“三生融合”理念指引下“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”構(gòu)建的實(shí)踐與思考
——以《界首市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》為例

周永鵬 （合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230041）

0 引言

過(guò)去30多年，我國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模、高增速的城鎮(zhèn)化階段，但是近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化速度的降低，經(jīng)濟(jì)增速的放緩，城市吸納鄉(xiāng)村人口的速度也隨之下降，因此，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將有相當(dāng)數(shù)量的人民群眾居住在鄉(xiāng)村。解決農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)、環(huán)境問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化背景下的重大任務(wù)。

界首市是安徽省阜陽(yáng)市下的縣級(jí)市，位于安徽省和河南省交界地帶，西接中原經(jīng)濟(jì)區(qū)廣大腹地，東承泛長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈，具有承東啟西的突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。雖然經(jīng)過(guò)歷年的聚力發(fā)展，取得了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的巨大成績(jī)。但是由于快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的負(fù)面影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，人口外流嚴(yán)重、農(nóng)村居民收入低于安徽省同期平均水平、鄉(xiāng)村生態(tài)空間保護(hù)不足、居民點(diǎn)量大分散。為此，界首市政府?dāng)M通過(guò)市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，全面梳理鄉(xiāng)村突出問(wèn)題，精準(zhǔn)制定規(guī)劃對(duì)策，構(gòu)建一張“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”，從而全面有效指引鄉(xiāng)村的建設(shè)。

1 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村建設(shè)主要問(wèn)題

1.1 鄉(xiāng)村體系：自然村量大分散,土地節(jié)約集約使用程度不足

現(xiàn)狀共計(jì)1109個(gè)自然村，平均每個(gè)行政村約8.5個(gè)自然村，自然村人口平均規(guī)模約為600人，總體上聚落規(guī)模較大，但集聚程度不足。按戶(hù)籍人口計(jì)算，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積約156m2/人，高于村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的150m2/人的人均用地標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力,鄉(xiāng)村居民收入來(lái)源較單一

生產(chǎn)成本上升與農(nóng)業(yè)增效矛盾日益凸顯。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力，在價(jià)格難升、補(bǔ)貼難增而成本上升的約束下，農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降。農(nóng)村中勞動(dòng)力迅速減少，老年化非常嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本急劇增加，并且由于產(chǎn)業(yè)鏈短，農(nóng)民技術(shù)性缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的廣度較低，鄉(xiāng)村居民收入來(lái)源非常單一。

1.3 鄉(xiāng)村設(shè)施：道路微循環(huán)缺口大,公共設(shè)施數(shù)量質(zhì)量雙缺口

交通方面，由于國(guó)省干線(xiàn)公路布局形態(tài)主要呈魚(yú)骨狀，未形成網(wǎng)絡(luò)，對(duì)北部、南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋度較低，并且鄉(xiāng)、村道路寬度有待提升，錯(cuò)車(chē)?yán)щy、行車(chē)安全性有待提高。設(shè)施方面，除了教育設(shè)施配置較為完善以外，其余諸如文化室、衛(wèi)生院都存在數(shù)量的缺口，現(xiàn)有的設(shè)施質(zhì)量亦不符合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的城市與鄉(xiāng)村的品質(zhì)分化。

1.4 鄉(xiāng)村風(fēng)貌：鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色凸顯不足,同質(zhì)化現(xiàn)象較為普遍

隨著界首市整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村地區(qū)也出現(xiàn)村莊建設(shè)日趨城鎮(zhèn)化，現(xiàn)建筑布局缺乏統(tǒng)籌、建設(shè)紊亂、建筑風(fēng)格及色彩雜亂等現(xiàn)象。新舊交替，傳統(tǒng)民居大多破落，新建住宅則布局隨意，鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌逐漸喪失、鄉(xiāng)村地域美學(xué)不夠突出，尤其在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)未覆蓋到的地域，村容村貌較為破敗。

2 “鄉(xiāng)村藍(lán)圖”構(gòu)建的思路

緊密結(jié)合時(shí)代發(fā)展訴求和國(guó)家戰(zhàn)略要求，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為解決問(wèn)題的核心指導(dǎo)思想，突出規(guī)劃重點(diǎn)、明晰核心理念，尋找適宜界首市“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”構(gòu)建的路徑。

第一，要保障生態(tài)空間。縣（市）域一般都有大面積的自然保護(hù)區(qū)、河流水源地、生態(tài)敏感區(qū)域等，其中大多數(shù)都屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。這類(lèi)區(qū)域的生態(tài)安全關(guān)系到生態(tài)產(chǎn)品能否有效供給，對(duì)更大范圍地區(qū)的生態(tài)平衡具有重要作用。因此，發(fā)展城鎮(zhèn)化要保證生態(tài)空間不受到破壞，嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn)，就要通過(guò)規(guī)劃的手段劃定生態(tài)空間。

第二，要重構(gòu)生活空間。目前來(lái)看，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的浪費(fèi)已是普遍存在的事實(shí)。未來(lái)界首市將有近20萬(wàn)的人口居住在鄉(xiāng)村，將有大量的農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化，界首市鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步發(fā)生變化，這就對(duì)傳統(tǒng)的自發(fā)式鄉(xiāng)村居住形式帶來(lái)挑戰(zhàn)，重構(gòu)居民點(diǎn)體系迫在眉睫。首先要科學(xué)預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村人口，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)體系；其次要全面配置鄉(xiāng)村設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的“城鄉(xiāng)等值”。

第三，要激活生產(chǎn)空間。十九大已明確提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在新機(jī)遇與新要求下，農(nóng)業(yè)發(fā)展由最初的自然農(nóng)業(yè)階段到機(jī)械農(nóng)業(yè)到生態(tài)農(nóng)業(yè)，正朝著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段邁進(jìn)。居住在鄉(xiāng)村的居民不僅生活環(huán)境和居住環(huán)境要美好，而且還要有良好的就業(yè)生產(chǎn)空間。

3 基于“三生融合”的鄉(xiāng)村藍(lán)圖

3.1 “鄉(xiāng)村藍(lán)圖”：保障生態(tài)空間

鄉(xiāng)村生態(tài)空間包括生態(tài)紅線(xiàn)范圍內(nèi)的生態(tài)禁建區(qū)以及生態(tài)紅線(xiàn)范圍以外的非建設(shè)用地等生態(tài)敏感區(qū)，即市域生態(tài)藍(lán)綠空間。

3.1.1 嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn)

生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)的禁建區(qū)主要包括《安徽省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案》中已劃定的兩灣濕地公園以及蓮蒲湖省級(jí)濕地公園兩處生態(tài)禁建區(qū)域。從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)外的生態(tài)空間。

3.1.2 落實(shí)藍(lán)綠空間

市域藍(lán)綠空間包括市域水系和森林園林。通過(guò)全面梳理，重塑鄉(xiāng)村特色的水網(wǎng)系統(tǒng)。建立“十橫十縱”的結(jié)構(gòu)性水網(wǎng)骨架，一級(jí)河道包括穎河、泉河兩條，總長(zhǎng)達(dá)到43km；二級(jí)河道直接與一級(jí)河道相連，包括界臨河、界洪河、萬(wàn)福溝等共十條，總長(zhǎng)達(dá)到了148km，形成兼顧防洪排澇、生態(tài)涵養(yǎng)與休閑的全新藍(lán)色空間。

3.2 “鄉(xiāng)村藍(lán)圖”：重構(gòu)生活空間

3.2.1 重構(gòu)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)體系

首先將全市所有行政村和自然村納入選點(diǎn)范圍，將“人口、交通、經(jīng)濟(jì)、設(shè)施、特色、生態(tài)”作為主要考量因子，運(yùn)用麥克哈格的“千層餅法”進(jìn)行因子疊加分析，形成初步選點(diǎn)方案。在初步方案的基礎(chǔ)上采取“自上而下、自下而上”相結(jié)合的方法進(jìn)行選點(diǎn)修正——與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、規(guī)劃管理部門(mén)進(jìn)行多輪對(duì)接和協(xié)調(diào)，最終確定將73個(gè)中心村、24個(gè)近期保留的自然村、8個(gè)永久保留的特色自然村作為規(guī)劃的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)。對(duì)農(nóng)村的合理發(fā)展做出彈性邊界控制，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)底線(xiàn)、基本農(nóng)田、耕地，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地集約高效利用，按照戶(hù)均面積進(jìn)行鄉(xiāng)村居民點(diǎn)用地的預(yù)期性劃定，至遠(yuǎn)期可節(jié)約農(nóng)村居民點(diǎn)用地28km2。

3.2.2 分類(lèi)配置鄉(xiāng)村設(shè)施

鄉(xiāng)村設(shè)施配置按照突出差異化配置的原則，施行設(shè)施分類(lèi)配置，依據(jù)供給方式和運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)將各類(lèi)鄉(xiāng)村設(shè)施分為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施、服務(wù)半徑型設(shè)施。

將需要在全市域統(tǒng)籌、區(qū)域連片供應(yīng)的設(shè)施分類(lèi)為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施，包括交通、給水、排水、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺仍O(shè)施。該類(lèi)設(shè)施依據(jù)市域范圍的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并結(jié)合現(xiàn)狀鄉(xiāng)村情況進(jìn)行適當(dāng)修正后予以落實(shí)。引入“生活圈”理論，以空間界限、界定依據(jù)、服務(wù)單元、服務(wù)人口、服務(wù)重點(diǎn)五個(gè)方面為界定依據(jù)，劃定基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈、三次生活圈。在縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中重點(diǎn)對(duì)一次生活圈和基本生活圈進(jìn)行各類(lèi)設(shè)施的配置。

3.3 “鄉(xiāng)村藍(lán)圖”：激活生產(chǎn)空間

3.3.1 近期結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的保障性發(fā)展

穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、建設(shè)新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系、產(chǎn)品質(zhì)量和安全體系建設(shè)。落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，扶持綠色品牌糧食產(chǎn)業(yè)、瓜果蔬菜產(chǎn)業(yè)、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)殖業(yè)、苗木花卉業(yè)。

3.3.2 中遠(yuǎn)期建設(shè)農(nóng)業(yè)“三園一體”平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

“三園一體”建設(shè)，能夠優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合，將農(nóng)村各種資金、科技、人才、項(xiàng)目等要素聚集起來(lái)，加快推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要著力點(diǎn)。規(guī)劃建設(shè)共計(jì)8個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、3個(gè)農(nóng)業(yè)科技園、3個(gè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，2個(gè)田園綜合體，促進(jìn)界首市現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建。

3.3.3 市域鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展總體布局

通過(guò)近期的保障性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、中遠(yuǎn)期“三園一體”平臺(tái)的推動(dòng)，構(gòu)建起未來(lái)界首市域鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體布局：“兩軸四區(qū)”。“兩軸”即以界首市境內(nèi)的省道204、東環(huán)線(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸，重點(diǎn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聯(lián)系及對(duì)外拓展功能；“四區(qū)”即高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、城郊型生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)示范區(qū)。發(fā)揮特色農(nóng)產(chǎn)品供給、休閑觀光、生態(tài)保育、示范帶動(dòng)、科普教育、文化傳承等功能。

4 總結(jié)與思考

基于“三生融合”的“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展要求。生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后人類(lèi)發(fā)展的一個(gè)新的階段，城鄉(xiāng)的發(fā)展離不開(kāi)生態(tài)空間的支撐，保護(hù)好生態(tài)空間是人與自然和諧的基本要求，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)紅線(xiàn)、基本農(nóng)田控制線(xiàn)是“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”構(gòu)建的基本底線(xiàn)。生活空間是鄉(xiāng)村居民賴(lài)以居住的空間載體，在現(xiàn)狀鄉(xiāng)村建設(shè)土地浪費(fèi)、體系分散的情況下，構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)體系、配套完善的鄉(xiāng)村設(shè)施則是保障鄉(xiāng)村居民生活的必要途徑。鄉(xiāng)村居民的生活離不開(kāi)就業(yè)，在全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求下，完整的科學(xué)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系是保障鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的核心要求。

實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”愿景的道路仍然漫長(zhǎng)。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，不論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)還是要素分配結(jié)構(gòu)，都不是短期內(nèi)可以改變的。農(nóng)村人口外流、異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象凸顯，使得諸如農(nóng)村住房之類(lèi)的鄉(xiāng)村資本產(chǎn)生固化，喪失了參與要素競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。此外，我國(guó)快速城鎮(zhèn)化造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值差異越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)正外部性效益的利益分配使得鄉(xiāng)村居民獲益甚微。雖然“鄉(xiāng)村藍(lán)圖”的愿景已經(jīng)大體描繪，但是想要在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中予以落實(shí)，仍然面臨著巨大的困難，需要我們?cè)卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)之下，對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整、對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變進(jìn)行制度性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“城鄉(xiāng)等值”。