、新加坡對準入類職業資格與水平評價類職業資格并重

美國、新加坡通過立法對建筑師、專業工程師等與公民生命財產安全密切相關的職業資格實施準入制管理，并由政府及政府的授權機構實施管理；而對建造師等其他職業資格實施水平評價制，并由相應的行業協會進行管理，發揮行業協會在培養會員、形成行業自律機制方面的積極作用。

值得一提的是，對于建筑師和專業工程師，美國聯邦政府頒布《注冊建筑師法》和《專業工程師法》，對建筑師和專業工程師進行總體規定，而各州制定《州注冊委員會規則與條例》等規章制度為職業資格考核、認證流程提供規范，且各州的做法相互獨立。美國成立了聯邦性質的注冊建筑師委員會，統籌各州建筑師認證、注冊、管理活動，并為建筑師跨州注冊與執業提供便利。

3.2 國際經驗借鑒

總體看來，各國在建筑業對于準入類職業資格與水平評價類職業資格的劃分各不相同，其劃分依據主要基于本國國情。而強化行業協會在職業資格管理中的職能、注重人員實踐經驗與能力考核、建立健全信用體系等經驗值得我國借鑒。

4 推動我國建筑業專業技術人員職業資格制度創新的措施與建議

4.1 加強政府與行業組織合作

建議進一步深化“放管服”改革，將各類職業資格的認證審批等職能由政府轉移至相關行業協會。建議加強政府對行業協會等行業組織的政策扶持力度，鼓勵相關行業組織在探索職業資格人才培養方式、加強行業自律管理等方面發揮主導作用。

4.2 完善職業資格考試制度

建議職業資格考試進一步突出對執業素質與基本技能的要求，考試題目優化基礎理論、技術應用與前沿理論題目的比例，選拔應用型、技能型人才。建議加強建議以行業市場需求為導向，將新技術、新理論及時納入各類職業資格的考核范疇。

4.3 實行個性化繼續教育方案，并注重過程考核

建議按照職業資格人員工作經驗、崗位性質、自身素質等標準實行差異化繼續教育，為職業資格人員制定與自身情況相適應的繼續教育培養方案。建議建立面向職業資格人員繼續教育過程中的常態化考核評估機制，將考核評估結果作為職業資格人員延續注冊的直接依據。

4.4 規范水平評價類職業資格

建議政府積極引導企業、行業協會等行業組織在水平評價類職業資格的設置、組織、認證中發揮主導作用。建議面向集成化建造模式，以推廣工程總承包、全過程工程咨詢、建筑師負責制等新型組織模式為契機，培養一批專業知識過硬、具備全過程工程管理能力的專業技術人員。

4.5 健全行業信用體系

建議建立健全覆蓋各類職業資格人員的信用評價體系，進一步完善行業信用信息分級標準，基于行業信用信息平臺將個人信息、項目信息、企業信息互相連通，并及時更新。建議健全職業資格人員失信懲戒機制，嚴格把控失信懲戒措施落實到位，并向社會公開。建議健全信用修復機制，引導失信人員通過參加公益活動等形式恢復個人信用。

4.6 推廣職業責任保險制度

建議推廣行業組織主導的職業責任保險制度，完善執業責任鑒定、保險代理、信息咨詢、法律顧問體系等服務[7]，推動職業責任保險市場發展成熟。

5 結 語

建筑業專業技術人員職業資格制度是建筑業重要的市場準入制度。針對職業資格制度在規制體系、管理體制、考試制度、繼續教育、權力責任、信用體系等方面存在的問題，進一步探究英國、德國、日本、美國、新加坡等發達國家的發展模式。對此本文從加強政府與行業組織合作、完善職業資格考試制度、實行個性化繼續教育、注重繼續教育過程考核、規范水平評價類職業資格、健全行業信用體系、推廣職業責任保險制度等方面對職業資格制度提出對策與建議，從而為行業持續健康發展提供重要的人才制度保障。