行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)存在的問題與對策研究

■鄭榮國

（常山恒立會計(jì)師事務(wù)所有限公司）

引 言

隨著供給側(cè)改革的深入和稅費(fèi)減免力度的加大，財(cái)政收入增速放緩，行政事業(yè)單位各部門對財(cái)政預(yù)算資金的需求增加，導(dǎo)致國家財(cái)政壓力增大，需要在有限資金的情況下，通過績效評價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目資金的績效管理，提高項(xiàng)目資金的使用效益，緩解財(cái)政壓力。目前，雖然我國行政事業(yè)單位已經(jīng)就績效評價(jià)開展了部分卓有成效的工作，但是由于研究起步較晚，理論和實(shí)踐方面仍存在許多問題。因此，通過對行政事業(yè)單位績效評價(jià)工作中存在的問題及解決對策進(jìn)行探究，對于促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，提高項(xiàng)目財(cái)政資金使用效益等方面具有重要意義。

1 行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)政支出績效評價(jià)的重要性

預(yù)算績效管理是以績效評價(jià)為核心手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，注重項(xiàng)目實(shí)施效果，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的效益性。績效管理是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考核、監(jiān)督反饋和結(jié)果應(yīng)用的全過程管理，在提高資金使用效益的同時(shí)，可以更好地關(guān)注部門的長遠(yuǎn)發(fā)展，有利于部門職能的實(shí)現(xiàn)。隨著行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的完善，預(yù)算績效管理取得了新的突破。但財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)由于評價(jià)對象不同，無法針對所有對象提出一套統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對特定的部門和項(xiàng)目需要建立特定的評價(jià)指標(biāo)和設(shè)置合理的權(quán)重，在評價(jià)程序上也需要進(jìn)行嚴(yán)格且繁多的步驟，加上評價(jià)體系建設(shè)的薄弱、反饋和結(jié)果應(yīng)用的不足，如何建立一個(gè)強(qiáng)有力的評價(jià)體系已成為預(yù)算績效管理過程中的重難點(diǎn)問題。通過梳理部門財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)，分析部門財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)存在的問題，力求在目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)改進(jìn)、結(jié)果反饋等方面有所突破、有所探索，努力杜絕舞弊行為，強(qiáng)化責(zé)任意識，促進(jìn)穩(wěn)定、健康、高效的項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作。

因此，完善績效評價(jià)體系可以有效地促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算改革，進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政資金的高效利用，使資金更加透明。對財(cái)政項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價(jià)，對于財(cái)政撥款過程中提高財(cái)政資金流動的透明度，進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算改革具有重要的參考意義。

2 行政事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題

2.1 缺乏完善的評價(jià)管理體制

良好的績效評價(jià)管理體系能夠有效促進(jìn)績效評價(jià)工作的高質(zhì)量推進(jìn)，而基于此目的，必須逐步推動績效評價(jià)工作的規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。但是現(xiàn)階段，我國績效評價(jià)與績效管理方面還存在許多問題。其中管理體制不完善是首要問題，由于績效評價(jià)開展時(shí)間較短，缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累，部分行政事業(yè)單位績效評價(jià)管理體制不完善、監(jiān)督力度不夠，在行政事業(yè)單位績效評價(jià)中，仍存在資金使用效益低下等問題。

2.2 沒有統(tǒng)一的績效評價(jià)專門部門

我國現(xiàn)行績效評價(jià)的主體包括各級財(cái)政部門、行政事業(yè)單位自身和一些第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，但是從目前的實(shí)際情況來看，由于績效評價(jià)發(fā)展時(shí)間短，現(xiàn)有主要評價(jià)部門自身定位、評價(jià)方法和機(jī)制并不完善，難以達(dá)到有效開展績效評價(jià)的目標(biāo)。首先，從行政事業(yè)單位內(nèi)部來看，基本上沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和部門來負(fù)責(zé)績效評價(jià)工作，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的舉措來支撐，嚴(yán)重降低績評價(jià)工作效率。其次，上級財(cái)政部門的評價(jià)工作缺乏完善的機(jī)制和專業(yè)的績效評價(jià)人員，開展績效評價(jià)工作的小組大多是臨時(shí)組成，缺乏深入開展評價(jià)的能力。再次，第三方評價(jià)機(jī)制由于對于行政事業(yè)單位的工作缺乏足夠深入的了解，評價(jià)結(jié)果往往存在一定的偏頗。最后，由于沒有統(tǒng)一的績效評價(jià)專門部門，往往造成對不同單位的績效評價(jià)結(jié)果缺乏客觀性、公正性和可比性。

2.3 缺少清晰的績效目標(biāo)設(shè)定

財(cái)政項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的設(shè)定不明確，不清晰，在績效評價(jià)工作過程中，相關(guān)方面容易產(chǎn)生爭議，由此導(dǎo)致財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確、不客觀、不公正，不能真實(shí)反映項(xiàng)目的績效情況。財(cái)政項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的設(shè)定不明確、不清晰，不能使相關(guān)人員提高工作積極性，工作中容易產(chǎn)生應(yīng)付心理，影響了績效評價(jià)工作的有效開展。在實(shí)際績效評價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)，績效目標(biāo)設(shè)定時(shí)主要存在以下問題：首先，績效目標(biāo)設(shè)定不明確，以工作內(nèi)容代替績效目標(biāo)。實(shí)際上績效目標(biāo)是通過工作內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的預(yù)期結(jié)果，而工作內(nèi)容又是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的實(shí)踐過程，兩者不能混淆，設(shè)定明確的績效目標(biāo)有助于提升行政事業(yè)單位工作效率。其次，績效目標(biāo)設(shè)置不合理，沒有有效區(qū)分長期目標(biāo)和短期目標(biāo)，明確長期任務(wù)和短期任務(wù)。再次，沒有細(xì)化和量化績效指標(biāo)，無法確定科學(xué)有效的量化指標(biāo)，如服務(wù)對象滿意度指標(biāo)。最后，個(gè)別指標(biāo)設(shè)置錯(cuò)誤，為了追求指標(biāo)的全面性，設(shè)置了項(xiàng)目中未涉及的指標(biāo)，比如不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益且對環(huán)保沒有積極作用的項(xiàng)目，卻在目標(biāo)設(shè)定中增加了該類指標(biāo)。

2.4 評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

在財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)中，設(shè)置評價(jià)指標(biāo)是重點(diǎn)和難點(diǎn)，不同部門由于發(fā)展方式和運(yùn)行體系的不同，難以設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)或工作體系來評價(jià)各部門的項(xiàng)目績效情況。評價(jià)指標(biāo)設(shè)置中存在的問題主要體現(xiàn)在項(xiàng)目指標(biāo)的不完整和無法從多維角度進(jìn)行評價(jià)，不能滿足當(dāng)前發(fā)展中對評價(jià)結(jié)果全面性、客觀性和真實(shí)性的要求。在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)的過程中，影響因素很多，實(shí)際工作中，一些績效評價(jià)指標(biāo)的制定未綜合考慮影響項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)外部因素，而是僅根據(jù)過去類似的評價(jià)指標(biāo)來確定，未結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致設(shè)置的財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、不合理，從而得出的財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確、不切實(shí)際。

2.5 評價(jià)方法不科學(xué)

在財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)中，對于客觀的定量分析，缺乏有效地評價(jià)體系和科學(xué)的分析方法，很多行政事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的主觀評價(jià)方法，這種方法可能由于人的主觀因素，導(dǎo)致不科學(xué)、不合理的財(cái)政項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果。尤其是在行政事業(yè)單位自我評價(jià)中，員工之間可能存在感情因素、徇私舞弊，導(dǎo)致財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)失去原有意義，無法為預(yù)算管理提供服務(wù)。此外，沒有時(shí)效性的績效評價(jià)反饋也使得績效評價(jià)在實(shí)際操作過程中背離了評價(jià)方法設(shè)計(jì)者的初衷。

2.6 評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制不暢通

財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)不僅可以衡量項(xiàng)目的運(yùn)行和實(shí)施結(jié)果，而且可以將結(jié)果應(yīng)用于促進(jìn)部門預(yù)算良性循環(huán)。目前，緊張的財(cái)政資金導(dǎo)致國家大力壓縮總支出，建立一個(gè)有效、健康的財(cái)政資源配置機(jī)制，從而促進(jìn)部門事業(yè)高效率的發(fā)展情況，更加能夠凸顯出績效評價(jià)的正反饋?zhàn)饔谩６糠中姓聵I(yè)單位對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用仍停留在績效評價(jià)報(bào)告的簡單反饋中，未與部門預(yù)算和項(xiàng)目執(zhí)行者的績效掛鉤，對于評價(jià)結(jié)果，沒有實(shí)質(zhì)性影響。特別是對于地方部門的一次性項(xiàng)目，不規(guī)范、不暢通、少渠道的反饋機(jī)制，無法彌補(bǔ)實(shí)施中的缺陷，造成了嚴(yán)重的資金浪費(fèi)，違背了預(yù)算績效管理的初衷。

3 完善行政事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價(jià)的對策建議

3.1 建立完善績效評價(jià)體系

完善的績效評價(jià)體系是開展考核評價(jià)工作的重要保證。現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位績效評價(jià)還處于研究和探索的初始階段，許多制度還不完善。因此，要想有效提高評價(jià)工作的效率，就必須完善的評價(jià)體系，將行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中的各項(xiàng)支出有效地整合到其整個(gè)評價(jià)體系中，從而提高工作效率。在此過程中，必須確保評價(jià)參與者都能清楚地理解績效評價(jià)的流程、范圍、目標(biāo)等。此外，它還可以有效地結(jié)合預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)，明確各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的管理要求，將考核工作與績效評價(jià)有效結(jié)合，進(jìn)一步提高資金使用效益。另外還可以定期邀請一些專家學(xué)者講解績效評價(jià)的相關(guān)知識，以便被評單位和評價(jià)主體能夠充分的理解和重視，從而有效地規(guī)避各種不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 建立績效評價(jià)專門部門

目前，我國大多數(shù)行政事業(yè)單位尚未設(shè)立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)和部門，績效評價(jià)的工作效率較低。因此，行政事業(yè)單位需要結(jié)合財(cái)政支出項(xiàng)目的未來發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況，聯(lián)合審計(jì)部、行政部、財(cái)務(wù)部等部門，調(diào)整設(shè)置績效評價(jià)部門，統(tǒng)一績效評價(jià)主體，組成一個(gè)比較完整的績效評價(jià)專門部門，完善工作機(jī)制和制度規(guī)范，更好的開展績效評價(jià)工作。

3.3 重視績效目標(biāo)設(shè)定

行政事業(yè)單位績效目標(biāo)的申報(bào)設(shè)定，是績效管理體系的基本組成部分，也是開展財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作的關(guān)鍵一步。相關(guān)人員應(yīng)重視績效目標(biāo)的設(shè)定申報(bào)，主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行：首先，統(tǒng)一績效目標(biāo)的規(guī)劃和績效目標(biāo)的分解，管理層應(yīng)當(dāng)參考同類財(cái)政項(xiàng)目，做到科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范，做到指向明確，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，貼合部門職能，與財(cái)政支出效果、方向相適應(yīng)，同時(shí)要做到合理可靠，通過論證和調(diào)查研究，符合客觀規(guī)律。其次，細(xì)化績效目標(biāo)，多方面、多角度分解績效目標(biāo)，基于數(shù)量指標(biāo)、時(shí)間指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等因素多方面量化績效目標(biāo)。再次，通過邀請專家授課， 加強(qiáng)績效目標(biāo)申報(bào)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，加強(qiáng)相關(guān)人員對績效管理的理解，完善申報(bào)業(yè)務(wù)流程，健全申報(bào)業(yè)務(wù)體系，建立起相關(guān)業(yè)務(wù)的從業(yè)規(guī)范。最后， 結(jié)合現(xiàn)狀制定績效目標(biāo)，注重績效目標(biāo)設(shè)定申報(bào)，建立預(yù)算財(cái)政項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，規(guī)定設(shè)定申報(bào)績效目標(biāo)是申報(bào)財(cái)政項(xiàng)目的必經(jīng)程序，只有明確績效目標(biāo)后，申報(bào)的財(cái)政項(xiàng)目才能進(jìn)入項(xiàng)目庫。此外，設(shè)計(jì)一套申報(bào)財(cái)政項(xiàng)目績效目標(biāo)的電子模板，規(guī)范申報(bào)程序，以減少人為影響。 另績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)全面性，同時(shí)突出重點(diǎn)，在具體評價(jià)方法的應(yīng)用中，可以運(yùn)用平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵指標(biāo)法，形成動靜結(jié)合，內(nèi)外相通，多尺度、多層級的綜合績效目標(biāo)設(shè)置。

3.4 科學(xué)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)

合理的評價(jià)指標(biāo)可以提高績效評價(jià)的工作成果，有助于相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和工作能力的提升，因此在績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置上，要根據(jù)當(dāng)前時(shí)代發(fā)展，全面分析形勢，通過定性和定量相結(jié)合的方法，針對所有部門的共同特點(diǎn)制定通用指標(biāo)，而針對單獨(dú)的部門則提出特有的指標(biāo)，使評價(jià)指標(biāo)兼顧公平性、實(shí)用性和全面性。目前，國內(nèi)的很多事業(yè)單位已經(jīng)就評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置做出了很多積極的探索，在評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置也提出了很多科學(xué)的方法論。因此，事業(yè)單位在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以在結(jié)合現(xiàn)有方法論的基礎(chǔ)上，綜合考慮財(cái)政項(xiàng)目的客觀指標(biāo)，基于具體財(cái)政項(xiàng)目的總體框架，設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。在評價(jià)指標(biāo)設(shè)置中，靈活使用各種評價(jià)指標(biāo)，且始終遵循公平公正的原則，根據(jù)財(cái)政項(xiàng)目的特點(diǎn)和時(shí)代發(fā)展的要求，不斷完善相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)。

3.5 完善財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)方式

當(dāng)今，在我國的財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)中，部門自我評價(jià)是評價(jià)體系的第一步，而這一部分發(fā)生偏袒和舞弊的可能性較大。而現(xiàn)行財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)體系，部門的自我評價(jià)和第三方再評價(jià)則作為重要的“防線”，因此，應(yīng)采用多種評價(jià)方式，建立健全財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)體系。需要通過對財(cái)政項(xiàng)目績效部門自評進(jìn)行核驗(yàn)，并以此為基礎(chǔ)引入第三方評價(jià)體系，重點(diǎn)要隔斷部門和第三方機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，且確保各個(gè)部門不在績效評價(jià)中占主導(dǎo)地位。另外，第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)，可以由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督和設(shè)定相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)，形成財(cái)務(wù)部門對第三方進(jìn)行監(jiān)督，第三方核驗(yàn)相應(yīng)部門，最終由財(cái)務(wù)部門核對績效，形成良性循環(huán)，使財(cái)政績效評價(jià)體系更加穩(wěn)定、健康、科學(xué)。

3.6 強(qiáng)化績效評價(jià)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

目前財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)反饋中，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不完善。從實(shí)際績效評價(jià)反饋情況來看，與預(yù)期相比仍存在一定差距，基于評價(jià)結(jié)果，實(shí)施相應(yīng)的激勵和問責(zé)是解決問題的基礎(chǔ)。因此，在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和資金支出等方面，通過科學(xué)的績效評價(jià)體系，且配套完善高效的問責(zé)機(jī)制，可以起到良好的監(jiān)督作用，未達(dá)到預(yù)期效果和目標(biāo)的項(xiàng)目，預(yù)算單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。一方面，對未達(dá)預(yù)期績效的項(xiàng)目，要對相關(guān)預(yù)算單位進(jìn)行監(jiān)督和約談，減少預(yù)算單位下一年度的部門預(yù)算，從源頭入手，形成上游部門到下游部門的全面監(jiān)管體系；另一方面，對未實(shí)施、未完成或成果不佳的項(xiàng)目實(shí)施部門進(jìn)行問責(zé)，通過單位通報(bào)，扣減部門績效等方式予以懲罰，并且針對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，將項(xiàng)目績效和個(gè)人綜合績效相連，促使相關(guān)部門和從業(yè)人員提升工作成績和效率，杜絕低績效、少產(chǎn)出的情況發(fā)生，形成財(cái)政支出高效、健康的發(fā)展氛圍。

4 結(jié) 語

隨著時(shí)代的發(fā)展，財(cái)政預(yù)算制度建設(shè)也邁入新階段，行政事業(yè)單位安排的財(cái)政項(xiàng)目支出也更要符合國家當(dāng)前的發(fā)展形勢。績效評價(jià)工作作為績效管理的一道“防線”，則需要進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)揮其監(jiān)督作用，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際工作中存在的問題，積極采取相應(yīng)的措施和對策加以解決，要遵循“講求績效”的原則，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績效體系，推動績效評價(jià)工作的順利開展。